公眾參與環評權利的實現與救濟*
——以焚燒型垃圾廠建設項目環評為例

崔　堅　畢欣然　鄧珊珊　曾　麟　朱小樂

北京林業大學，北京　100083

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公眾參與環評權利的實現與救濟*
——以焚燒型垃圾廠建設項目環評為例

崔堅畢欣然鄧珊珊曾麟朱小樂

北京林業大學，北京100083

摘要：環評公眾參與制度是公民環境權的重要體現，但在我國尚處于起步階段。怎樣保障公眾參與環評的權利得以實現，出現問題又如何救濟，這些困擾急需解決。文章將立足現行法律，主要通過對現有建設項目中焚燒型垃圾場建設項目環評的研究，著重分析我國建設項目環評公眾參與的現狀及問題，最后提出切實建議。

關鍵詞：環評公眾參與；權利救濟

一、焚燒型垃圾廠建設項目環評介紹及分析

建立焚燒型垃圾場項目成為了各地區處理垃圾的新途徑。傳統的垃圾場多采取填埋處理辦法，它們主要接受市中心城區以及郊區的大量城市垃圾。隨著垃圾量的逐年增大，以北京為例，這樣一個填埋式垃圾處理廠的垃圾日處理量也從最初的每日1500噸增大到每日7000噸左右。而經過多年運行，填埋場的垃圾早已堆積成山，還時常發生垃圾滲漏事件，周圍的空氣和水源受到嚴重污染。據此，政府多采取以先進的焚燒發電技術取代原有的填埋技術，建造規模更大的垃圾焚燒廠，通過焚燒技術處理更多的垃圾。

但由于城區規劃，這些垃圾廠周圍多有村落以及住宅小區分布，那么，由于新項目的建立將會對周圍公眾的生活產生一定的沖擊，按照《環境影響評價法》的規定，在項目實施前要依法進行環評，聽取公眾的意見，這將成為評價項目能否繼續進行的重要因素。

但在現實中，環評的運行反映出了較大的問題，比如在某焚燒型垃圾廠建設項目的環評過程中，環評的公告貼在不易被大眾發現的政府內的小黑板上，并且距離公告期結束已經不剩幾天。另外，公示數量不足，僅也張貼于鎮政府辦公大廳的一份被發現等問題也陸續被發現。

因為直接關系到自身健康等問題，公眾對此類焚燒型垃圾廠建設項目環評的參與熱情極高。但因環評的進行出現的各種問題，使得公眾無法按照自己的意愿切實參與到環評中去，現實中也出現了很多極端的實例，這些也都反映出了目前環評中對于公眾參與的關注度不夠，仍然存在著問題等待進一步完善和解決。

環境影響評價制度是當今世界各國為預防和減輕擬從事的開發行為對環境可能造成的不良影響而實施的一項環境法律制度。①與之相關的環評公眾參與制度，旨在彌補環評決策的不確定性，達到平衡各方利益的相對公平，從而保護公眾的環境權和參與權。但通過焚燒型垃圾廠這樣特殊形式的建設項目的相關環評，我們發現了現實中公眾參與環評項目中仍有待完善之處。

二、環評公眾參與的現狀及問題

(一)信息公開制度不健全

關于我國環境信息公開制度的現有規定，主要集中在《環境保護法》、《環境影響評價法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《環境保護公眾參與辦法》、《環境信息公開辦法(試行)》以及《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中。其中2006年實施的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)是對公眾參與環評信息公開的具體直接規定。根據《暫行辦法》的內容，建設單位可以通過建設項目所在地的公共媒體或免費發放公告信息印刷品等方式發布信息公告。因為在立法上公告方式極其單一，且賦予了建設單位較大自由權，導致建設單位在實踐中常常以形式上符合法律規定而實際上并不利于公眾知曉的方式進行公告。一些小型地方公共媒體的閱讀群體已經極少，公眾根本無法真正獲得建設項目的環評信息。

此外，許多焚燒型垃圾場建設項目雖然在規定的期間內進行了信息公告，但公眾并不能根據公告上的聯系方式找到建設項目單位或是環評機構的負責人。由此可見相關公告未按照暫行辦法的要求如實公開聯系方式。環保行政部門，建設單位，環評機構都是這些信息的掌握者，但在實踐中往往容易出現虛報瞞報重要信息的狀況。綜上，在環境信息公開的立法方面存公開方式單一的問題，在實踐中存在公告內容不實的漏洞。盡管在《環境信息公開辦法》和《暫行辦法》中都對環境信息公開做出部分規定，但上述問題仍然有待解決。信息公開是公眾參與環評的基礎，公眾在這一環節中獲取不到正確的相關信息，環評權利的實現自然也就無從談起。

(二)征求意見的方式不合理

綜合《環境影響評價法》、《環境保護公眾參與辦法》以及《暫行辦法》的規定，建設項目單位、環評機構、環境保護行政主管部門征求公眾意見的方式主要包括：采取調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式。其中具體參與流程規定在《暫行辦法》第三章。

許多焚燒型垃圾場建設項目因為項目本身的特殊性和較大的風險性，存在禁止媒體入場、項目相關人員不直接回答公眾質疑等問題。

由此可見，在立法方面由于缺乏對組織者的制約機制和參與方式程序性規定的細化，使得環評征求公眾意見的環節很不規范。

此外，在實踐中由于問卷調查方式成本低，操作簡易，各建設單位往往會采取這種方式，從而避免真正問題的直面雙向交鋒，這也會導致整個公眾參與的效果大打折扣。

征求意見流于形式是環評工作在這一環節存在的嚴重問題，面對公眾的疑問敷衍了事，是缺乏監督問責機制的結果。

(三)公眾意見的效力不明確

現行法中《環境保護公眾參與辦法》以及《暫行辦法》有著針對環評公眾意見的相似規定。②

雖然法律規定建設單位或其委托的環評機構應當在環評報告書中寫明對公眾意見采納與否的說明。但卻并未規定其應采取的具體的反饋方式，也沒有要求其應據此修改原環境影響報告書。對于環評的結果，公眾意見究竟是否具有法律意義上的效力？公眾意見對最終環評報告書的影響力究竟有多大？若公眾提出反對意見，法律效力又是怎樣的？這些在現行法律中都沒有給出具體的規定，也是環評制度流于形式的一個重要原因。

(四)公眾參與的救濟方式缺位

《環境保護法》只是簡單提及公眾可以舉報的方式維權，同時對有權提起環境公益訴訟的主體也僅作出概括式的規定。③《環境保護公眾參與辦法》在此基礎上列明了具體舉報的途徑?！董h境信訪辦法》明確了環境信訪的相關規定，此外并設《環保舉報熱線工作管理辦法》專門接收處理公眾舉報?！董h境影響評價法》專章規定了環境影響評價過程中有關單位承擔怎樣的責任，但是對于公眾參與環境影響評價過程中，當公眾的參與權被剝奪或被侵害時具體應該如何尋求救濟，采用什么樣的途徑進行救濟，上述法律法規均未給出明確規定。

據此，在實踐中即使建設單位存在欺詐行為公開虛假環境信息甚至是不組織公眾參與環評，公眾也無法尋求司法救濟以及合理有效的非司法救濟途徑。目前我國常見的公眾尋求救濟的途徑包括環境公益訴訟，聯合民間環保組織等。但環境公益訴訟在立法方面尚不成熟，NGO作為環保民間組織也面臨經費嚴重缺乏、與政府缺乏互信配合機制等問題。④綜上，公眾參與環評的救濟途徑十分受限。

三、我國環評公眾參與的完善

(一)環評信息公開的具體化和強制化

首先，在信息公開的方式選擇上應當多元化。

隨著經濟科技的迅速發展，政府主動發布廣告、張貼通知等公告方式已經很難再適應現代社會，公眾往往通過網絡媒體、電話等途徑收取信息?？紤]到年齡普及、可操作性等方面，筆者建議除政府主動公開信息的方式外還可引入依申請公開環境信息制度，公眾亦可通過電話申請或網絡申請等方式向相關部門提出公開信息的要求。

其次，還應當規定哪些方式是必須采用的，以強制性規定防止建設單位“鉆空子”，采用不便知悉的方式進行公告。如我國香港地區《環境影響評估條例》雖只規定了在署長批準的位置備有報告供公眾查閱和在報刊上刊登廣告的兩種公開形式，但這兩種方式均是強制性規定，建設單位不能隨意以其他方式代替。⑤

再次，公告時間應當適當延長。⑥過短的期限往往使得公眾來不及查閱相關技術信息全面了解項目內容，導致公眾參與最終流于形式。借鑒美國和香港的做法，筆者建議將公告期限延長至30日較為合適，有利于真正保障公眾的知情權，提出較為有力的建議。

(二)完善公眾參與環評的方式

首先，就調查問卷這一方式來說，其優勢在于調查成本低，調查流程簡便，因此在進行建設項目周邊大規模范圍的意見征集時應當采取網上填寫調查問卷或發放書面調查問卷的方式。但是鑒于調查問卷僅局限于公眾單向意見的輸出，意見并不能得到相關單位的正面回應，因此筆者認為該方式只能作為征求核心公眾代表意見的輔助方法，而座談會等參與方式作為雙向交流參與方式之一，應當成為公眾參與環評的主要方式組織進行，從而防止公眾意見不被重視，意見表達流于形式。

其次，座談會和聽證會的召開標準中關于最低參與人數、召開對象、召開主體等內容也應當給出明確的要求。對此筆者提出幾點具體的建議：第一，參與座談會的人數參照聽證會的最低人數標準，直接受項目影響的個人代表不應少于15人，同時可以邀請有關專家出席座談會；第二，在我國座談會和聽證會只能由建設單位或者其委托的環境影響評價機構主動召開，對于有直接利害關系的公民卻沒有這樣的程序啟動權。對此我們可以賦予普通公眾相關的權利，若超過一定比例的公眾提出聽證會的召開要求，相關單位應當組織召開。這樣不僅保護了公眾的發言權，也防止了行政成本的浪費；第三，《暫行辦法》中規定，新聞單位采訪聽證會，應當事先向聽證會組織者申請。對此筆者認為該規定不盡合理應當刪除。既然聽證會要求完全公開進行，就不應當對新聞媒體進行限制，應當對有意愿參與聽證會的新聞單位安排名額。第四，聽證會的組織者不應當由建設單位，環評機構或是相關存在利益關系的行政單位擔當，而應當引入與該項目無利害關系的第三方來組織進行，例如環保民間機構負責人等。

(三)完善公眾意見的回應機制

環評制度的設立絕不僅僅是為了讓公眾表達不滿的情緒，而是要切實解決環評項目中存在的實際問題。根據我國《暫行辦法》的規定，建設單位或環評機構僅需在環境影響報告書中附具公眾意見采納或不采納的說明，對具體內容的反饋義務并未作出規定。對此筆者認為應當明確規定公眾意見反饋的方法。如環評機構應當在采納公眾意見后公開修改后的環評影響報告書以及新方案的優勢，指出原先考慮不夠全面方案的劣勢；對于公眾提出的未采納的意見，需要詳細說明未采納的理由，并且將處理結果向社會公開。此外，對于《暫行辦法》中提到的環評機構回收的公眾反饋意見的原始資料，環保行政部門僅需存檔備查的規定，也是不盡合理的。對此環保部門應當對上述事實資料進行嚴格審查，在明確原始資料的真偽后再進行存檔，以防建設單位與環評機構虛報數據，潤飾結果。

(四)完善司法救濟機制

目前我國公眾參與環評的過程中，救濟途徑主要以自發性的行政救濟為主，例如直接向環保部門提出申訴、提起行政復議等，公眾往往不能通過司法途徑保護自己的權益。同時考慮到環境問題的復雜性和間接性，筆者認為解決上述問題的重要手段是在救濟機制中引入司法手段中的的一種特殊訴訟，即包括環評公益訴訟在內的環境公益訴訟。

第一，原告資格的確定。

根據我國《民事訴訟法》的規定，與本案有直接利害關系的自然人，法人和其他組織才能作為原告參與到訴訟中來，《行政訴訟法》也做出了類似的規定。但是由于環境侵權不同于一般意義上的普通民事侵權，其損害具有間接性和抽象性，將原告僅限于直接利害關系人明顯過于狹窄。所以應當將原告起訴資格擴大到“與本案有直接或間接利害關系的自然人，法人和其他組織”較為合適。此外，由于檢察機關獨立于政府之外，從利益角度而言不具有任何的利害關系。從訴訟能力上講，檢察機關更具調查權、訴訟資金保障也更為充足。⑦因此，筆者建議法律授權檢察機關環境公益訴訟權，并在檢察機關內設立專門的環境訴訟部門，吸收專業從事環境訴訟的檢察官，以進行包含環評公益訴訟在內的環境公益訴訟。

第二，受案范圍的擴大。

就我國現行《行政訴訟法》的規定，只有當某一具體行政行為對公民、法人或其他組織的權利義務產生實際影響時，該行為才被列入受案范圍內。首先，環境訴訟的特殊性就在于強調事前預防性而非事后補償性，但環境損害往往發生在環境決策發生錯誤后的情形。因此應當擴大環境行政訴訟的范圍，確立非實質性環境損害的可訴性。其次，受案范圍僅限于具體行政行為也相對狹窄。實際上一些行政部門做出的綜合性較強的指導性決策對環境造成的影響更加廣泛，反復適用的結果更加嚴重。對此為了降低環境破壞的風險，有必要將抽象行政行為也納入環境訴訟的受案范圍。

(五)加強對公眾的相關知識的普及

公眾參與環評，主體是公眾。只有當公眾了解如何參與到環評當中，才能在最大程度地發揮環境影響評價制度的效用。

筆者認為，應首先就法律知識進行普及，政府部門應當主動提供通俗易懂的環境影響評價知識普及手冊，并且經常組織相關的社區活動，讓公眾了解到自己的權利，并運用法律手段保護自己的權利。其次是專業知識的普及。環評信息本身具有較強的專業性和技術性，這就要求環保部門或NGO組織向公眾提供中立客觀的咨詢服務，從而滿足其對信息方面的要求。同時有關單位在進行環境影響報告書簡本的公布和信息公告時，也應當盡量以通俗易懂的方式進行，以輔助公眾更好地獲得核心的公告內容。

總之，環評公眾參與這一制度設立的初衷是為了保障有利害關系的普通民眾能夠充分表達自己的意見，公眾的實體權利能夠真正實現。

[注釋]

①汪勁.環境影響評價程序之公眾參與問題研究兼論我國<環境影響評價法>相關規定的施行[J].法學評論，2004，02：107-118.

②<環境保護公眾參與辦法>第九條 環境保護主管部門應當對公民、法人和其他組織提出的意見和建議進行歸類整理、分析研究，在作出環境決策時予以充分考慮，并以適當的方式反饋公民、法人和其他組織.

③參見<環境保護法>第五十七條第二款.

④何平.環境NGO發展需破幾重圍?[J].環境經濟，2015，10：19.

⑤陳儀.論公眾參與環境影響評價法律制度的完善[J].蘇州大學學報(哲學社會科學版)，2008，02：37-40.

⑥根據<暫行辦法>的規定，建設單位或者其委托的環境影響評價機構征求公眾意見的期限不得少于10日.

⑦文燦姣.檢察機關提起環境公益訴訟的合理性分析及制度設計[J].法制與社會，2016，02：134-135.

[參考文獻]

[1]汪勁.環境影響評價程序之公眾參與問題研究——兼論我國<環境影響評價法>相關規定的施行[J].法學評論，2004，02：107-118.

[2]陳儀.論公眾參與環境影響評價法律制度的完善[J].蘇州大學學報(哲學社會科版)，2008，02：37-40.

[3]文燦姣.檢察機關提起環境公益訴訟的合理性分析及制度設計[J].法制與社會，2016，02：134-135.

[4]何平.環境NGO發展需破幾重圍?[J].環境經濟，2015，10：19.

作者簡介：崔堅(1995-)女，漢族，山西長治人，北京林業大學本科生。

中圖分類號：F069.9

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0031-03

*北京林業大學大學生創新創業訓練計劃資助(代碼：X201510022076)。