我國公務員權利救濟制度的完善
——基于內部行政行為可訴性的探討

張保玥

南京農業大學人文社會科學學院，江蘇　南京　210095

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我國公務員權利救濟制度的完善
——基于內部行政行為可訴性的探討

張保玥

南京農業大學人文社會科學學院，江蘇南京210095

摘要：本文以公務員的基本概念為起點，對我國現行公務員權利救濟制度進行梳理和評析，在此基礎上借鑒其他國家的相關制度，設想將司法救濟引入我國公務員權利救濟制度，并對司法救濟的理論依據和實現的路徑作進一步的探討，旨在為我國該制度的完善提供有益性的啟示。

關鍵詞：公務員；司法救濟；可訴性

我國的現行的公務員制度受到二戰前德國的“特別權力關系理論”的深遠影響，將對公務員權利的救濟列入內部行政行為的范疇。然而二戰以后，“特別權力關系理論”在西方得到了重新的審視，逐漸被修改甚至拋棄。這些國家對公務員權利救濟也逐漸向行政途徑與司法途徑并行的雙軌制方向發展。但是我國由于長期對公務員與政府關系定位的偏頗，對公務員的權利救濟仍未跳出行政救濟的框架，使得在現實中，公務員的權利受到公權力侵害時難以得到有效的救濟。因此，在借鑒其他國家先進的法治理念和制度的基礎上，對我國公務員權利救濟制度進行完善和創設就非常具有現實的必要性。

一、公務員的概念

我國在很長時間內并沒有“公務員”這一概念，直到2006年實施的《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)對其概念予以了明確：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。依照此法，黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關和部分社會團體機關的工作人員均屬公務員的范疇。

二、我國公務員權利救濟制度

(一)公務員權利救濟概述

公務員權利救濟是指公務員認為自己的合法權利受到其所在行政機關造成的損害而請求有權國家機關給予補救的法律機制的總稱。[1]對公務員的權利進行救濟的實質在于維持公務員個體自由與強大的公權力之間的平衡。

(二)我國現行的法律構架

1.我國公務員權利的內容

目前我國公務員享有哪些權利主要是通過《公務員法》予以規定的，該法第一條將“保障公務員的合法權益”列入其立法目的，并在第13條以開放式列舉的方式規定公務員享有的各項權利，在內容上涵蓋了人身相關權、財產相關權以及利益保障權，與其他國家的規定也大致相同，在權利的賦予上還是比較完備的。

2.我國現有的公務員權利救濟途徑

現行《公務員法》規定的救濟途徑包括復核、申訴、控告以及聘用制公務員的人事爭議仲裁。

復核是指公務員對于人事處理不服而向原處理機關提出再次審查的意見和要求，規定在《公務員法》第90條和91條。

申訴是指公務員對在人事行政上有隸屬關系的機關做出的涉及其本人權益的具體人事處理決定不服而提出的意見和要求。[2]我國有權受理申訴的機關包括《公務員法》規定的同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關以及《行政監察法》規定的監察機關。

控告這一救濟途徑具有很強的靈活性和包容力性，公務員不僅可以對人事處理等要式行為進行控告，一些非要式行為如隨意毆打下屬、索賄、挾私報復、假公濟私等也能通過控告進行救濟，但我國《公務員法》第93條并沒有對控告的程序和期限予以明確。

《公務員法》100條規定了聘任制公務員與所在機關因履行聘任合同發生爭議，不服仲裁裁決的，可以向人民法院提起訴訟。在學界，該條被認為是公務員的權利救濟途徑朝司法救濟邁出的可喜的一步。但是，該條的適用范圍僅限于聘任制公務員因履行聘任合同發生的糾紛，而大多數公務員的權利仍然得不到司法救濟。

(三)現行救濟制度存在的弊端

1.行政訴訟被排除在公務員權利救濟途徑之外

由于我國《行政訴訟法》規定了內部行政行為不可訴，因此，公務員只能通過申訴控告等行政方式進行權利救濟，而無法發揮司法機關地位的中立性和審判程序的嚴密性的優勢，當事人也不能享有司法訴訟中舉證、質證、延請律師等訴訟權利，使得公務員權益難以得到實際保障。

2.內部救濟缺乏可信服性

我國現階段公務員權利難以得到有效救濟的一個重要原因就是救濟機關難以保持中立性，法律規定的救濟機關主要是同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關以及同級的監察機關，這些機關與作出處分的行政機關要么地位平等，要么彼此之間存在著利益上的牽連，使得救濟結果缺乏公正性和可信服性。

3.缺乏嚴格的程序性

法律程序的實質意義在于限制權力主體的態意妄為，是維護權利人的權利必不可少的工具。[3]關于行政訴訟的程序性規定，我國有較為完備的《行政訴訟法》予以規范，而《公務員》法中對公務員提起申訴和控告的程序性規定只見于該法的第15章，大部分為籠統式規定，缺乏實際的可操作性。因此程序上的不規范性給權利人的權利救濟帶來很大的障礙。

三、我國公務員救濟制度的完善

在一些法治較為發達的國家，例如美國、法國、德國等，均將司法救濟手段納入對公務員權利救濟的范疇，并且具有十分詳盡的程序性規定，彰顯著程序正義對公務員權利的保障。我國現階段對公務員的權利救濟制度雖然存在著諸多弊端，但由于行政事務自身的特殊性、專業性，因此不能將行政救濟全面否定。應當對現有制度予以完善，并引入司法救濟途徑，做好兩種路徑的銜接，以達到充分保護公務員權利的目的。

(一)對現有行政救濟制度的完善

1.救濟機關設置上的完善

衡量一項公民權益提供保護和救濟的法律制度是否健全和成熟，一個重要的標準就是看其有無保證此項制度正常運行相對獨立和負責的工作機構。[4]我國救濟機關存在諸多弊端，部分機關的受理根本上違背了“回避”的原則，救濟結果的權威性和可信服性難以保障。因此有必要設立專門獨立負責受理公務員申訴、控告的中立性機構，并且需要賦予其一定的權威性。具體可以借鑒美國的功績制委員會，日本的國家的人事院和地方的人事委員會及公平委員會。[5]

2.救濟程序上的完善

要克服行政救濟的弊端，一個很重要的理念就是規范行政救濟的程序法，通過嚴格的程序削弱行政救濟機關行政權的濫用，減少權利尋租的空間。除此之外，在有權機關受理案件的過程中，可以引入準司法程序，即在行政救濟過程中聽取雙方各自陳述，并給予雙方進行舉證、質證的權利。通過這種程序上的完善可以一定程度上克服行政救濟的弊端，提升行政救濟的公平性和規范性。

(二)引入司法救濟的設想

目前我國引入司法救濟的障礙主要在于《行政訴訟法》第23條規定的“內部行政行為不可訴”的理念。因此要想引入司法救濟的途徑，首先要對內部行政行為的可訴性進行探討，然后再確定該制度具體的實現途徑。

1.內部行政行為可訴性探討

(1)“特別權利關系”理論不再適應法治國家的需要。我國“內部行政行為不可訴”的理論根源于德國十九世紀的“特別權力關系”理論。然而這種理論自70年代以來已遭到德國的廢棄，取而代之的是與法治國原則相容的“特別地位關系”理念。[6]這種修正在德國一經提出即在大陸法系各國引起共鳴，可以說內部行政行為不可訴的理論基礎已經基本消失。然而在我國，“內部行政行為”不可訴的理念始終未得到立法上的修正。我國法治環境日趨成熟，公民權利意識逐漸增強，這種理念已經不再適應“尊重和保障人權”的法治國家的發展需要。

(2)公民的訴權是憲法上的權利。很多學者認為訴權是憲法上的一項權利，對此，我國《憲法》雖然沒有明確將訴權寫入具體條文，但在其第五條規定：“一切違反憲法和法律的行為必須予以追究”。我們可以理解為任何人受到了違法行為的侵害時，都有權對其予以追究。在提倡公力救濟的今天，法治社會賦予每個公民平等請求和接受司法裁判的權利。普通公民在進入行政機關成為公務員后，其公民的人格身份依然存在，當然享有憲法規定的基本訴權。因此，法理上來說，不管該行為是不是內部行政行為，也無論受侵害者是不是公務員，只要該行為侵犯了公民的合法權益，就可要求對其進行司法審判。

2.司法救濟制度的設計

(1)確立司法救濟的機關。考慮到現行法院內部行政審判庭的組成人員具備行政專業知識，并且較民事和刑事審判庭來說，其行政庭每年受案數也較少。因此，筆者不贊成在現階段單獨設立行政法院，公務員在認為其合法權益受到行政機關的侵犯后，直接向有管轄權的法院提起行政訟訴即可。

(2)確立司法救濟的原則。關于行政救濟和司法救濟的銜接問題，各國有著不同的制度設置，美國確立的是“窮盡行政救濟”原則，而法國規定可由權利人自行選擇采取何種手段進行救濟。筆者認為我國在設立司法救濟制度時最好能設立“行政救濟的前置性原則”，即公務員在請求司法救濟前，必須用盡一切行政救濟手段。這項原則主要是考慮到行政效能的要求和行政機關運作的特殊性，充分給予公務員和行政機關雙方在行政系統內部解決爭端的機會。這一方面有助于提高糾紛解決的效率，另一方面也有助于厘清行政權與司法權的界限，避免司法機關對行政機關不必要的干涉。

(3)劃定司法救濟的可訴范圍。從對權利人進行充分保護的角度出發，最好是將內部行政行為全部納入司法審查的范疇，但正如有學者所言：“司法權對行政權的監督不管有多么充分的理由，必須為行政主體保留出一部分司法審查豁免的領地”。[7]這是因為，如果過分強調司法救濟的介入，則可能造成司法權對行政權的不當干涉，將會影響到行政效能的實現，并且對我國現有的審判資源也將造成很大負擔。

因此，有必要為司法救濟劃定一個合理的可訴范圍，就此可以借鑒德國聯邦憲法法院確立的“重要性”理論。具體說來，就是首先在原則上對內部行政行為的可訴性予以肯定，即凡內部行政行為涉及相對人基本權益的，相對人如有不服均可提起行政訴訟。其次，再采取開放式列舉的方式明確幾種可訴的行政行為，例如直接決定公務員身份的行政處分以及影響公務員財產權益的處分決定等。最后，對未明確列舉的行為可訴與否的決定權交由法院行使，避免行政機關借機擴大不可訴內部行政行為的范圍，使司法救濟流于形式。[8]這種原則加列舉的方式一方面有利于限定司法救濟的可訴范圍，另一方面也能使公務員的權利得到較為充分的保障。

[參考文獻]

[1]魏偉.我國公務員權利救濟制度引入司法救濟的可行性研究[D].中國海洋大學，2008.

[2]楊建欣.我國公務員權利救濟制度研究[D].吉林大學，2009.

[3]谷隸栗.中國公務員身份保障權利救濟制度研究[D].中國政法大學，2008.

[4]應松年.行政法學新論[M].北京：中國方正出版社，1998.

[5]任慶堂.論我國公務員的權利救濟[D].中國政法大學，2006.

[6]翁岳生.行政法[M].北京：法制出版社，2000.

[7]劉善春.行政訴訟原理及名案解析[M].北京：中國法制出版社，2001.

[8]胡美靜.內部行政行為的可訴性分析[D].中國政法大學，2010.

作者簡介：張保玥(1995-)，女，漢族，安徽人，南京農業大學人文社會科學學院法律系，本科生。

中圖分類號：D630.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0077-02