國有土地上房屋征收與補償過程中國家權力的限制應用
——對比《房屋拆遷管理條例》與《國有土地上房屋征收與補償條例》

曾　鵬　彭江江

三峽大學，湖北　宜昌　443002

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國有土地上房屋征收與補償過程中國家權力的限制應用
——對比《房屋拆遷管理條例》與《國有土地上房屋征收與補償條例》

曾鵬彭江江

三峽大學，湖北宜昌443002

摘要：對我國城市居民而言，房屋往往是家庭財產的主要組成部分，房屋征收從程序啟動、范圍確定、補償標準、組織實施到救濟措施的各個環節都與被征收房屋價值息息相關，因而對被征收人利益產生重大影響。《國有土地上房屋征收與補償條例》實施以后，房屋征收與補償的主體嚴格限定為市、縣級人民政府，國家權力的行使貫穿征收補償的全過程，為使被征收人權利得到保護，有必要對國家權力的行使進行一定的限制。

關鍵詞：政府角色；公共利益；權利救濟

社會經濟的發展和城市骨架的擴張需要持續不斷的土地供應，但經過多年發展，城市中的空白土地已經趨近為零，要獲得新的建設用地，只能對擬開發土地上的房屋依法進行征收，而征收必然要給予被征收人以合理補償。在這一過程中，一方面，政府必須追求公共利益的最大化，盡可能降低征收補償成本；另一方面，政府作為公民權利的保護者又必須盡可能保證被征收人利益，多年以來，房屋拆遷往往伴隨著社會矛盾激化等問題。重要原因之一就在于房屋拆遷行中一定程度上的國家權力無序應用，2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺后，城市房屋拆遷被國有土地上房屋征收取代，相關規定發生根本性變化，大大強化了對國家權力的限制，更好地體現了對公民合法權益的保護。

一、政府角色變遷

(一)《城市房屋拆遷管理條例》關于政府角色的規定

2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)第五條規定從國務院直至市縣級人民政府的相關部門對對應相許的城市房屋拆遷進行監督管理①，將政府在房屋拆遷中的作用明確界定為監督管理，亦即對房屋拆遷的環節、過程進行監視、督促和管理，使其結果能達到預定的目標，具體手段包括房屋拆遷許可證頒發、拆遷工作人員證件辦理、拆遷補償合同備案歸檔、拆遷爭議的調解和裁決等。除此之外，絕大多數地方均成立了房地產主管部門下屬的二級事業單位直接承接房屋拆遷任務。

從字面上看，政府并不直接作為主體實施拆遷，但從實際操作上看，交通、水利、市政工程等財政投資的公益性、基礎性項目建設以及部分重點招商引資項目的過程中，政府、政府工作部門(下屬事業單位)直接參與拆遷過程甚至直接實施拆遷，事實上形成了對《拆遷條例》第五條規定的突破，并且這一模式下，由于房屋拆遷人與被拆遷人就被拆遷房屋本身價值和補償標準存在不可避免的博弈關系，房屋拆遷管理部門既親自實施拆遷，又要對自身拆遷行為進行監督管理，極易導致國家權力的濫用和政府公信力的喪失，侵害被拆遷人的合法權利。而在房地產開發項目中，則多由開發建設單位自行委托房屋拆遷單位實施拆遷，房屋拆遷管理部門按照前述方式對房屋拆遷單位實施監督管理。

(二)《國有土地上房屋征收與補償條例》關于政府角色的規定

2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收條例》)第四條規定市縣級人民政府負責房屋征收補償工作②這一規定將政府確定為房屋征收與補償工作的組織實施方，政府從拆遷活動的第三方監管者變為親身參與者和實施者，同時國務院、省級人民政府不再承擔房屋征收有關工作，進一步促成了房屋征收工作下沉。

第五條規定《征收條例》第四條同時規定，政府可以就房屋征收補償的具體工作委托給具體的房屋征收實施單位，這一規定的出臺具有極大實踐指導意義，從實踐上看，《征收條例》中規定政府負責房屋征收，但同一地區往往有多個征收項目在同一時間段內實施，政府及政府確定的房屋征收部門自身工作人員往往難以滿足工作需要，不可避免要引入專門從事房屋征收的實施單位來承擔具體工作，從法律意義上看，委托關系中，相關法律責任及后果均由委托人承擔，因此這一委托行為并未改變房屋征收與補償工作的政府屬性。同時，房屋征收與補償工作涉及資金數額較大、社會關注度高，如果放松監管，放任實施單位完全自行操作，極易使實施單位肆意壓低被征收人補償數額以謀取自身經濟利益，因此，《征收條例》第五條一方面規定房屋征收部門承擔受委托實施單位行為后果的法律責任使房屋征收部門主動規范受其委托的征收實施單位依法實施征收，另一方面明文規定房屋征收實施單位不得以營利為目的，從根本上杜絕了其違法謀取經濟利益的可能性，從而進一步凸顯了房屋征收與補償行為的政府屬性和公益屬性。

(三)《拆遷條例》與《征收條例》關于政府角色規定的變化

從實踐上看，《拆遷條例》規定存在種種不足之處：一是規定與實踐不盡一致，《拆遷條例》賦予了政府拆遷行為第三方監督者、裁判員的身份地位，而在實際操作中出于力量集中的考慮，或者是出于利益考量，政府往往成為“運動員”直接參與拆遷，并出現各種違規現象。政府作為“裁判員”對自身行為進行監督，導致行政權力濫用，存在制度性風險；二是不利于市場秩序的規范，政府拆遷與建設單位拆遷并存，不同性質的主體從事同一行為，監督管理標準和操作空間往往不同，甚至可能出現商業開發項目借助政府力量實施，強行壓低被拆遷房屋補償價格的情況，從而變相改變拆遷人與被拆遷人平等民事主體的地位，不利于保護被拆遷人利益。有鑒于此，《征收條例》第五條將征收補償主體限定為政府，排除了其他市場主體直接參與征收，使得征收行為更加規范，更有利于維護政府公信力。

二、公共利益界定

(一)《城市房屋拆遷管理條例》關于公共利益的界定

《拆遷條例》全文無“公共利益”的表述，在第三條規定了房屋拆遷在規劃、環境、文物保護等方面應當符合的部分條件③，這一規定近似于房屋拆遷活動的目的與限制條件，部分內容似乎將公共利益具體化，但城市舊區改造、生態環境改善、保護文物古跡并不能涵蓋公共利益的全部外延，符合城市規劃也不能保證當然符合公共利益要求。其弊病在于：由于不明確限定房屋拆遷前提，致使除正常的公益性拆遷外，大量商業性拆遷也可以合法納入其中，而《拆遷條例》有關規定將拆遷啟動決定、拆遷補償標準制定、拆遷糾紛裁決、強制拆遷執行等權力全部賦予政府(并且往往是同一政府主體)，一旦監督缺失，政府濫用權力即成為可能，極易引起政府權力尋租。在商業性開發中，建設單位為追求經濟利益的最大化，不可避免會壓低對被拆遷人的補償標準，相對而言被拆遷人本已處于弱勢地位，一旦商業性開發找到政府權力尋租空間，被拆遷人利益受損便無法避免且難以救濟，從實踐上看，在信訪矛盾中，商業性開發造成的拆遷矛盾往往占據絕大多數比例。

(二)《國有土地上房屋征收與補償條例》關于公共利益的界定

《征收條例》第八條規定④對符合條件的情形進行了詳細規定，并明文列舉了符合規定的八種情形，超出八種情形之外市縣級人民政府不得啟動房屋征收。與《拆遷條例》相比，其區別主要體現在：1.明確房屋征收只能因公共利益發起，杜絕了因商業項目發起征收的可能性，從而避免了政府與商業開發建設單位結成利益共同體；2、以列舉方式明確了公共利益范圍，《征收條例》沒有以概念性規定獲描述性規定來界定公共利益，而是以明確列舉的形式進行說明，避免了政府“模糊操作”和“有權任性”的自由裁量，以其他方式將公共利益范圍進行任意擴大；3.明確公共利益的其他情形只能由法律、行政法規規定，將公共利益的最終解釋權收歸國家層面，避免了地方政府通過規章、地方性法規、規范性文件等其他形式為不符合公共利益的房屋征收行為啟動開辟通道。

但是，從另一方面看，由于《征收條例》已經將房屋征收嚴格限定為政府行為，開發建設單位不得介入房屋征收環節，因此土地招拍掛條件已從《拆遷條例》時代的“毛地交付”(即土地出讓后由開發建設單位自行組織其上房屋拆遷)轉變為《征收條例》時代的“凈地交付”(即政府完成國有土地上房屋征收后再進入土地出讓環節)，但多數地方在重點招商引資項目和為城市未來發展預留的土地儲備項目并不完全符合《征收條例》第八條規定。尤其是在大型基礎設施建設中，對于項目用地范圍內的被征收人，按照《征收條例》第二十七條關于實施房屋征收應當先補償、后搬遷的規定，應當事先建設好安置房屋，這一部分安置房屋所需建設用地上房屋征收往往難以符合《征收條例》第八條規定。更為重要的是，《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》(國發〔2013〕25號)明確提出2013年至2017年需完成全國各類棚戶區改造任務1000萬戶，《意見》本身并無對“棚戶區”需滿足的具體條件描述，而“棚戶區”這一概念在《征收條例》第八條中缺乏直接對應選項，只有“危房集中、基礎設施落后”的表述可以在一定程度上套用到“棚戶區”改造之中，因此，各地開展棚戶區改造過程中進行套用一方面存在將“棚戶區”范圍擴大到其他征收項目的可能，一方面不能確定征收范圍一定滿足“棚戶區”要求。

三、權利救濟

《拆遷條例》第十六條規定⑤規定了政府裁決作為拆遷爭議的解決方式，這一規定包含兩層含義：一是拆遷爭議首先應當申請政府裁決，與之對應的，2014年修改之前的《行政訴訟法》規定有關房屋拆遷的行政訴訟必須以行政裁決為前置條件，即使被拆遷人利益受到侵害，也必須首先申請政府裁決，待裁決作出后才能提起訴訟。二是同級裁決，即裁決必須由房屋拆遷管理部門或其同級政府作出。這一規定的局限性體現在：一是被拆遷人選擇權利救濟形式的權力受限，給了房屋拆遷管理部門及其同級政府先行處置權力，在這一處置過程中，房屋拆遷管理部門及其同級政府完全可以通過其他方式對本不符合規定的拆遷行為進行補正，將拆遷爭議消弭在本級，避免承擔本應承擔的違法責任；二是同級裁決，由于拆遷人、拆遷管理部門、作出裁決的政府處于同一級別，難以避免可能存在的利益糾葛，使得裁決過程和執行過程無法保證客觀公正。

《征收條例》第二十六條規定⑥明確界定了政府作為房屋征收人與被征收人發生爭議后，政府先做出征收補償決定，被征收人對征收決定不服的可以自行選擇行政復議或者行政訴訟的救濟方式，這一規定與《拆遷條例》第十六條相比，首先是賦予了被征收人權利救濟形式的選擇權，被征收人可以自行選擇行政復議或者行政訴訟，不再把政府內部處置行為作為司法救濟的前置條件；其次是將原有的同級裁決改為行政復議，由于行政復議由上級人民政府作出，更能保證復議決定的合法公正及實際執行效力，從而更有利于保護被征收人合法權利。

[注釋]

①<城市房屋拆遷管理條例>第五條“國務院建設行政主管部門對全國城市房屋拆遷工作實施監督管理，縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門(以下簡稱房屋拆遷管理部門)對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理……”，“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作.房屋征收實施單位不得以營利為目的.房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任.”

②<國有土地上房屋征收與補償條例>第四條 “市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作.”

③<城市房屋拆遷管理條例>第三條“城市房屋拆遷必須符合城市規劃，有利于城市舊區改造和生態環境改善，保護文物古跡.”

④<國有土地上房屋征收與補償條例>第八條“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：(一)國防和外交的需要；(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要.”

⑤<城市房屋拆遷管理條例>第十六條“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。”

⑥<國有土地上房屋征收與補償條例>第二十六條“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟.”

作者簡介：曾鵬(1977-)，湖北宜昌人，三峽大學政法學院副教授，中南財經政法大學憲法與行政法學專業博士研究生；彭江江(1982-)，湖北宜昌人，三峽大學法學與公共管理學院，2013級馬克思主義法學與法治實踐專業碩士研究生。

中圖分類號：D922.33

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0120-03