淺談西北地區(qū)流域資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制建設(shè)

張雪喬

西安建筑科技大學(xué)，陜西　西安　710055

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淺談西北地區(qū)流域資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制建設(shè)

張雪喬

西安建筑科技大學(xué)，陜西西安710055

摘要：在經(jīng)歷了工業(yè)文明帶給生態(tài)環(huán)境的快速“洗禮”后，我國生態(tài)問題嚴(yán)峻并呈現(xiàn)多樣化，環(huán)境污染對人體健康造成的損害也在日益加劇。本文通過分析西北地區(qū)的流域現(xiàn)狀，對其生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制提出完善建議。

關(guān)鍵詞：流域；生態(tài)補(bǔ)償；公眾參與

一、流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的內(nèi)涵

流域水與森林、草原、礦藏等相對固定的生態(tài)單元相比，具有更強(qiáng)的流動性，流域生態(tài)系統(tǒng)通常是跨越多個行政區(qū)域的復(fù)雜系統(tǒng)，人類活動通過水媒介對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，①或通過水資源的利用，甚至是污染物的排放都在改變水資源的質(zhì)量和數(shù)量，流域生態(tài)補(bǔ)償包含了兩層關(guān)系：人與水的關(guān)系和人與人的關(guān)系，從根本上講，流域生態(tài)補(bǔ)償屬于人與水的關(guān)系，是某一行為主體或區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會對水資源的消耗或水資源服務(wù)功能予以彌補(bǔ)或償還，綜合利用政府、市場、法律等手段，對上下游區(qū)域水資源生態(tài)的公平分配或有效保護(hù)。同時，由于水資源效益具有單向流動性，從支流向干流轉(zhuǎn)移、從上游向下游轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)，流域生態(tài)補(bǔ)償又包括不同區(qū)域之間和不同利益主體之間的關(guān)于開發(fā)利用、保護(hù)和修復(fù)活動的外部效應(yīng)引起的補(bǔ)償問題，通過外部效應(yīng)的內(nèi)部化，需要通過生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化。

綜上，根據(jù)我國對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠?dāng)前需求和內(nèi)涵討論，筆者總結(jié)流域生態(tài)補(bǔ)償就是在可持續(xù)發(fā)展理論的指導(dǎo)下，通過一定的市場和一定的政策手段來實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，在流域水資源開發(fā)利用工作中平衡和調(diào)整相關(guān)主體的利益關(guān)系，讓流域生態(tài)保護(hù)成果的受益者對受損方進(jìn)行補(bǔ)償或賠償；通過制度設(shè)計(jì)解決生態(tài)環(huán)境“搭便車”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)對流域生態(tài)投資主體的良心回饋，促進(jìn)流域一體化管理和水資源服務(wù)功能的可持續(xù)性。

二、我國西北地區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的現(xiàn)狀

西北地區(qū)近年來也有可取的成功經(jīng)驗(yàn)：三江源地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也基本收獲成效，2005年1月，國務(wù)院批準(zhǔn)通過了《青海三江源國家自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)設(shè)的總體規(guī)劃》，建立三江源國家級自然保護(hù)區(qū)，區(qū)劃禁止開發(fā)區(qū)域，建立三江源生態(tài)保護(hù)基金，地方政府大力配合國家政策，發(fā)揮政府職權(quán)，通過專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移、財(cái)政支付等手段保障生態(tài)移民和當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活，并調(diào)整現(xiàn)階段的資源稅稅率政策，提高了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的效率；又如陜西省渭河流域建立的水污染補(bǔ)償制度：我省于2010年2月啟動實(shí)施《陜西省渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案》，僅實(shí)施前半年就向西安、咸陽、寶雞等市政府開出共計(jì)200萬元的環(huán)保罰單；再如2008年中央財(cái)政部已把我省陜南漢中、安康、商洛三市列入生態(tài)保護(hù)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍，我省也于“十一五”期間，每年拿出2.5億元專項(xiàng)資金支持陜南三市的國家南水北調(diào)中線工程上游的生態(tài)補(bǔ)償，迄今已初步構(gòu)建了綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)和與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。這些在我國境內(nèi)或西北地區(qū)取得的成就我們應(yīng)該看到，汲取經(jīng)驗(yàn)同時更深層的探索法律機(jī)制缺位的原因。

三、國外流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

國外對流域資源的生態(tài)補(bǔ)償探索開始于上世紀(jì)70年代，雖然對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究已擁有很多成功經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒，但在早期很多國家也是經(jīng)歷了從粗放式環(huán)境發(fā)展的教訓(xùn)后才對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)資源的補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行建設(shè)和探索，19世紀(jì)末開始美國、德國、瑞士、日本等發(fā)達(dá)國家就開始通過憲法制定的立法活動，對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行法律上的規(guī)范和調(diào)整，很多國家的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和政策大多都具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。流域生態(tài)服務(wù)市場最早起源于流域管理領(lǐng)域，如美國田納西河流域管理計(jì)劃，即自1933年5月羅斯福向國會提案設(shè)立《田納西河流域管理局法案》起到20世紀(jì)60年代后正式加強(qiáng)對流域內(nèi)的自然資源的管理和保護(hù)，可以說一直不斷的在管理和開發(fā)過程中進(jìn)行著生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぷ鳎粴W盟的《歐盟水框架指令》的主要目標(biāo)是在2015年以前實(shí)現(xiàn)歐洲的“良好水狀態(tài)”，整個歐洲將采用統(tǒng)一的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，公平利用水資源，地下水資源超標(biāo)開采現(xiàn)象將被遏制②；又如我國鄰國日本也較早的認(rèn)識到建立水源區(qū)利益補(bǔ)償制度的需要，在1973年制定了《水源地區(qū)對策特別措施法》，來規(guī)范實(shí)施對水源區(qū)的綜合利益補(bǔ)償機(jī)制。在全球一體化的當(dāng)下，借鑒發(fā)達(dá)國家在自然資源和生態(tài)補(bǔ)償制度和法律機(jī)制方面的經(jīng)驗(yàn)，對于我國完善《生態(tài)補(bǔ)償條例》或《流域法》等流域法律體系提供了制度和實(shí)踐上的借鑒，也為保障我國西北生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)資源的修復(fù)和建設(shè)我國生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展道路甚至對于保障區(qū)域生態(tài)安全都具有深遠(yuǎn)的意義。

四、對我國西北地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐晟平ㄗh

任何一種制度的實(shí)施都要落實(shí)到法律的層面，必須要有法律的保障和相應(yīng)配套的制度政策的支持才能夠讓機(jī)制健康的可持續(xù)的運(yùn)行，法律強(qiáng)有力的彰顯著一個制度的應(yīng)有之義。不論是國內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，還是國際生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕涣髋c合作，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞饺允钦疄橹鲗?dǎo)的政府購買模式，制定法律法規(guī)和制度，政策和資金的支持方面，都需要政府的主導(dǎo)作用；也要妥善處理流域管理機(jī)構(gòu)與地方各部門、各利益主體的關(guān)系，并對支流與地方進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)治理，注重將流域管理機(jī)構(gòu)和國家職能部門和地方政府的互相監(jiān)督，注重部門間及區(qū)域間的合作與協(xié)調(diào)，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施要做到集權(quán)和分治相結(jié)合，運(yùn)用法律手段來調(diào)整、規(guī)范這方面的權(quán)能和職責(zé)。在人類社會的綿延發(fā)展中，公民參與是國家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民進(jìn)入公共生活領(lǐng)域、參與政治、對那些關(guān)心他們生活質(zhì)量的公共政策施加影響的基本途徑。③建立代表各方利益的代表和協(xié)會組織，培養(yǎng)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行多方談判的代理人，在作出重大決策時，應(yīng)啟動科學(xué)論證制度和聽證制度，廣泛聽取各方意見，實(shí)現(xiàn)“資源共享、信息互通、決策透明”的政府行為，真正使利益相關(guān)方“有話能講、有人代講”的公平性和民主性，同時要運(yùn)用法律法規(guī)或相關(guān)政策來規(guī)范和保障多個主體間的有效協(xié)作。

[注釋]

①中國21世紀(jì)議程管理中心.生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H比較：模式與機(jī)制[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

②中國21世紀(jì)議程管理中心.生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H比較：模式與機(jī)制[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

③約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

作者簡介：張雪喬(1989-)，女，漢族，陜西西安人，西安建筑科技大學(xué)碩士研究生在讀，法學(xué)專業(yè)，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

中圖分類號：D922.66

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0194-02