論行政復議中立的理念與實踐

劉玉慶

甘肅政法學院，甘肅　蘭州　730000

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論行政復議中立的理念與實踐

劉玉慶

甘肅政法學院，甘肅蘭州730000

摘要：行政復議的中立性不僅關系到行政相對人的切身利益，更關系到法治政府的建設，社會的穩定和諧。行政復議的中立性是行政復議決定公平、公正的重要保證，是推進依法行政，化解社會矛盾，樹立政府權威，增強行政公信力的關鍵環節與步驟。由于行政復議制度設計本身的缺陷，行政復議的中立性備受社會各界的詬病。在依法治國全面推進的背景下，完善行政復議制度，應該以提高行政復議的中立性為重點，全面增強行政復議的公正性、效率性、經濟性，充分發揮行政復議在行政糾紛解決中的主渠道作用。

關鍵詞：行政復議；中立性；理論；實踐

一、理念概述

行政復議制度是保護行政相對人合法權利免受公權力非法侵害的重要救濟手段，也是行政機關內部進行自我監督與糾錯的重要機制。行政復議機構是否能以獨立、中立姿態作出決定，直接關系到行政復議決定是否公正和行政復議功能的有效發揮，影響著政府的公信力。現實生活中由于我國行政復議制度的不完善，正當法律程序制度的缺失，行政復議機關很難保持中立性，使得行政復議制度難以發揮出本應該具有的行政糾紛解決的主渠道作用。

追求中立是自然正義理念的核心內容之一。自然正義是英國普通法一項重要的法治理念，它從最初的規范法官的司法裁判活動，到后來逐漸拓展到行政領域，成為約束公權力正當行使的重要程序性原則。自然正義包括兩項重要的原則：“(1)任何人都不得在與自己有關的案件中擔任法官；(2)應聽取雙方之詞，任何一方之詞未被聽取不得對其裁判”[1]，其核心目的在于追求裁判者的中立性與裁決的公正性。

堅持中立原則是正當程序原則的客觀要求。正當程序原則由早期英國的自然正義理念演化而來，正當程序的核心要求是：那些利益可能受到裁判結果直接影響的人充分而富有意義地參與到裁判結果的制作過程中來，從而對裁判結論的形成施加積極有效的影響[2]。它追求的主要價值是程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時終結以及公開，其中對于中立性的追求排在顯要位置。根據正當程序原則，保證中立必須排除案件以外不相干因素對結果的干擾，裁決者必須拋棄自身固有的價值觀點，漠視當事人實際身份的差別，嚴格的法定程序范圍內考慮必要的道德、經濟方面的事實因素，不允許拋開程序做道義和功利上的思量。它不僅要求實質的中立，更要求權力的具體運行過程中形式的中立，正如英國著名法官G·休厄特所言“正義不僅要實現，而且要以人們看得見的方式被實現”。

中立在《現代漢語詞典(第五版)》中的解釋是“處于對立的雙方之間，不傾向于任何一方”。行政復議的中立性顧名思義，行政復議機構在處理行政爭議的過程中嚴格遵守正當程序，不存利益，不存偏見，不偏不倚，實事求是，客觀公正。由于行政復議具有著準司法性的特殊屬性，其復議決定關乎行政相對人與被申請人的切身利益，因此作為行政糾紛的裁決者，必須保持中立，保證裁決結果的公正。

二、英美行政糾紛解決機制下中立性的實踐

英國的行政裁判所是解決行政糾紛與爭議的重要機構之一。行政裁判所簡稱裁判所，是指在一般法院以外，由法律規定設立用以解決行政上的爭端，以及公民相互間某些和社會政策有密切聯系的爭端的特別裁判機構。它獨立于行政機關，不受行政機關的干涉，獨立中立的受理行政案件以及與行政或社會立法相關的民事案件。英國行政裁判所制度主要通過以下方式保證其中立性：(1)明確行政裁判所的性質、法律地位。根據2007《裁判所、法院和執行法》的規定，行政裁判所是英國司法體系的重要組成部分，這從性質上明確了行政裁判所的法律地位，將其排除在行政機關之外，為其中立解決行政糾紛奠定了法律基礎；(2)組成人員的獨立。行政裁判所的人員由法律人士與專家共同組成，“裁判所法官”和“裁判所成員”享有完全的司法權，人員的工資待遇與人事關系完全獨立于行政機關，這這為裁判人員保持中立提供了重要的組織保障。(3)裁判組織與程序規則完善。為了保證行政裁判的中立，公正、獨立的審理行政糾紛案件，2007年的新法不僅采取新的初審裁判所和上訴裁判所兩級裁判所制度，而且設立裁判所程序委員會統一負責裁判所程序規則制定，通過新的組織結構和完善的程序運行規則，保證裁判所的中立性。(4)外部監督制度的構建。設立新的行政司法和裁判所委員會負責對整個行政司法體系的監督工作，以監督行政裁判所中立、公正、高效的處理行政糾紛。

美國的行政法法官制度起源于1946年《聯邦行政程序法》，行政法法官以中立、無偏私、獨立的姿態負責主持行政聽證，完整的記錄聽證內容，解決行政爭議與糾紛，扮演者“隱藏著的司法官”角色。“美國的行政法法官是行政系統內的官員。主要職責是，主持行政做出裁決之前的聽證，并按聽證記錄作出初步裁決。就只能而言，美國行政法法官類似于我國的復議機關。”[3]由于行政法法官是政府的雇員，隸屬于行政系統這必然引起人們對于其是否中立的爭議，為了保證行政法法官的中立，美國聯邦和各州采取了一系列的措施：統一人事管理權，將行政法法官的任命、晉升、獎懲等收歸州或聯邦人事管理部門負責人，某些州為了進一步防止行政權力的干涉成立了行政法法官辦公室統一處理案件，該模式在各州不斷發展；州行政法官的集中使用制度，某些州由行政聽證機關統一雇傭行政法法官，行政法法官根據各行政機關的要求被派往主持該機關的聽證，不僅提高了行政法法官的專業化水平，而且保證了行政法法官的中立性；加強對行政法法官的保護，嚴格免職程序和評價機制，行政法法官的免職需要經功績保護委員會舉行聽證之后方可生效，且將行政法官排除于適用績效評估的“雇員”概念之外，所屬行政機關不能評估行政法官的工作績效，同時聯邦行政法法官對他們的裁判行為享有完全的豁免權；規范行政法法官行為，在實踐中禁止其與任何涉及所審理案件的調查或其他人員單方面接觸、咨詢涉案事項；堅持回避制度，當事人認為主持聽證和參與裁決的官員存在可能影響案件公正審理的理由時，可以向行政機關提出回避申請，行政法法官也可以主動回避。

通過對英美兩國不同的行政糾紛解決機制的簡單梳理，可以看到：英國的行政裁判所獨立于行政機構是英國司法系統的重要組成部分，而美國受三權分立思想的影響，為防止司法權力向行政領域的擴張，將行政糾紛解決的權力留給了行政機關，美國建立了行政系統內部的行政法官制度，依托發達的正當程序原則和行政法官的獨立，保證法官行政法官的中立性！

三、當前我國行政復議中立性實踐現狀及需要注意的問題

(一)行政復議中立性的實踐與研究現狀

復議機構冗雜，缺乏統一性，權威性與獨立性，難以保證行政復議的中立性。現行行政復議法規定，行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。然而負責法制工作的機構只是各級人民政府及其職能部門的一個內設機構，沒有獨立的行政主體地位，不能以自己的名義作出行政復議決定，并承擔相應的法律責任。

以書面審理為原則的審理模式，難以約束行政復議保持中立性。我國行政復議的審理方式以書面審理為主，除非當事人申請和復議機構認為確有必要時，才會向相關當事人調查情況，聽取各方的意見。以書面審理為原則，雖然有利于提高行政復議的效率，及時化解行政矛盾，降低行政復議的成本，但是由于其過程的不透明，使得復議申請人無法全程參與行政復議決定的作出，復議申請人的知情權、參與權受到限制，難以通過正當程序制度監督制約行政復議機構，使得行政復議的中立性無法得到有效保障。

理論研究領域對于行政復議中立性的重視不足。2016年4月1日作者通過對中國知網全文數據庫進行檢索統計發現，以“中立”為篇名關鍵詞檢索發現共有5081條，“行政中立”只有8條，“復議中立”只有1條，且研究層次還比較低！同時理論研究中過于強調行政復議的獨立性，而忽視獨立性所追求的的內在價值之一即中立。關于行政復議中立性的研究與中立性在行政復議中應有的地位相比，顯然沒有受到行政法學研究領域與行政實務部門的足夠重視。現行行政復議法對于中立原則的保障或體現也存在著一定的缺陷，在實踐中直接影響了行政復議的實體公正與程序公正的實現。

(二)中立性實踐中需要注意的問題

保證行政復議的中立性，一方面要保證復議機構能夠獨立自主的做出行政復議決定，不受其他政府部門任意干涉；另一方面也要制約監督復議機構，防止其濫用權力，違反中立原則，侵害公民的合法權益。合理的借鑒外國模式，總結梳理行政復議從1990年初步建立，實行近三十年的經驗教訓，是推動我國行政復議制度中立性，公正性，權威性，便捷性不斷增強的有效途徑之一。完善我國的行政復議中立性原則保障機制，需要注意以下幾個問題：

首先，堅持行政復議原有的制度定位，發揮高效便民優勢。

行政復議的制度優勢在于成本低廉、方便及時的解決行政糾紛。“行政復議既有行政性質也有司法行為與程序的性質、特征，行政復議是不同于純粹行政，也不同于司法訴訟那樣的純粹司法制度，它是具有雙重色彩的行為與程序。”[4]行政復議制度中立性的保障完善應該堅持行政復議制度設立的初衷，保持其行政性和準司法化的雙重屬性，避免其過度司法化與行政訴訟的同質化。行政復議制度應該與行政訴訟作為兩種重要的救濟手段，相互補充，有機銜接，將行政復議制度建設成為行政糾紛解決的主渠道，行政訴訟作為國家司法機關對公民權利救濟的最后屏障。

其次，增強行政復議機構的獨立性，從組織體制上保證復議中立。

保障行政復議的中立性，首先要增強行政復議機構的獨立性。行政復議的中立性是行政復議獨立性的目的與價值追求，獨立的目的在于實現復議結果的中立，從而實現程序正義。關于如何增強行政復議機構的中立性與獨立性，從2008年9月，我國就開始進行行政復議體制的改革，出臺了《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，通過設立統一的行政復議委員會，優化復議機關人員配置，增強組織機構和人事管理的獨立性，提高行政復議機關與行政復議工作人員的獨立性與專業性等方面進行積極探索。“借鑒國外的相關經驗，建立職能有機統一的行政復議委員會，增強復議機構的獨立性和中立性是行政復議體制的一次重大突破和改革。”[5]它在預防地方政府的保護主義、合理利用行政復議資源、增強行政復議統一性、監督依法行政等方面具有積極作用！

最后，堅持程序正當原則，約束復議機構審慎用權。

堅持程序正當原則，完善回避制度、聽證制度、信息公開制度。完善行政復議案件的審理方式，改變過去以書面審理為原則的制度設定，擴大聽證制度的適用范圍，保障行政復議申請人的知情權、參與權、表達權。同時完善行政復議的公開制度，以復議過程公開，復議信息公開為重點，通過辦案過程和案件受理、證據審查標準的公開透明，約束復議機構審慎用權，促使行政復議機構保持中立，公平公正的審理案件，從而維護行政復議決定的公正性與權威性。

[參考文獻]

[1][英]沃克.牛津法律大辭典[M].李雙元等譯.北京：法律出版社，2003：787.

[2]陳瑞華.論程序正義價值的獨立性[J].法商研究，1998(2).

[3]應松年.把行政復議制度建設成為我國解決行政爭議的主渠道[J].法學論壇，2011，26(5)：5-9.

[4]楊小君.我國行政復議制度研究[M].北京：法律出版社，2002.03.

[5]青鋒，方軍，張越.韓國行政復議制度[M].北京：中國法制出版社，2005：48.

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)23-0092-03

作者簡介：劉玉慶(1990-)，男，漢族，山東臨沂人，甘肅政法學院，法學碩士研究生，研究方向：憲法學、行政法學。