關于完善我國食品安全信用檔案制度的思考*

吳富麗 張小川

渤海大學經法學院，遼寧 錦州 121013

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關于完善我國食品安全信用檔案制度的思考*

吳富麗 張小川

渤海大學經法學院，遼寧 錦州 121013

當前我國食品安全信用檔案制度存在檔案標準模糊、檔案信息不完整、公信力不足、相關制度不完善等問題，有必要從強化政府職能、明確信用檔案的標準、共享食品安全信息、健全失信懲戒制度等方面去加以完善。

食品安全；信用檔案；食品安全監管

近年來我國食品安全事故層出不窮，從“蘇丹紅鴨蛋”、“三聚氰胺奶粉”到“皮革奶”、“地溝油”、“毒生姜”，這些食品安全事故的發生嚴重威脅到了消費者的生命健康。食品安全問題已經影響到我國社會主義市場經濟的有序發展和社會和諧穩定。面對嚴峻的食品安全形勢，我國政府展現了全力整治食品安全問題的決心，食品安全問題已經上升到國家戰略層面上來。解決食品安全問題的關鍵是健全食品安全監管體制，完善食品安全追溯體系，而食品安全追溯體系的基礎是建立、保管和利用食品安全信用檔案。

一、食品安全信用檔案的內容

根據2009年7月國務院公布的《中華人民共和國食品安全法實施條例》第三十三條第二款規定，縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當將食品生產者召回不符合食品安全標準的食品的情況，以及食品經營者停止經營不符合食品安全標準的食品的情況，記入食品生產經營者食品安全信用檔案。

2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》第一百一十三條規定，縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門應當建立食品生產經營者食品安全信用檔案，記錄許可頒發、日常監督檢查結果、違法行為查處等情況，依法向社會公布并實時更新；對有不良信用記錄的食品生產經營者增加監督檢查頻次，對違法行為情節嚴重的食品生產經營者，可以通報投資主管部門、證券監督管理機構和有關的金融機構。

新食品安全法第一百一十四條規定，食品生產經營過程中存在食品安全隱患，未及時采取措施消除的，縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門可以對食品生產經營者的法定代表人或者主要負責人進行責任約談。食品生產經營者應當立即采取措施，進行整改，消除隱患。責任約談情況和整改情況應當納入食品生產經營者食品安全信用檔案。

從上述立法規定可以看出，食品安全信用檔案記錄的內容主要包括以下幾個方面：第一，食品生產經營許可的相關信息。我國對食品生產經營實行許可制度，從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。縣級以上地方人民政府食品藥品監督管理部門應當依照《中華人民共和國行政許可法》的規定，審核申請人提交的相關資料，必要時對申請人的生產經營場所進行現場核查，對符合規定條件的頒發食品生產經營許可。取得食品生產經營許可，食品生產經營主體才具有從事食品生產經營的資格。為規范食品生產經營行為，有效監督食品生產經營活動，食品安全信用檔案應對食品生產經營許可的頒發、變更、延續、補辦與注銷等情況進行詳細記錄，以準確反映食品生產經營者生產經營資質的有關情況。第二，食品生產經營日常監督檢查的信息。依據我國法律的相關規定，對食品生產環節的監督檢查的內容包括食品生產環境條件、進貨查驗結果、產品檢驗結果等，對食品銷售環節監督檢查的內容包括經營過程的控制、食品的貯存、不安全食品的召回等，對餐飲服務環節監督檢查的內容包括從業人員健康管理、餐飲具清洗消毒、食品安全事故處置等。第三，對違法行為進行查處的信息。在監督檢查過程中如果發現食品生產經營者有違法犯罪行為的，應當依法進行查處，責任約談情況、整改情況、查處情況及結果等信息應如實記入食品安全信用檔案。此外，食品安全信用檔案的內容還可以包括行業協會的評價、新聞媒體的輿論監督信息、認證機構的認證情況、消費者的投訴等。

二、完善食品安全信用檔案制度的必要性

構建完善的食品安全信用檔案制度是發展我國社會主義市場經濟的必然要求，是建設食品安全追溯體系深化解決食品安全問題的關鍵。

(一)我國食品產業的復雜性與安全問題的人為性決定了建立完善的食品安全信用檔案的必要性

現階段，影響我國食品安全的一個深層次原因就是食品企業數量多、規模小、分布廣、秩序差、管理混亂，生產方式落后。在生產加工企業中，大中型企業偏少，小型、微型企業和小作坊占絕大多數，規模化、集約化水平低。農產品產業鏈有其自身的特性，即在每個環節都有可能進入終端消費，因此每一環節都有可能成為食品安全問題源。與食品加工領域相對落后的生產經營狀況相伴的是從業人員的職業道德水平和專業素質普遍不高。因從業人員無知所導致的食品風險，以及因牟取暴利而惡意進行的食品犯罪活動則直接加大了食品監管工作的艱巨性和風險性[1]。面對如此復雜的食品產業，只有通過建立完整、準確的食品安全信用檔案，詳細記錄食品生產、加工、運輸、銷售全過程，形成有效的食品安全追溯體系，才能使食品的生產經營活動始終處于有效的全程監控之中。

(二)建立完善的食品安全信用檔案制度有利于食品企業提高誠信意識、注重品牌信譽

企業應當為消費者提供優質的產品和服務，這是企業品牌信譽建立的基礎。企業品牌在消費者心目中樹立了良好的信譽形象，不僅可以提高消費者現在的購買欲望，而且還會提升消費者對該企業未來產品的良好預期，這就在無形中為企業吸引了潛在客戶人群。然而在我國食品行業中，企業品牌“失信”現象屢屢發生。比如2008年的“三聚氰胺奶粉”事件，不僅對“三鹿”這一知名品牌造成不可估量的損害，亦重創了中國制造商品的整體信譽，多個國家對中國乳制品禁止進口，中國民眾對國產奶制品行業失望至極。企業的誠信缺失會降低消費者的購買欲望，喪失目標客戶群，導致市場萎縮，進而會限制市場經濟的整體發展。在食品行業中，將食品安全信用檔案作為衡量企業誠信與否的重要標尺，促進企業更加注重產品質量，提高誠信意識和責任意識，增強企業自律性。這有利于規范市場秩序，最終實現整個食品行業的健康、有序發展。

(三)建立完善的食品安全信用檔案制度是解決食品安全信息不對稱問題的關鍵

食品安全信息不對稱問題主要表現為三個方面：

其一，食品行業與食品購買者之間的信息不對稱。在食品行業中，食品安全信息不對稱的現象在整個食品供應鏈的每一個環節都有可能存在。例如，在農作物的種植過程中，農民知道農藥和違禁藥物的濫用情況，卻故意對農產品加工企業、銷售企業和食品購買者隱瞞信息；在食品加工企業的加工過程中，加工企業明知道各種添加劑的過度使用情況，仍舊對食品銷售商和購買者隱瞞信息；食品批發零售經營者同樣知道在運輸和銷售過程中食品的毀損情況，也選擇對食品購買者故意隱瞞信息。由于處于食品供應鏈的末端，食品購買者承擔的風險隨著食品供應鏈的延長而越來越大。因此，食品購買者由始至終都處于弱勢地位。食品安全信用檔案能夠提高整個食品供應鏈的透明度，發生食品安全事故后，受害者可以憑借食品安全信用檔案追溯問題源頭并進行合法正當的維權。

其二，監管者與食品生產經營企業之間的信息不對稱。我國目前信息披露機制的不完善導致監管者不易獲得食品企業產品的詳細信息，即使已經獲得產品信息，監管者在對信息的甄別上也不可能面面俱到。正是因為監管者與食品企業之間的信息不對稱，使得有些食品企業常常抱有僥幸心理而實施不法行為，導致食品安全事件頻發。建立完善的食品安全信用檔案制度有助于加強監管者對食品企業安全信息的了解，對信用良好的食品企業進行鼓勵，對已經有不良信用記錄的食品企業通過提高監察次數和處罰力度來嚴格監管，對正在實施不法行為的食品企業依法查處。

其三，各食品安全監管部門之間的信息不對稱。我國食品安全監管格局，在過去很長的一段時間內都是“九龍治水”式的多部門分段監管。在多部門分段管理的模式下，各部門職責不清，經常出現部門之間互相推諉扯皮的現象，導致對于一些食品安全事故的整治工作難以全面深入進行。為了破解“九龍治水”的監管難題，我國首先于2013年3月22日正式成立了國家食品藥品監督管理總局，對食品藥品實行統一監督管理。2013年4月10日國務院發布了《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》，要求加快推進地方食品藥品監督管理體制改革、認真落實食品藥品監督管理責任、確保食品藥品監督管理體制改革有序推進。2015年4月24日全國人大常委會表決通過的新食品安全法也是旨在加大食品安全問責機制、建立對食品安全的全程監管。盡管近年來我國對食品安全監管體制做出了很大的變革，但這些變革并未真正解決“九龍治水、多頭管理”的問題。只有通過建立完善的食品安全信用檔案制度實現監管者之間的信息共享，充分發揮食品安全監管共享機制的作用，才可以有效解決各監管部門間的食品安全信息不對稱問題，彌補監管漏洞，提高監管效率。

三、完善食品安全信用檔案制度的對策

早在2005年，針對食品安全方面存在的問題，商務部就已經提出了食品安全監管工作的重點在于建立完善的食品安全信用檔案制度。近十余年來，我國為食品安全信用檔案制度的建設工作做出了不懈努力。《中華人民共和國食品安全法》的出臺和修訂，《中華人民共和國食品安全法實施條例》的公布和施行，為構建和完善食品安全信用檔案制度提供了法律依據和政策支持。雖然我國食品安全信用檔案制度的建設工作取得了很大進展，但目前的信用檔案制度并不完善。食品安全信用檔案還沒有真正全面覆蓋到整個食品供應鏈，檔案內容還不完整，沒有形成及時的更新機制，對食品企業的監督方面還存在盲點、漏洞。從整體上來看，以下幾方面的問題比較突出：第一，政府職能沒有得到充分發揮；第二，信用檔案建設標準模糊；第三，檔案信息沒有實現有效共享；第四，失信懲戒制度不夠完善。為解決這些問題、完善食品安全信用檔案制度，充分發揮食品安全信用檔案制度在保障食品安全方面的作用，我們應當多管齊下、制定有針對性的對策、采取有效的措施。

(一)進一步強化政府職能

1.提高各級政府對食品安全信用檔案制度重要性和必要性的認識

我國各級政府在建設食品安全信用檔案上要真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。國務院辦公廳早在2011年4月21日就已經下發通知，要求在2011年年底前，各監管部門按系統對所有食品生產經營者建立食品安全信用檔案。然而，從目前食品安全問題事件層出不窮來看，我國不少地區的食品安全信用檔案建設效果不盡如人意，或者說存在很多漏洞。跟快速發展的社會經濟相比，整體的食品安全信用檔案建設工作還在緩慢中推進。造成這種現狀很重要的原因就在于部分地區政府沒有正確認識到構建與完善食品安全信用檔案制度的重要性和必要性，因此對于建檔工作的積極性普遍不高。為此，國家可以一方面通過行政手段采取嘉獎等鼓勵性措施和政策引導的方法調動地方政府的工作積極性，另一方面運用法律手段強制推行食品安全信用檔案的建設工作。通過實施這種“剛柔并濟”的策略，讓地方政府部門明確認識建檔工作的重要性，以積極的工作態度參與到食品信用檔案的建設中去，提高政府的建檔效率。

2.明確政府建立食品安全信用檔案的職責

地方各級政府應當按照“一戶一檔，誰監管、誰建檔”的要求對建檔工作規范化管理。具體來說，就是政府在轄區內劃分責任區明確責任人，責任人對自己責任區內每個食品企業都要建立相應的食品安全信用檔案，對自己的每個工作環節、工作細節都要負責并抓好落實。食品安全信用檔案的建設工作不是一項孤立的工作，建設完善的信用檔案是為了更好地監管生產、加工、流通、消費環節的食品安全，因而建檔工作貫穿于食品安全監管的全過程。地方政府應當整合相關業務資源，把建檔工作與食品市場主體清查、執法監管、行為規范、查辦案件等工作結合起來，整合相關業務資源，促進整體工作效能的提高[2]。

(二)加強食品安全信用檔案的標準建設

各監管部門應當在信用檔案的建設過程中對檔案內容、信用分級等方面形成統一標準，實行信用檔案的標準化管理。在檔案內容上，應該認可融合政府監管、企業自律、行業協會評價、社會監督、機構認證、消費者反饋的綜合測評體系，并且結合各自監管領域的特點，對評價體系中的各類指標的權重做相應調整[3]。統一信用分級標準，各部門不能各行其是。根據食品生產企業質量信用的評價指標和權重，對企業進行信用等級評價，可以分為A、B、C、D四個等級，其中A級為守信，B級為基本守信，C級為失信，D級為嚴重失信，并配套評價結果發布機制。在對企業進行信用等級評價的過程中，既要嚴格堅持評價標準，又要根據企業的生產經營情況和當地的經濟發展水平等因素從實際出發，不能搞“一刀切”。將企業的信用等級評價結果作為監管部門進行日常監管工作的主要依據，對于信用等級較低的食品企業，通過增加監管頻次和加大懲戒力度等方式促使企業提高食品安全質量。

(三)實現食品安全信用檔案信息共享

搭建全國性的食品安全監管網絡平臺，提供數字化的食品安全信息，以網絡化的方式實現食品安全的全方位立體式監控，是保證食品安全信用檔案順利實現其價值的有效途徑[4]。隨著網絡信息化進程的推進，在食品安全工作中勢必產生各種電子文件，將食品安全信用檔案進行電子化管理更加便捷高效。將所有的食品安全信用檔案全部電子化，通過食品安全監管網絡平臺實現地域之間的數字資源共享，可以有效解決食品安全信息的不對稱問題。消費者將通過食品安全監管網絡平臺查詢到的有關食品生產、加工、運輸、銷售信息作為日后維權的依據，可以更好的保護自身合法權益；監管者憑借食品安全信用檔案的信息共享，深入了解食品企業的安全信息，加強對食品供應鏈各個環節的全面掌控，讓不法企業和犯罪分子無所遁形；各監管部門之間通過食品安全監管網絡平臺共享食品安全信息，可以提高監管效率，彌補監管漏洞，避免重復監管。設立信息聯網制度，將食品安全信用檔案與包括但不限于銀行、保險、稅務等部門的信息系統進行對接，建立信用信息高速運轉的互通共享機制，規定當食品安全信用等級低于一定等級或有重大食品安全事故記錄等情形出現時采取“一票否決制”，取消、否定生產經營者在相關領域的資格，從多個層面發揮其威懾效應[5]。將食品安全信用檔案與其他信息系統對接，共同構建覆蓋整個食品供應鏈的安全監管信息體系。

(四)完善失信懲戒機制

不少食品生產經營者之所以不顧消費者的生命安全，頻頻生產銷售有毒、有害食品，根本原因在于其違法收益遠遠高于犯罪成本。在食品安全信用檔案的建設中不斷完善失信懲戒制度，是解決食品安全事故頻發的有效途徑之一。

首先，通過立法途徑建立健全有關失信懲戒的法律規范，在對失信企業和個人的責任追究中，真正做到以事實為依據、以法律為準繩。由于我國食品行業的復雜性和食品安全事故危害范圍的廣泛性，對于食品行業中的違法犯罪主體應加大懲戒力度，不僅讓其對受害者承擔經濟賠償責任，還要堅決依法追究其刑事責任。

其次，依據食品安全信用檔案建立征信數據庫，詳細記錄食品生產經營者的信用情況。發揮征信數據庫間接懲戒的作用，對于食品生產經營者的失信行為，以合法形式及時向全社會披露，不僅追究失信者的法律責任，還要使其面對整個社會輿論的壓力。通過征信數據庫提高食品經營的準入門檻，對于頻繁失信并造成惡劣后果的生產經營者，無論何時何地，都不允許其再涉足食品行業。

最后，堅持事后懲戒和事前預防相結合的原則。在失信懲戒機制中，懲戒只是手段，預防才是目的，通過對現有違法犯罪行為的嚴厲打擊，對失信者形成震懾，從而預防未來違法行為的發生。對于食品行業中只有一般失信行為的食品生產經營者，除了依法懲戒之外，還應給予其改正的機會。既讓失信者受到了應有的懲戒，又起到了教育失信者和警示大眾的作用[6]。隨著失信懲戒機制的不斷完善，逐步用失信懲戒制度維護食品安全信用檔案的公信力，增加不法企業和犯罪分子的違法成本。

通過構建完善的食品安全信用檔案制度，對食品生產經營的各環節與監管活動的全過程進行全面記錄和有效監督，有助于提高食品企業的誠信意識、解決食品安全信息不對稱、失信懲戒機制不健全等問題，有助于充分保障食品安全目標的實現。

[1]孫寶國，周應恒.中國食品安全監管策略研究[M].北京：科學出版社，2013：9.

[2]陸興松，印文峰，聞驥棠，劉旭華.建立健全食品安全信用檔案 全面推進食品安全長效監管[J].檔案與建設，2012(2)：72.

[3]文曉巍，溫思美.食品安全信用檔案的構建與完善[J].管理世界，2012(7)：175.

[4]朱靜，劉麗佳.論食品安全信用檔案的構建[J].檔案時空，2013(2)：24.

[5]吳元元.食品安全信用檔案制度之建構—從信息經濟學的角度切入[J].法商研究，2013(4)：18.

[6]王宏.我國商事失信懲戒法律制度的構建[J].湖北大學學報(哲學社會科學版)，2015(3)：134.

*遼寧省社會科學規劃基金項目：“遼寧省食品安全犯罪防控實證研究”(L13DFX016)；遼寧經濟社會發展立項課題：“遼寧省食品安全犯罪防控對策研究”([2014]slktxifx-01)。

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A

吳富麗(1976-)，女，遼寧遼陽人，渤海大學經法學院，副教授，研究方向：刑法學、犯罪學；張小川(1990-)，男，山東棗莊人，渤海大學經法學院，法律碩士研究生。