農(nóng)村居民最低生活保障制度動態(tài)管理研究
——以貴州省為例*

張 爽 王志凌

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025

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農(nóng)村居民最低生活保障制度動態(tài)管理研究
——以貴州省為例*

張 爽 王志凌

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025

農(nóng)村居民最低生活保障制度(以下簡稱“農(nóng)村低保”)是社會保障體系中針對農(nóng)村貧困居民的一項“兜底”政策，是農(nóng)村貧困人口的“最后一道安全網(wǎng)”，可以有效保障農(nóng)村貧困人口的基本生活問題。構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村低保動態(tài)管理機制，充分發(fā)揮農(nóng)村低保“兜底脫貧”作用，實現(xiàn)應(yīng)保盡保、精準(zhǔn)幫扶，是完善農(nóng)村低保制度的重要步驟。本文以貴州省為例，對農(nóng)村低保動態(tài)管理現(xiàn)狀進(jìn)行研究，探討目前存在的問題，進(jìn)而為有關(guān)部門制定工作決策、提高工作效率提供參考和幫助。

農(nóng)村；低保；動態(tài)管理；兜底脫貧

2015年11月中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)要在扶貧工作中解決好“怎么扶”的問題，根據(jù)貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，提出“五個一批”扶貧路徑，其中要求“社會保障兜底一批”，即對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，實行社會保障政策兜底脫貧①。完善農(nóng)村低保制度是打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是從根本上消除農(nóng)村貧困的重要步驟。目前，貴州省農(nóng)村低保已進(jìn)入全面沖刺的新階段，為全面貫徹落實中央扶貧政策，掃除保障盲區(qū)，有效保障農(nóng)村困難群眾基本生活，對農(nóng)村低保實行“有進(jìn)有退，進(jìn)退有序”的科學(xué)動態(tài)管理至關(guān)重要。

一、貴州省農(nóng)村低保基本情況概述

貴州省是我國農(nóng)村貧困人口最多的省份之一，貧困問題由來已久。2007年，經(jīng)過長期的實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)，貴州省決定在全省范圍內(nèi)全面建立實施農(nóng)村居民最低生活保障制度。自制度建立至今，農(nóng)村低保在兜底脫貧、改善民生、穩(wěn)定社會等各個方面均取得巨大成就。從表1可見，隨著低保工作的深入開展，2011年至2014年間，貴州省農(nóng)村低保保障人數(shù)與貧困人口數(shù)量正逐年減少，貧困發(fā)生率也持續(xù)下降，農(nóng)村低保年平均保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，低保總支出則由2011年至2013年的快速增長轉(zhuǎn)變?yōu)榛痉€(wěn)定略有下降。

表1

資料來源：貴州統(tǒng)計年鑒2012、2013、2014、2015.整理.

貴州省2011、2012、2013、2014年人力資源和社會保障事業(yè)統(tǒng)計公報.整理.

2015年，貴州省出臺了《城鄉(xiāng)低保減量提標(biāo)方案》，其在“低保提標(biāo)”工作中提出，到2020年，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)“兩線合一”，達(dá)到6200元(1000美元)；在“低保減量”工作中安排到，全省農(nóng)村低保到2020年，保障人數(shù)減至213萬人，原則上各地農(nóng)村低保對象占農(nóng)業(yè)戶籍人口的比例降至6.5%(按2014年各地農(nóng)業(yè)戶籍人口數(shù)計算)②。這一方案的制定，意義重大，通過低保人數(shù)減量、低保標(biāo)準(zhǔn)提高，積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)與全國同步建成全面小康社會，開創(chuàng)了一個“扶貧攻堅保民生”的新模式。

二、農(nóng)村低保動態(tài)管理的必要性

農(nóng)村低保動態(tài)管理是低保工作規(guī)范化管理的必然選擇，符合低保工作的基本原則：①實行“有進(jìn)有退”的農(nóng)村低保動態(tài)管理，有利于農(nóng)村低保形成良性循環(huán)的長效動態(tài)運行機制，將符合條件的對象納入低保中，對達(dá)到退出條件的對象予以及時清退，低保制度不是封閉凝固的系統(tǒng)，而是“有進(jìn)有退”、“余出缺進(jìn)”、“有激勵有約束”的動態(tài)系統(tǒng)；②有利于最大限度地提高低保資金使用效率，解決有限的扶貧資源和低保對象多元化需求之間的矛盾，這亦是對政府如何明智地對低保資金進(jìn)行科學(xué)高效管理的考驗；③有利于維護(hù)貧困地區(qū)社會穩(wěn)定，縮小貧富者之間由起點不公平帶來的社會差距，避免貧困代際轉(zhuǎn)移，保障農(nóng)村貧困居民享受到農(nóng)村社會進(jìn)步和經(jīng)濟增長帶來的益處，體現(xiàn)政府的公共責(zé)任。

三、農(nóng)村低保動態(tài)管理存在的主要問題

(一)家庭收入難以準(zhǔn)確認(rèn)定和核算

對低保家庭的收入水平和財產(chǎn)狀況的準(zhǔn)確認(rèn)定和核算將決定其是否能夠享受和繼續(xù)享受低保。農(nóng)村家庭收入具有多樣性和不穩(wěn)定性等特點，難以準(zhǔn)確認(rèn)定和核算。①農(nóng)作物收成具有季節(jié)性和不穩(wěn)定性，易受季節(jié)變換、物價水平波動、交通等因素影響；②農(nóng)村居民外出務(wù)工近年來成趨勢，外出務(wù)工就業(yè)形式多樣，具有臨時性、碎片化等特征；③部分居民為進(jìn)入低保系統(tǒng)而刻意虛報、瞞報家庭收入，增加收入認(rèn)定和核算工作難度；④部分地區(qū)通過觀察村民生活形態(tài)以初步確定其是否符合低保，該方法雖簡單易行，但具有主觀性和隨意性，不夠科學(xué)。

(二)低保對象管理方式單一

低保制度制定初衷，是希望保障貧困者基本生存需要，并通過政府救助和引導(dǎo)，幫助有勞動能力的低保對象實現(xiàn)自身發(fā)展，最終退出低保。因此對低保對象的管理不應(yīng)只局限于將其引入或退出低保系統(tǒng)，還應(yīng)對有自身發(fā)展能力的對象提供就業(yè)能力體系建設(shè)。目前，政府在對低保對象管理過程中，主要精力放在低保補助金發(fā)放和引導(dǎo)低保對象順利進(jìn)入、退出低保系統(tǒng)等方面，而對有勞動能力的低保對象沒能及時提供有針對性的、適合其自身發(fā)展的技能培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)以及就業(yè)機會，且僅有的培訓(xùn)課程也存在課程單一、內(nèi)容初級、實用性不強等問題，低保對象差異性脫貧需求被忽視，勞動能力得不到提升，一直徘徊在貧困線上。

(三)工作人員緊缺與工作任務(wù)繁重矛盾突出

為實現(xiàn)農(nóng)村低保制度兜底脫貧重要作用，擁有健全的組織體系、專業(yè)的工作人員至關(guān)重要。目前低保工作開展過程中，以下問題較為突出：①低保工作人員緊缺、工作任務(wù)繁重和低工資收入之間的矛盾日益突出，農(nóng)村低保越到基層，人員配置越呈倒三角形；②現(xiàn)有的低保工作人員大多數(shù)文化程度不高，依靠工作經(jīng)驗而非專業(yè)知識工作，工作中不僅負(fù)責(zé)低保事務(wù)，往往還兼顧新農(nóng)合、新農(nóng)保、扶貧開發(fā)等多項工作，工作面廣；③農(nóng)村低保信息管理系統(tǒng)正逐步完善，很多過去的資料以及最新的數(shù)據(jù)需要手工錄入，工作量大；④農(nóng)村“熟人社會”現(xiàn)象催生部分低保工作人員做“人情保”，將不完全符合低保標(biāo)準(zhǔn)的申請人納入低保，或者對已經(jīng)達(dá)到退出條件的低保對象不及時予以清退。

(四)低保退出機制不順暢

目前，農(nóng)村低保“退出難”、“退出率低”仍是普遍現(xiàn)象，部分地區(qū)低保退出機制不順暢，存在以下問題：①固有特點是低保對象在申請低保時積極主動，但在退出時幾乎沒有主動提出的；②對低保持有較強依賴心理，誤解低保制度可以終身享受，“等”、“靠”、“要”思想嚴(yán)重；③明知低保不是“終身制”，但為享受低保及其附帶福利，在收入復(fù)核時，通過瞞報收入、找關(guān)系等不正當(dāng)手段獲取或保留低保資格；④低保工作人員因與低保對象相熟，在收入復(fù)核時，不輕易取消其低保資格。

(五)農(nóng)村低保與扶貧政策銜接不緊密

加強農(nóng)村低保與扶貧政策(“兩項制度”)的有效銜接，才能真正從根本上減少甚至消除貧困問題。“兩項制度”銜接不緊密主要體現(xiàn)在：①“兩項制度”銜接后，政策的實施對象分為三類：扶貧對象、低保對象以及同時享受低保和扶貧的受助者，其中民政部門重點關(guān)注低保對象，扶貧部門重點關(guān)注扶貧對象，同時享受低保和扶貧的受助者易被忽略，不能被及時納入其應(yīng)進(jìn)入的幫扶范圍；②以上三類受助對象的數(shù)量和貧困狀態(tài)持續(xù)變化，而貴州貧困人口基數(shù)大、貧困人群復(fù)雜、致貧原因多樣等因素導(dǎo)致這三類群體識別難度大；③“兩項制度”的銜接涉及地方各級扶貧辦、民政、殘聯(lián)、統(tǒng)計等部門，部門繁多、工作機制不健全，易造成標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息不對稱、工作難度和任務(wù)量大等問題；④部分村民對“兩項制度”銜接的理解和認(rèn)識度不高，為同時獲得低保補貼和國家扶貧政策上的支持，瞞報或謊報家庭收入。

四、進(jìn)一步完善農(nóng)村低保動態(tài)管理的對策建議

(一)建立科學(xué)完善的家庭收入認(rèn)定和核算機制

建立以家庭結(jié)構(gòu)、家庭收入、家庭支出、致貧原因、需求定位等為指標(biāo)的收入認(rèn)定和核算機制，主要包含：①對農(nóng)村居民家庭收入進(jìn)行認(rèn)定和核算的具體機構(gòu)及其職責(zé)劃分；②科學(xué)合理的農(nóng)村低保工作績效考評體系；③對隱瞞家庭收入的低保對象以及玩忽職守的低保工作人員的責(zé)任追究制度；④明確低保家庭收入計入項目，即可根據(jù)家庭生產(chǎn)經(jīng)營性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入、工資性收入等四大類，再對農(nóng)村居民家庭收入項目進(jìn)行細(xì)化和認(rèn)定；⑤明確家庭收入核算方法，可基于收入不確定性，將農(nóng)民家庭收入分為固定和非固定收入兩類，其中固定收入主要包括農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)業(yè)收入，非固定性收入主要包括一些臨時性收入等，并在此基礎(chǔ)上細(xì)分，逐項嚴(yán)格計算。

(二)提高低保工作管理水平

提高低保工作整體管理水平：①不斷適應(yīng)農(nóng)村低保發(fā)展需求，加強組織機構(gòu)建設(shè)，注重管理和服務(wù)能力的提升；②集中解決基層力量薄弱問題，公開招聘專業(yè)工作人員，通過專業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)管理、責(zé)任落實、監(jiān)督檢查，豐富其專業(yè)理論知識，提高政策學(xué)習(xí)能力、服務(wù)能力和工作能力；③注重培訓(xùn)內(nèi)容時效性、培訓(xùn)周期長期性、培訓(xùn)形式多樣性；④建立低保工作人員績效考核制度，通過考核調(diào)動工作積極性，提高工作規(guī)范性和效率；⑤加強低保部門與各有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，組織開展信息庫對比核查，做到信息共享，精準(zhǔn)管理。

(三)加強低保對象就業(yè)能力體系建設(shè)

轉(zhuǎn)變農(nóng)村低保對象依賴低保的“等，靠，要”保守觀念，加強有勞動能力低保對象的就業(yè)能力體系建設(shè)：①為有勞動能力的低保對象進(jìn)行職業(yè)介紹，幫助樹立就業(yè)脫貧的自信心，并根據(jù)年齡、文化程度、勞動能力不同，有針對性的提供技能指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)；②政府可以與人才市場建立合作，為低保對象尋覓合適崗位，提供就業(yè)機會和平臺；③對于剛剛就業(yè)的低保對象，實行低保金定期遞減等方法調(diào)動就業(yè)積極性，即不在低保對象就業(yè)獲得高于低保標(biāo)準(zhǔn)的工資后立即取消低保金，而是在緩沖期后，等到其就業(yè)和收入穩(wěn)定、達(dá)到完全退出低保的條件后，再予以辦理退出手續(xù)。

(四)完善農(nóng)村低保退出機制

完善農(nóng)村低保退出機制：①全面開展排查工作，及時發(fā)現(xiàn)初次審核中存在的問題并予以糾正；②建立低保對象跟蹤管理制度，合理安排收入定期復(fù)核的時間節(jié)點，準(zhǔn)確掌握低保對象家庭成員、家庭收入等變化情況，并根據(jù)變化，及時辦理低保增發(fā)、減發(fā)或停發(fā)；③幫助低保對象樹立誠實守信、自立自強的品德，鼓勵低保對象定期主動報告家庭收入變化情況，消除對低保的依賴心理；④將擬定的低保對象嚴(yán)格按照程序公示，尊重群眾知情權(quán)，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。

(五)加強農(nóng)村低保與扶貧政策的有效銜接

實現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧政策雙輪驅(qū)動，形成制度合力，幫助農(nóng)村貧困人口從獲得資助到致富脫貧：①建立部門間溝通協(xié)調(diào)機制，明確彼此職能分工，加強部門間信息收集與共享能力，積極在合作中提問題、找答案；②根據(jù)村民文化程度和接受能力，用易被接受的通俗方式進(jìn)行宣傳，著重解決村民關(guān)心的熱點問題，幫助村民理性認(rèn)識和參與低保減量工作；③通過實施社會保障兜底扶貧行動，推進(jìn)低保線和扶貧線“兩線合一”，全面提高貧困群眾基本生活水平，強化低保政策兜底脫貧作用。

[ 注 釋 ]

①資料來源：2015年中央扶貧開發(fā)工作會議.整理.

②省民政廳，省財政廳，省扶貧辦.貴州省城鄉(xiāng)低保減量提標(biāo)方案[J].貴州省人民政府公報，2015.

[1]省民政廳，省財政廳，省扶貧辦.貴州省城鄉(xiāng)低保減量提標(biāo)方案[J].貴州省人民政府公報，2015.

[2]申麗琴.農(nóng)村最低生活保障制度運行研究——以原平市王家莊鄉(xiāng)為例[D].山西財經(jīng)大學(xué)，2013.

[3]杜毅，肖云.農(nóng)村低保和扶貧對象動態(tài)管理機制研究[J].西部論壇，2015.

[4]陳曉慧.農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧政策耦合研究——以貴州省為例[J].管理觀察，2015.

*貴州大學(xué)文科重大項目《貴州縣域經(jīng)濟發(fā)展研究》(合同編號gdzt2011)。

F

A

張爽(1992-)，女，四川遂寧人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：社會保障制度改革與發(fā)展；王志凌(1973-)，男，貴州貴陽人，博士，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：地方政府與區(qū)域發(fā)展、管理系統(tǒng)工程。