農村居民最低生活保障制度動態管理研究
——以貴州省為例*

張 爽 王志凌

貴州大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025

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農村居民最低生活保障制度動態管理研究
——以貴州省為例*

張 爽 王志凌

貴州大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025

農村居民最低生活保障制度(以下簡稱“農村低保”)是社會保障體系中針對農村貧困居民的一項“兜底”政策，是農村貧困人口的“最后一道安全網”，可以有效保障農村貧困人口的基本生活問題。構建科學合理的農村低保動態管理機制，充分發揮農村低保“兜底脫貧”作用，實現應保盡保、精準幫扶，是完善農村低保制度的重要步驟。本文以貴州省為例，對農村低保動態管理現狀進行研究，探討目前存在的問題，進而為有關部門制定工作決策、提高工作效率提供參考和幫助。

農村；低保；動態管理；兜底脫貧

2015年11月中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記強調要在扶貧工作中解決好“怎么扶”的問題，根據貧困地區和貧困人口的具體情況，提出“五個一批”扶貧路徑，其中要求“社會保障兜底一批”，即對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，實行社會保障政策兜底脫貧①。完善農村低保制度是打贏扶貧攻堅戰的關鍵環節，是從根本上消除農村貧困的重要步驟。目前，貴州省農村低保已進入全面沖刺的新階段，為全面貫徹落實中央扶貧政策，掃除保障盲區，有效保障農村困難群眾基本生活，對農村低保實行“有進有退，進退有序”的科學動態管理至關重要。

一、貴州省農村低保基本情況概述

貴州省是我國農村貧困人口最多的省份之一，貧困問題由來已久。2007年，經過長期的實踐探索和經驗總結，貴州省決定在全省范圍內全面建立實施農村居民最低生活保障制度。自制度建立至今，農村低保在兜底脫貧、改善民生、穩定社會等各個方面均取得巨大成就。從表1可見，隨著低保工作的深入開展，2011年至2014年間，貴州省農村低保保障人數與貧困人口數量正逐年減少，貧困發生率也持續下降，農村低保年平均保障標準逐年提高，低保總支出則由2011年至2013年的快速增長轉變為基本穩定略有下降。

表1

資料來源：貴州統計年鑒2012、2013、2014、2015.整理.

貴州省2011、2012、2013、2014年人力資源和社會保障事業統計公報.整理.

2015年，貴州省出臺了《城鄉低保減量提標方案》，其在“低保提標”工作中提出，到2020年，農村低保標準與扶貧標準實現“兩線合一”，達到6200元(1000美元)；在“低保減量”工作中安排到，全省農村低保到2020年，保障人數減至213萬人，原則上各地農村低保對象占農業戶籍人口的比例降至6.5%(按2014年各地農業戶籍人口數計算)②。這一方案的制定，意義重大，通過低保人數減量、低保標準提高，積極統籌城鄉發展，實現與全國同步建成全面小康社會，開創了一個“扶貧攻堅保民生”的新模式。

二、農村低保動態管理的必要性

農村低保動態管理是低保工作規范化管理的必然選擇，符合低保工作的基本原則：①實行“有進有退”的農村低保動態管理，有利于農村低保形成良性循環的長效動態運行機制，將符合條件的對象納入低保中，對達到退出條件的對象予以及時清退，低保制度不是封閉凝固的系統，而是“有進有退”、“余出缺進”、“有激勵有約束”的動態系統；②有利于最大限度地提高低保資金使用效率，解決有限的扶貧資源和低保對象多元化需求之間的矛盾，這亦是對政府如何明智地對低保資金進行科學高效管理的考驗；③有利于維護貧困地區社會穩定，縮小貧富者之間由起點不公平帶來的社會差距，避免貧困代際轉移，保障農村貧困居民享受到農村社會進步和經濟增長帶來的益處，體現政府的公共責任。

三、農村低保動態管理存在的主要問題

(一)家庭收入難以準確認定和核算

對低保家庭的收入水平和財產狀況的準確認定和核算將決定其是否能夠享受和繼續享受低保。農村家庭收入具有多樣性和不穩定性等特點，難以準確認定和核算。①農作物收成具有季節性和不穩定性，易受季節變換、物價水平波動、交通等因素影響；②農村居民外出務工近年來成趨勢，外出務工就業形式多樣，具有臨時性、碎片化等特征；③部分居民為進入低保系統而刻意虛報、瞞報家庭收入，增加收入認定和核算工作難度；④部分地區通過觀察村民生活形態以初步確定其是否符合低保，該方法雖簡單易行，但具有主觀性和隨意性，不夠科學。

(二)低保對象管理方式單一

低保制度制定初衷，是希望保障貧困者基本生存需要，并通過政府救助和引導，幫助有勞動能力的低保對象實現自身發展，最終退出低保。因此對低保對象的管理不應只局限于將其引入或退出低保系統，還應對有自身發展能力的對象提供就業能力體系建設。目前，政府在對低保對象管理過程中，主要精力放在低保補助金發放和引導低保對象順利進入、退出低保系統等方面，而對有勞動能力的低保對象沒能及時提供有針對性的、適合其自身發展的技能培訓、就業培訓以及就業機會，且僅有的培訓課程也存在課程單一、內容初級、實用性不強等問題，低保對象差異性脫貧需求被忽視，勞動能力得不到提升，一直徘徊在貧困線上。

(三)工作人員緊缺與工作任務繁重矛盾突出

為實現農村低保制度兜底脫貧重要作用，擁有健全的組織體系、專業的工作人員至關重要。目前低保工作開展過程中，以下問題較為突出：①低保工作人員緊缺、工作任務繁重和低工資收入之間的矛盾日益突出，農村低保越到基層，人員配置越呈倒三角形；②現有的低保工作人員大多數文化程度不高，依靠工作經驗而非專業知識工作，工作中不僅負責低保事務，往往還兼顧新農合、新農保、扶貧開發等多項工作，工作面廣；③農村低保信息管理系統正逐步完善，很多過去的資料以及最新的數據需要手工錄入，工作量大；④農村“熟人社會”現象催生部分低保工作人員做“人情保”，將不完全符合低保標準的申請人納入低保，或者對已經達到退出條件的低保對象不及時予以清退。

(四)低保退出機制不順暢

目前，農村低保“退出難”、“退出率低”仍是普遍現象，部分地區低保退出機制不順暢，存在以下問題：①固有特點是低保對象在申請低保時積極主動，但在退出時幾乎沒有主動提出的；②對低保持有較強依賴心理，誤解低保制度可以終身享受，“等”、“靠”、“要”思想嚴重；③明知低保不是“終身制”，但為享受低保及其附帶福利，在收入復核時，通過瞞報收入、找關系等不正當手段獲取或保留低保資格；④低保工作人員因與低保對象相熟，在收入復核時，不輕易取消其低保資格。

(五)農村低保與扶貧政策銜接不緊密

加強農村低保與扶貧政策(“兩項制度”)的有效銜接，才能真正從根本上減少甚至消除貧困問題。“兩項制度”銜接不緊密主要體現在：①“兩項制度”銜接后，政策的實施對象分為三類：扶貧對象、低保對象以及同時享受低保和扶貧的受助者，其中民政部門重點關注低保對象，扶貧部門重點關注扶貧對象，同時享受低保和扶貧的受助者易被忽略，不能被及時納入其應進入的幫扶范圍；②以上三類受助對象的數量和貧困狀態持續變化，而貴州貧困人口基數大、貧困人群復雜、致貧原因多樣等因素導致這三類群體識別難度大；③“兩項制度”的銜接涉及地方各級扶貧辦、民政、殘聯、統計等部門，部門繁多、工作機制不健全，易造成標準不統一、信息不對稱、工作難度和任務量大等問題；④部分村民對“兩項制度”銜接的理解和認識度不高，為同時獲得低保補貼和國家扶貧政策上的支持，瞞報或謊報家庭收入。

四、進一步完善農村低保動態管理的對策建議

(一)建立科學完善的家庭收入認定和核算機制

建立以家庭結構、家庭收入、家庭支出、致貧原因、需求定位等為指標的收入認定和核算機制，主要包含：①對農村居民家庭收入進行認定和核算的具體機構及其職責劃分；②科學合理的農村低保工作績效考評體系；③對隱瞞家庭收入的低保對象以及玩忽職守的低保工作人員的責任追究制度；④明確低保家庭收入計入項目，即可根據家庭生產經營性收入、轉移性收入、財產性收入、工資性收入等四大類，再對農村居民家庭收入項目進行細化和認定；⑤明確家庭收入核算方法，可基于收入不確定性，將農民家庭收入分為固定和非固定收入兩類，其中固定收入主要包括農業收入和非農業收入，非固定性收入主要包括一些臨時性收入等，并在此基礎上細分，逐項嚴格計算。

(二)提高低保工作管理水平

提高低保工作整體管理水平：①不斷適應農村低保發展需求，加強組織機構建設，注重管理和服務能力的提升；②集中解決基層力量薄弱問題，公開招聘專業工作人員，通過專業培訓、業務管理、責任落實、監督檢查，豐富其專業理論知識，提高政策學習能力、服務能力和工作能力；③注重培訓內容時效性、培訓周期長期性、培訓形式多樣性；④建立低保工作人員績效考核制度，通過考核調動工作積極性，提高工作規范性和效率；⑤加強低保部門與各有關部門溝通協調，組織開展信息庫對比核查，做到信息共享，精準管理。

(三)加強低保對象就業能力體系建設

轉變農村低保對象依賴低保的“等，靠，要”保守觀念，加強有勞動能力低保對象的就業能力體系建設：①為有勞動能力的低保對象進行職業介紹，幫助樹立就業脫貧的自信心，并根據年齡、文化程度、勞動能力不同，有針對性的提供技能指導和就業培訓；②政府可以與人才市場建立合作，為低保對象尋覓合適崗位，提供就業機會和平臺；③對于剛剛就業的低保對象，實行低保金定期遞減等方法調動就業積極性，即不在低保對象就業獲得高于低保標準的工資后立即取消低保金，而是在緩沖期后，等到其就業和收入穩定、達到完全退出低保的條件后，再予以辦理退出手續。

(四)完善農村低保退出機制

完善農村低保退出機制：①全面開展排查工作，及時發現初次審核中存在的問題并予以糾正；②建立低保對象跟蹤管理制度，合理安排收入定期復核的時間節點，準確掌握低保對象家庭成員、家庭收入等變化情況，并根據變化，及時辦理低保增發、減發或停發；③幫助低保對象樹立誠實守信、自立自強的品德，鼓勵低保對象定期主動報告家庭收入變化情況，消除對低保的依賴心理；④將擬定的低保對象嚴格按照程序公示，尊重群眾知情權，充分發揮群眾的監督作用。

(五)加強農村低保與扶貧政策的有效銜接

實現農村低保與扶貧政策雙輪驅動，形成制度合力，幫助農村貧困人口從獲得資助到致富脫貧：①建立部門間溝通協調機制，明確彼此職能分工，加強部門間信息收集與共享能力，積極在合作中提問題、找答案；②根據村民文化程度和接受能力，用易被接受的通俗方式進行宣傳，著重解決村民關心的熱點問題，幫助村民理性認識和參與低保減量工作；③通過實施社會保障兜底扶貧行動，推進低保線和扶貧線“兩線合一”，全面提高貧困群眾基本生活水平，強化低保政策兜底脫貧作用。

[ 注 釋 ]

①資料來源：2015年中央扶貧開發工作會議.整理.

②省民政廳，省財政廳，省扶貧辦.貴州省城鄉低保減量提標方案[J].貴州省人民政府公報，2015.

[1]省民政廳，省財政廳，省扶貧辦.貴州省城鄉低保減量提標方案[J].貴州省人民政府公報，2015.

[2]申麗琴.農村最低生活保障制度運行研究——以原平市王家莊鄉為例[D].山西財經大學，2013.

[3]杜毅，肖云.農村低保和扶貧對象動態管理機制研究[J].西部論壇，2015.

[4]陳曉慧.農村最低生活保障制度與扶貧政策耦合研究——以貴州省為例[J].管理觀察，2015.

*貴州大學文科重大項目《貴州縣域經濟發展研究》(合同編號gdzt2011)。

F

A

張爽(1992-)，女，四川遂寧人，貴州大學公共管理學院，碩士研究生，研究方向：社會保障制度改革與發展；王志凌(1973-)，男，貴州貴陽人，博士，貴州大學公共管理學院，教授，碩士生導師，研究方向：地方政府與區域發展、管理系統工程。