規范性文件附帶審查制度設計

劉圓圓

華中師范大學法學院，湖北　武漢　430079

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規范性文件附帶審查制度設計

劉圓圓

華中師范大學法學院，湖北武漢430079

摘要：2014年11月1日修改的《行政訴訟法》規定了規范性文件附帶審查制度，其重要性毋庸置疑。2015年4月22日公布的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》也用兩個條款對其作出解釋，解決了附帶審查請求時限、裁判理由中闡明規范性文件的違法性以及處理建議的抄送機關等三個問題。規范性文件附帶審查制度的設計應從請求條件、審查范圍、審查標準，以及審查后的處理出發，完成科學的、有效運轉的制度構建。

關鍵詞：規范性文件；附帶審查；新行政訴訟法

一、規范性文件附帶審查的請求條件

對所有規范性文件的附帶性審查是一項需要附帶于已發生的行政案件的訴求，具有訴訟請求的某些性質，應將其歸為準訴訟請求的范圍，因此對規范性文件的審查首先應當符合行政訴訟一般條件，同時此種審查也有自己獨特的申請條件。

(一)請求主體

最新行政訴訟法中有對行政訴訟的起訴主體作了明確規定，故附帶規范性文件審查請求主體應為“認為行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”，除此之外其他的公民、法人、其他組織由于和行政行為本身無利害關系因此不想有此項請求權。對于行政行為起訴的原告而言有附帶規范性文件審查請求權無可厚非，對于訴訟中的參訴第三人由其發表對案件涉及到的規范性文件合法性問題的看法意見，作為定案參考。

(二)請求時限

最新出臺的行政訴訟法提出對于規范性文件的附帶性審查請求應于起訴時一并提出，但是這樣規定有一定的前提條件，即行政訴訟請求的提出者明確知道被訴行政行為是依據規范性文件做出的，但是假如在訴訟當事人參與行政程序的過程中有關行政機關并未告知當事人可以一并對做出行政行為的依據的規范性文件進行審查，那么相對人要想在原本訴求基礎上增加附帶審查規范性文件的要求十分困難。但是倘若相對人后來得知有這項訴訟請求權，需要向法院提出進而增加訴訟請求，那么訴訟請求增加的請求時間限制應為多久？行政訴訟法司法解釋參照行政訴訟的證據規定作出說明，即應在第一審開庭之前提出，若是特殊情況且有足夠充分理由也可以推遲到法庭調查之時提出，但這是對證據的提交規定的舉證時限，相對人提出的附帶規范性文件審查作為準訴訟請求不同于證據提交，證據是針對案件的事實而附帶審查作為一種訴訟要求不能與證據視為一體，適用相同的時限規定。

二、規范性文件附帶審查范圍

(一)附帶審查的文件范圍

最新出臺的行政訴訟法確立的附帶審查范圍包括“國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件”，此中規定將國務院作為規范性文件制定主體這就排除了國務院制定的規范性文件，但是是否可以表示只要是除了國務院的規范性文件都可以被附帶審查？對規章的解釋可否作為審查對象？事實上我國法律規定規章與制定規章的機構針對規章的適用所做的解釋效力等同，附帶審查應當將其囊括在內。第一，對規章進行的解釋應該定位為規范性文件，而并非規章；第二，有權解釋的機關對規章所做的解釋僅僅對其隸屬的下一級行政機關有約束力但對于法院欠缺約束力。

(二)附帶審查的內容范圍

附帶審查是要把所涉及的文件的全部內容進行審查還是僅僅只需要把與行政行為作出有直接關系的文件加以審查？不應“徹查”，應當有所“側重”，即僅僅對與行政行為作出有直接關系的文件加以審查，法院作為司法機關主要職能是審理案件解決糾紛，并不是規范性文件的審查機關，并沒有全面審查的義務與能力，僅僅是對某些具體案件的具體問題，涉及法律的執行、適用，才需要法院的居中裁決，才會發揮司法的權威作用，否則會導致司法資源的極大浪費，有損司法專業性與權威性。

三、規范性文件附帶審查后的處理

(一)終止審查

在法院審查完規范性文件時，當情況特殊，從客觀角度來講附帶性審查根本無法進行或者毫無必要之時，法院可以做出終止審查的決定；當法院認為，經過審查發現被審查的文件根本無效，包括尚未頒布實施、已被撤銷廢止等等情形，失去了繼續審查的價值與必要。需要特別說明的是，審查規范文件的時間點應當以當初相對人起訴的行政行為做出之日作為標準。

(二)對合法規范性文件的處理

如果審查后發現規范性文件合法的，法院判定將其作為認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明。根據《執行解釋》第62條第2款和《適用法律紀要》的相關規定，如果經審查認為規范性文件合法有效，法院可以在裁判文書中進行評述并予以引用，作為論證行政行為合法的依據。

(三)對違法規范性文件的處理

如果審查后發現規范性文件不合法的，應當以司法建議的形式告知有權修改廢止規范性文件的相應機關，建議其予以處理，且將司法建議同時抄送至相關備案監督機關。《適用解釋》第22條規定：處理建議的抄送機關為制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。

[參考文獻]

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中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0227-01

作者簡介：劉圓圓(1990-)，女，河南南陽人，華中師范大學法學院，法律碩士。