試論自然資源產權制度變革
——自然資源特許使用之市場化制度構建

劉昱彤

中南財經政法大學，湖北　武漢　430073

?

試論自然資源產權制度變革
——自然資源特許使用之市場化制度構建

劉昱彤

中南財經政法大學，湖北武漢430073

摘要：自然資源作為人類生存和發展的根基，其產權制度的構建應當在滿足經濟效益的同時符合可持續發展的要求。行政特許是我國自然資源配置采用的重要方式。隨著市場在資源配置中決定性作用的確認，自然資源特許使用權制度之健全與完善已刻不容緩。本文探討了自然資源特許使用權的私權內涵，研究了自然資源特許使用權制度市場化的合理性，最后對自然資源特許使用權的市場化制度構建進行了展望。

關鍵詞：自然資源；特許使用權；市場化

一、自然資源特許使用權之內涵

(一)自然資源特許使用權之公權屬性

為實現有限自然資源的永續利用，保護社會公共利益，必須從宏觀角度對自然資源產權制度進行合理的規劃和嚴格的監管。而國家具有強大的行政權力保障，國家通過運用公法手段，以管理者的身份對自然資源產權制度進行安排和調整，準許人們進行資源開發利用，既有其必要性，也有其合理性。

(二)自然資源特許使用權之私權內涵

自然資源特許使用權的實質，是一種具有公權性質的私權。從權利的基本構成分析，首先，就權利的主體而言，自然資源特許使用權的一方主體是國家，但是國家并不是單純意義上的行政管理主體：國家在對自然資源進行管理的同時，也作為自然資源的所有者出讓自然資源使用權。其次，就權利的內容而言，自然資源特許使用權本質上仍為用益物權，具有私法屬性。法律的具體規定也體現了法律對自然資源特許使用權私權本質的認可。首先，《物權法》規定了自然資源有償使用制度。此時，權利人通過向國家繳納稅費的形式取得自然資源的使用權，形成了一種類似市場交易的行為。其次，《行政許可法》規定，除法律另有規定外，對自然資源的特許使用權必須采取招標、拍賣等公平競爭的方式決定。

國家對自然資源產權制度的干預，具有簡便性和高效率的優勢，但這同樣造成了制度上的僵硬和機械性，行政手段也難以應對自然資源產權制度的復雜性和綜合性①。然而我國現行的自然資源單行立法均是采用管理法思路對資源利用和保護角度加以規范，這樣的制度顯然與資源市場效益的根本要求相違背。②

二、自然資源特許使用純粹公法規制之弊端

長期以來，我國對于自然資源特許使用權的規制尤其重視其公權性質，卻忽視了其本質上的私權屬性。制度設計沒有發揮應有的資源配置效用，產生了一系列嚴重的社會后果。

(一)地方行政機關尋租和腐敗現象

在民法上，法律規定，國家作為自然資源的所有權人，有權決定自然資源的占有、使用、收益和處分。國有財產由國務院代表國家行使所有權。現實中，地方上國有財產則是由地方各級人民政府代表國家行使權利。地方行政機關既行使行政管理職能，又行使資源分配職能，為尋租行為創造了條件。

(二)社會公眾利益受損

一方面，尋租行為增加了尋租者的個人收益，卻在另一方面損失了本應該被用于生產和生活的資源，社會凈收益受損。③另一方面，根據公共選擇理論，行政機關是“理性經濟人”，在進行資源配置時往往會追求經濟利益。社會公眾由于自身經濟能力不足，極有可能無法享有自然資源的使用權。④

(三)自然資源浪費，市場發育不良

自然資源特許使用權常常為在政治資源、信息資源方面占絕對優勢的某些企業所壟斷，損害了競爭效率，同時也阻礙了其他企業的發展。市場缺乏價格引導機制，被許可人往往缺乏對自然資源價值和稀缺性的認知，容易造成自然資源浪費和資源閑置。另外，由于公權力主導資源配置，市場在自然資源等方面完全無法起到應有的資源配置功能。

三、自然資源特許使用市場化之合理性

(一)與市場在資源配置中的決定性作用相協調

十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用，進一步強化了市場的主導地位。這一政策目標的確認，有利于使自然資源特許使用制度更加順應社會主義市場經濟發展。

(二)與《行政許可法》法律立法目的相契合

《行政許可法》第13條規定，如市場競爭機制能夠對有限自然資源的開發利用予以規范，可以不設行政許可。第20條規定，在行政許可設定機關對其設定的行政許可進行評價時認為通過市場競爭機制能夠解決有限自然資源開發利用的，應當對其設定的行政許可予以修改或廢止。可見，法律對于自然資源特許使用引入市場機制持肯定態度。另外，《行政許可法》第53條規定，除法律、行政法規另有規定外行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式決定對于有限自然資源的行政許可。僅僅運用文理解釋的解釋方法即可得出，自然資源特許使用的主要方式為公平競爭方式。該條中的但書條款不能成為行政權力掌握自然資源特許使用的擋箭牌，也不能憑這一點否認對自然資源特許使用引入市場競爭機制的認同。但在法律實踐中，相關單行法律目前都缺乏有關采用公平競爭方式決定自然資源特許使用的相關規定。與公平競爭方式相比，行政審批的資源配置方式仍然是自然資源特許使用的主要配置方式。立法的不到位，無疑不利于市場化政策的落實。

四、自然資源特許使用市場化制度構建

自然資源特許使用的市場化改革已經刻不容緩。為克服長期以來形成的行政權力的壟斷局面，現階段應從以下幾個方面完善自然資源特許使用制度，為自然資源特許使用真正形成市場化機制打下基礎。

(一)堅持等價有償原則，進一步推行自然資源有償使用制度

自然資源有償使用制度是指，通過繳納一定費用才可利用自然資源的法律措施。這一制度是環境資源法的基本制度之一，是民法中等價有償原則的體現，也是自然資源市場化手段運作的重要方式。

自然資源具有不可替代的重要經濟價值，自然資源的被許可人可以從中獲得一定收益。通過自然資源有償使用制度，自然資源所有權人向被許可人出讓自然資源的使用權，被許可人向自然資源所有者繳納費用，這種行為類似于民法中的交易行為。通過收取資源稅或者繳納資源費，國家可獲取國家財政收入并運用這些財政收入，促進資源的可持續利用；同時，通過支付費用，也平衡了被許可人與未被許可人之間的關系，有利于市場機制的協調發展。

我國的自然資源有償使用制度目前仍沒有完全發揮作用，仍然需要進一步調整和完善。首先，立法應進一步進行調整。雖然《物權法》對自然資源有償使用制度做出了原則性規定，但相關法律法規仍缺乏配套實施的具體制度。其次，所征費用和稅率應更加規范合理。另外，自然資源的價值必須由具有相關資質的獨立評估機構進行確定，以保證制度的公平實施。

(二)堅持公平原則，保障招標拍賣公平競爭方式的實施

《行政許可法》明確規定了招標、拍賣等公平競爭方式對于自然資源特許使用權的主要配置作用。在相關制度的具體實施和完善過程中，首先，要做到權利取得的公平。對于這一點，應當完善制度設計，保障招標、拍賣等公平競爭行為的公正、公平、公開。其次，要爭取權利行使的公平。被許可人在通過公平競爭方式獲得了自然資源特許使用權的同時，也必須擔負起對自然資源進行保護的義務，達到對自然資源的開發利用與保護之間的公平。

(三)堅持禁止權利濫用原則，加強法律監督

如前所述，長期存在的通過行政審批取得自然資源特許使用權的方式，極易導致尋租和腐敗現象的發生。在實行市場化制度構建的過程中，必須加強法律監督，打擊行政特許權的濫用行為。一方面，應當針對自然資源特許使用的特點予以特別規定。另一方面，特許使用權的決定機關與監督機關之間往往存在縱向分離的關系，在今后的立法中，必須完善在法律監督的制度構建。

(四)堅持發揮市場的決定性作用

在自然資源特許使用權市場化過程中，行政機關應當尊重相關法律法規的立法本意，在市場能夠合理配置資源時，盡可能在最大程度上發揮市場之作用。同時，要堅持比例原則。最后，在行政法律的制定方面，可以逐步融入私法原則，最大程度上發揮自然資源價值，滿足社會公眾利益。

[注釋]

①呂忠梅，高利紅，余耀軍編著.環境資源法學[M].北京：科學出版社，2004，8：18.

②張璐.自然資源作為物權客體面臨的困境與出路[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版)，2012(1).

③肖志興.自然資源產業規制改革模式研究[M].大連：東北財經大學出版社，2003.70.

④歐陽君君.自然資源特許使用適用范圍的限制及其標準[J].河南財經政法大學學報，2016(1).

中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)14-0178-02

作者簡介：劉昱彤(1995-)，女，漢族，山東威海人，中南財經政法大學，研究方向：法學。