食品監管瀆職罪的解析與思考*

馮 雪 吳富麗

渤海大學經法學院，遼寧 錦州 121013

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食品監管瀆職罪的解析與思考*

馮 雪 吳富麗

渤海大學經法學院，遼寧 錦州 121013

隨著我國社會經濟的迅速發展，在我國的食品市場領域也一改以往緊缺的局面，食品行業開始了多元化、市場化的趨勢。但是往往繁榮的背后，隱藏的是矛盾和問題。從2008年三鹿奶粉事件以來，國家在立法、司法和行政方面加強了對食品市場的管理，對從食品的生產到銷售再到食品監管領域，這一整個鏈條上的安全問題嚴格管理。在立法領域，首先食品領域專門性的法律《食品安全法》于2009年6月1日正式出臺，并隨著法律在司法實踐中不斷地運用，針對新興的違法行為不斷出現，在《刑法修正案八》新增了罪名“食品監管瀆職罪”作為第四百零八條之一。雖然此罪的單獨設立有著深遠意義和影響，但是在具體操作中還有很多的問題需要具體處理。本文將通過對食品監管瀆職罪的犯罪構成進行深入地分析，找出問題的根源并提出相應的解決對策。

一、食品監管瀆職罪犯罪構成分析

(一)犯罪客體

對于食品監管瀆職罪的犯罪客體的具體構成，當前的理論界存在兩種不同的觀點：第一種觀點是認為此罪的犯罪客體為單一客體，即政府對食品安全領域的監管活動；第二種觀點是認為此罪的犯罪客體為雙重客體，除了第一種觀點中的對食品安全的監管又加入了公民的健康權和生命安全權利。

最高檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長李忠誠教授①持第一種觀點，即本罪的客體為單一客體。②李教授是從瀆職罪的本質上進行了分析，認為食品監管瀆職罪規定在瀆職罪一章中，除了有特殊法的規定外，還應該具備一般法的基本屬性。瀆職罪的犯罪客體是國家公務人員正常的管理制度，那么，作為瀆職罪的特殊罪名食品監管瀆職罪的犯罪客體也應該是國家工作人員對食品安全的監管活動。

國家檢察官學院教授繆樹權③中持第二種觀點，即本罪為雙重客體。其一和上述內容一致，在此不贅述。其二，食品安全問題的受害主體是消費者，所以最直接侵害的也是公民的身體和生命安全。

綜合上述兩種觀點，筆者認為如果該罪是兩個客體，則可能擴大了懲罰的范圍。我們要打擊的是食品監管工作中國家工作人員出現的瀆職現象，因為這部分主體直接侵犯的是國家監管制度，而公民的健康與生命安全，不是主體所直接侵犯的。涉及到公民的生命權和健康權在刑法分則的其他罪名中有所規定，如生產銷售有毒有害食品罪等，所以在這里就沒有必要做擴大解釋。

(二)客觀方面

客觀方面可以用兩個詞來概括，一是行為，二是結果。實施了什么樣的行為，進而帶來何種結果。④《刑法》第408條的規定本罪的犯罪行為主要包括兩種行為，第一是濫用職權，第二是玩忽職守。但實際上，這兩種行為有著不同的屬性。日本法還有德國和意大利法中都沒有做區分。⑤根據我國法律中有關這兩個概念的解釋可以總結出，濫用職權強調的是職權，可能超過可能沒有達到；玩忽職守強調的是行為，主要是不作為或者是作為了但是沒有正確負責的履行。⑥

從結果上來看，法律規定的是必須造成重大安全事故和其他嚴重后果。體現在《食品安全法》、最高法和最高檢相關司法解釋以及國務院的緊急預案中。《食品安全法》側重的是食品方面的規定，而最高法和最高檢主要是對濫用職權和玩忽職守造成的人員傷害上的規定。

(三)犯罪主體

該罪的主體是特殊主體，即對食品安全負有監管職責的國家機關工作人員。具有監管職能的機關，在中央級別的有國務院食品安全委員會、食品藥品監督管理部門、衛生行政管理部門；在地方上主要包括縣以上人民政府及本級的食品藥品監管部門、衛生行政部門等；另外還有，縣級政府在鄉鎮設立的派出機構。

與食品監管瀆職罪的主體相區別的是，瀆職罪的主體是“一般主體”，即一般的國家工作人員。此處要區分的是“國家工作人員”。后者的范圍要更廣泛一些，它主要包括以下幾種，第一種是在國家機關中工作的公務人員。第二種是在國有企業、國有公司或人民團體中工作的公務人員。第三種是被委派到非國有企事業單位中從事公務的人員。關于瀆職罪的主體在相關司法解釋中有具體闡述。⑦依據前述規定本罪的主體是具有食品安全監管職能的“國家機關工作人員”。在司法實踐中，此罪的主體往往被表述為依法享有食品監管監督職權、負有食品監管職責、從事公務的國家機關工作人員，是對瀆職罪犯罪主體范圍的一個限縮。

(四)主觀方面

在刑法體系中，食品監管瀆職罪被歸類于第九章，本章中的犯罪主要被歸為兩個一般性的罪名，一種是濫用職權，另一種是玩忽職守。第一種濫用職權犯罪的主觀方面都是故意，而故意又分為直接故意和間接故意兩種；⑧而玩忽職守是被動的故意或是過失。由此可以推導出，食品監管瀆職罪的犯罪構成中主觀方面主要包括兩種：第一種，監管人員消極怠工，不監管或者少監管，對嚴重的食品安全問題是不希望發生的心態，只不過是因為自己的主觀自信而放縱了危險的發生，這里的食品監管瀆職就是過失的心態；第二種，監管人員積極作為，但是在作為的時候，是主動參與監管工作，他們的參與是為了掩蓋犯罪事實，掩蓋危險的存在或者是包庇縱容想要借用職權侵犯食品安全的人員，但是最終還是造成了危險的發生，這種監管就是故意的心態。從立法上來看，該罪的主觀方面可以分為犯罪故意和過失兩種，這個要根據具體案例來進行分析。

二、本罪與其他相關犯罪的關系

(一)本罪與濫用職權罪和玩忽職守罪的關系

首先在主體方面，前文已經闡述清楚，不再贅述。其次從客觀要件上看：后兩罪的客觀要件分別各是玩忽職守行為和濫用職權行為，不存在相互包含的關系，但是前罪的客觀要件包括了后兩罪的客觀要件的這兩個行為，這屬于法條競合相互包含且區別。⑨

(二)本罪與受賄罪的關系

司法實踐中，一般是按照數罪并罰處理。本人認為，食品監管瀆職罪的犯罪客觀行為可以包括很多，受賄行為只是其中之一，當所侵犯的法益不是同一法益的時候，就應該按照數罪進行處罰，這樣才體現出刑法處罰的公正合理。

三、食品監管瀆職罪的不足與完善

(一)食品監管瀆職罪的不足

1.犯罪主觀方面規定不清

2011年5月刑法修正案八確定將該罪定名為食品監管瀆職罪，但在討論階段曾有人提出過根據犯罪主觀心態把罪名確定為食品監管濫用職權罪和食品監管玩忽職守罪兩個罪名的觀點。由于在實踐中區分食品監管瀆職案件中行為人的主觀心態具有一定的難度，最終最高人民法院、最高人民檢察院采用了確定為一個罪名的意見。這樣做一是為了有效懲罰違法犯罪行為，二是減少不必要的司法成本支出。但是這樣的做法容易導致實踐中忽視行為人主觀心態的區分，進而影響刑罰裁量中公平與正義的實現。因為犯罪故意和過失的認定是確定行為人刑事責任的重要依據，不加區分的適用刑罰難以獲得罪責刑相適應的結果。

2.犯罪主體范圍狹窄

3.犯罪成立標準過高

該罪的成立標準是發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的。張明楷教授曾經說過，對出現危害結果的懲罰是無力的。換一種角度看這句話，為什么不能在犯罪萌芽階段就發現問題、解決問題呢？該罪是結果犯，只有出現了法定的危害結果才得以處罰。法律中沒有將它作為行為犯看待，行為犯是只要出現某種行為，就要受到法律的懲罰，就像投放危險物質罪。司法實踐中出現的案件，都是出現了嚴重的危害結果，很多人的生命健康受到危害，被媒體報到出來或者司法機關發現后，被人們所關注和熱議后，在案件當事人受到刑事處罰后我們才去追究監管過程中出現的錯誤。我國關于這個罪現在只有犯罪既遂，也就是有了嚴重后果，才去懲罰。倘若，嚴格的監管被執行，如果發現監管不嚴格，玩忽職守、濫用職權的問題出現，我們就去追究監管人員的責任，增加犯罪形態的多樣化，可能食品安全監管的效果更明顯一些。

司法實踐中有很多案例，例如廣西桂林“米粉案”，一生產廠家，為了拉攏回頭客，在自己生產的米粉調料中加入了罌粟殼，讓吃米粉的人產生上癮的效果。為了能投入市場，廠長向食品監管部門的工作人員行賄，騙得了銷售許可證，但是在還沒有流入市場的時候被查獲。我們可以對廠家處于生產銷售有毒有害食品罪論處，可是監管部門的工作人員要怎樣處理，既沒有造成嚴重后果，也沒有導致安全事故。實踐中，大部分涉案的國家工作人員都是機關內部警告、批評，沒有按照犯罪處理。這樣的法律規定難以適應社會實踐的需要，對監管者瀆職行為的過度謙抑相當于對其行為的放縱，顯然不利于國家對食品安全犯罪的有效防控。

4.處罰刑種單一

(二)食品監管瀆職罪的完善

第一，區分該罪的主觀方面是故意還是過失，相應的，也就是區分濫用職權和玩忽職守這兩種行為。這有利于司法量刑，也是對犯罪分子的人權保護。

第二，增加單位犯罪的主體資格。這是個很大的漏洞，防止只懲罰個人不懲罰單位的情況出現。不過鑒于我國立法的現狀，我們可以采用“雙罰制”，單位負責人的責任追究和單位的罰金兩項處罰，來彌補實踐中的漏洞。

第三，區分未遂與既遂，力爭從源頭上防止食品安全事故的出現。很多令人心痛的案件，都是從監管這一步開始就埋下隱患，如果從開始就抓緊，會大大減少有毒有害的食品流入市場，真正做到從源頭減少危害。

第四，增加財產刑懲罰機制。

該罪的主體為了謀求巨額的不正當利益，置食品安全于不顧。對于非法收受的財產應增加財產刑，比如罰金或者沒收財產，更加有利于懲罰犯罪。對于濫用職權類和徇私舞弊類的食品監管瀆職罪更要加緊管理，因為背后可能隱藏著貪污罪或是受賄罪。另外，在此罪中增加財產刑更加有針對性預防效果更好。

國家之所以出臺了相關法律，說明已經認識到了問題的存在和問題的嚴重危害性，可是如果法律起不到應有的作用，就如同雞肋，扔也不是不扔留著也是擺設。法律只有起到它該有的作用，真正對犯罪起到懲戒作用，對世人起到警示作用，它的存在才有意義。現在法律對于食品監管瀆職罪的規定很少，尤其是司法實踐中出現的單位犯罪、犯罪形態和區分故意過失方面的問題比較突出，這可以是未來國家立法或者理論研究的方向。目前學界的研究比較局限，大部分都在本罪的范圍內研究，很少涉及食品監管瀆職罪與其他罪名的聯系與區別，本人覺得這應該成為將來的研究重點。國家在四年內先后出臺了食品監管瀆職入刑和《食品安全法》，在實踐中檢驗出很多不足，彌補不足，完善法律，才能使法律真正成為保護百姓食品安全上的一道放心的“枷鎖”。

[ 注 釋 ]

①李忠誠.論食品監管瀆職罪[J].人民檢察，2011(15).

②李忠誠.食品安全監管領域瀆職者該受怎樣處罰[N].法制日報，2011-05-19004.

③繆樹權.瀆職罪疑難問題研究[M].北京：中國檢察出版社，2006：56.

④趙秉志.刑法[M].北京：高等教育出版社，2012：84.

⑤張小虎.論我國刑法濫用職權罪的實行行為[J].法學雜志，2009(11).

⑥孟慶華.“食品監管瀆職罪”客觀要件的理解適用[N].中國紀檢監察報，2011-6-17.

⑦<全國人大常務委員會關于<中國人民共和國刑法>瀆職罪適用主體問題的解釋>.

⑧牛俊鵬.濫用職權罪若干問題研究[D].華東政法大學，2007.

⑨趙秉志.刑法[M].北京：高等教育出版社，2012：272.

⑩張穹.貪污賄賂瀆職“侵權”犯罪案件立案標準精粹[M].北京：中國檢察出社，2000：240.

[1]李忠誠.論食品監管瀆職罪[J].人民檢察，2011(15).

[2]李忠誠.食品安全監管領域瀆職者該受怎樣處罰[N].法制日報，2011-05-19004.

[3]繆樹權.瀆職罪疑難問題研究[M].北京：中國檢察出版社，2006：56.

[4]趙秉志.刑法[M].北京：高等教育出版社，2012：84.

[5]張小虎.論我國刑法濫用職權罪的實行行為[J].法學雜志，2009(11).

[6]孟慶華.“食品監管瀆職罪”客觀要件的理解適用[N].中國紀檢監察報，2011-6-17.

[7]<全國人大常務委員會關于<中國人民共和國刑法>瀆職罪適用主體問題的解釋>.

[8]牛俊鵬.濫用職權罪若干問題研究[D].華東政法大學，2007.

[9]趙秉志.刑法[M].北京：高等教育出版社，2012：272.

[10]張穹.貪污賄賂瀆職“侵權”犯罪案件立案標準精粹[M].北京：中國檢察出社，2000：240.

[11]朱麗欣，于泓.瀆職、“侵權”案件偵查實務[M].北京：中國檢察出版社，2000：108.

[12]趙秉志.刑法[M].北京：高等教育出版社，2012：63.

[13]安文錄，虞潯.食品安全監管瀆職罪疑難問題司法認定研究——以<刑法修正案(八)>第49條為主線[J].政治與法律，2011(9).

[14]張明敏.食品監管瀆職罪研究[D].山西大學，2013.

*遼寧省社會科學規劃基金項目：“遼寧省食品安全犯罪防控實證研究”(L13DFX016)；遼寧經濟社會發展立項課題：“遼寧省食品安全犯罪防控對策研究”([2014]slktxifx-01)。

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