地方政府行政問責的現實困境與原因分析*

雷小欣

遼寧公安司法管理干部學院，遼寧 沈陽 110161

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地方政府行政問責的現實困境與原因分析*

雷小欣

遼寧公安司法管理干部學院，遼寧 沈陽 110161

一、我國地方政府行政問責制在實踐層面的綜合現狀

地方政府行政問責制是責任政府發展依據的重要制度，是實現對地方政府權力制約的重要手段。地方政府責任的提升源于權力的擴大。中央權力的下放使得地方政府需要自主決定地方相應事項。在轄區內，地方政府的決策涉及地方經濟、科技等多方面的內容。職責的擴展客觀上要求地方政府責任能力提升。隨著法治發展的步伐，地方政府行政問責也呈現主體多樣化的特點，問責的方式和內容日趨豐富。部分地方性問責辦法中規定公民、法人和其他組織可以作為主體向政府以控告、舉報的形式發起問責。司法仲裁機構、人大代表和政協委員都通過地方性立法的授權享有發起問責的權力。網絡社交平臺也為公民問責政府提供了相對迅捷的信息平臺，網絡問責群體成為異體問責群體中一支不可忽視的力量。

在問責主體趨于多樣化的同時，問責方式也隨著社會法治的發展而出現了多樣化的進程。除了傳統的控告、舉報之外，通過網絡、借助微博等網絡平臺監督、批評和譴責官員的情形也不少見。[1]在地方問責發展過程中，問責主體在對政府的監督和自身權利維護上不再局限于了解單方傳遞的信息，更傾向于對信息中蘊含的決策合理性和合法性問題的監督和判斷。

二、地方政府行政問責制度發展過程中存在的現實問題剖析

(一)地方政府行政問責制的外部環境相對滯后

社會主義核心價值體系的構建要求政府要發揮好教育表率功能，政府工作人員的行為承載著國家意志，對社會公眾有示范效用。同時，地方政府也承載著公共決策的意識形態功能，需要向社會發布合理的決策和命令，對社會行為進行有效引導。然而，我國地方政府的公共行政文化觀念與社會主義核心價值體系的要求仍有差距。由于傳統“官本位”思想的影響，中國的行政文化具有權利崇拜的特性，無論是政府工作人員還是公眾都潛移默化地受其影響。地方政府行政問責制的外部環境相對滯后。

(二)地方政府承擔責任過程中的對象定位模糊

權力與責任的對稱性要求政府決策造成否定后果時需要有責任承擔對象。但在目前的行政問責實踐中，一般存在兩方面的問責錯位現象。較常見的情形是以個人責任代替政府責任。作為組織，政府在公共活動中作為真正主體應承擔的責任無法落實和追究。另一種情形是對責任人定位的錯位。行政問責的主體對象一般指向行政首長和分管領導，其他參與決策的領導很少被追究責任，這在實踐中容易助長跟風、不負責任的決策行為。行政責任的問責仍然缺乏科學性和制度性，有待改善。

(三)地方政府行政問責的相關規定缺失

地方政府行政問責制度從整體來看存在區域差異，缺乏統一的規范和標準。在內容上，地方政府行政問責范圍過于狹窄，在安全事故領域比較規范，缺乏大量的責任問題規定，主體問責性不明。在決策、執行和結果評估上沒有對應的問責制度。在程序上，行政問責也缺少具體詳細的規定。很多地方政府的文件對問責主體和問責對象的權利保護都沒有規定，導致在實踐中行政問責制因漏洞過多難以實施。地方政府行政行為對經濟的影響是較為抽象的，責任的認定和追究方式也存在地區差異性。總而言之，地方政府問責的制度規范還尚需努力加強。

(四)政府被動參與問責

地方政府行政問責在我國目前主要表現為被動問責。其啟動依賴于否定性后果的發生。如行政決策失誤導致事故發生，具有明顯的事后追懲性質。這種問責形式使得我國的地方政府問責有明顯的滯后性。除此之外，事后問責過于依賴否定性結果的發生與否，對于事前、事中的政府行政行為缺乏約束力，不能完全體現地方政府行政問責制的深層次要求。在地方政府的責任承擔中，也存在逃避責任、避重就輕的情形。地方政府的自查意識較缺乏。

三、制約地方政府行政問責制度發展的因素分析

行政問責制度的諸多問題既有歷史原因，又有現實原因。

(一)歷史原因導致的問責主體乏力

作為問責主體，政府在我國目前的地方政府問責中扮演著不可或缺的角色。然而，受歷史觀念和現實制度的影響，我國地方政府的問責具有自審性質，在實踐中表現為形式化、情緒化、隨意化的特點，問責淪為善后程序。社會組織作為問責主體在地方政府的行政問責中后勁不足，缺乏相關的權力和能力。公眾作為監督主體受局限于其自身的視野和權利相關度，問責大多是局限的、被動的、維權性質的。總的來說，上述三種問責主體都存在自身特性相關的缺陷，導致我國目前的地方政府問責制度主體乏力。[2]

(二)政府部門之間職能交叉，問責對象不明確

我國的行政權力通過組織法等相關法規進行了具體的授權。但在實踐中，問責困境產生的原因之一是部門之間職能重疊，導致問責對象不明確。如2014大連輸油管道火災事故，施工工人在施工過程時未遵循施工規定將輸油管鉆漏，導致原油泄漏。后經查該次施工未經相關部門審批就擅自實施。分析此次事故，管理部門監管不力是重要原因，但在我國目前的實踐中，相關部門的監管也的確有一定困難。這起事故背后的管理問題事實上是我國諸多行政事務面臨交叉管理的一個縮影。如何應對城市綜合治理中的部門職責交叉問題，將責任落實到位，是政府在未來發展中需要重點解決的。

(三)黨政問責交織，影響行政問責制度的確定性

以知網數據引擎進行搜索，“黨內問責”在“行政問責”中占三分之一以上比例。問責對象一般兼具行政與黨委職務，由于領導責任或執行問題，接受黨紀處分的情形較多。黨紀處分在這類案件中相較行政問責具有附帶性、從屬性的特點。但從現行法律相關的制度規定來看，行政問責的啟動主體應為政府。黨委部門在行政問責制度中的主體地位及與政府主體的啟動區分尚無法律制度上的明確規定。雖然黨委部門在問責啟動中所起的作用并不亞于政府問責，但這一行政問責的法律主體地位尚未明確，顯然是行政問責制度設計在實踐中出現了制度上的空缺。

(四)監督機制缺失，影響行政問責有效實施

地方政府的執行性行為和決策性行為在實踐中可能會與預期結果產生偏差。對地方政府行政問責，其重要的一環就是建立監督機制。我國行政問責的監督機制較為薄弱，主要表現有缺乏事后評估機制、缺乏有效的司法救濟機制、監督主體和程序不明確等問題。如地方政府行政問責監督機制中的事后評估機制在我國地方政府的相關規范中就有明顯的缺失。

四、完善各級地方政府行政問責機制的建議

(一)改善行政問責的外部環境

與其他制度一樣，行政問責制的正常運行需要良好外部環境的包容和鼓勵。建立新型的問責文化，可以為行政問責創造良好的外部環境。地方政府的行政問責要形成制度化并得到真正的貫徹和落實，還要從思想觀念入手。要讓行政機關真正認清行政問責在工作中的重要意義，從而更加積極主動的實施。有組織有系統地加強對領導干部的民主理論與問責教育，不斷提高領導干部的責任意識。同時，在群眾中也要加強問責教育，提高群眾的行政問責參與熱情，建立良好的行政文化。

(二)規范問責主體的設定及權力

問責主體是地方政府行政問責制的重要組成部分。地方問責主體的規范對健康有序的行政問責制度具有重要意義。作為自己的法官，同體問責在制度上有著天然的優勢和弊端，其主體設定以及權力的授予都需要法律制度的明確規范。政府體系內的問責在機構的設置和管理上有自上而下的權威性和有效性，這是異體問責無法比擬的。同體問責要求突破思想的桎梏，實事求是地實施問責。

(三)合理拓寬地方政府行政問責范圍

行政問責作為一種行政治理方式在現代社會被普遍運用。厘清行政問責和相關概念的區別有助于更好地明確問責客體。規范行政問責的客體首先要明確地方政府各部門的職責分配，解決權力交錯問題，消除責任模糊地帶。其次要明確黨政分工，規范權力運作。避免以黨內處分代替行政責任。再次要規范不同層級地方政府的責任，通過規范避免級別認定困難的問題。除此之外，地方政府行政問責范圍應合理拓寬，延伸到涉及公共利益、關系民生的大事。

(四)建立科學的地方政府績效評估體系

地方政府責任評估體系的建立，實施上就是服務型政府理念在實踐中的應用，也是重塑政府責任心的必要途徑。近年來某些地方政府由于缺少外部監督而疏于自務管理。績效評估可以以量化的方式對政府進行精細化管理，其核心是通過對政府行政行為的客觀考核評價，推動政府管理更加科學化、規范化和程序化。經濟增長幅度、利益分配方式、社會公眾的參與性和穩定度都是評估時需要綜合考慮的要素。績效評估體系不僅對政府的責任進行評價，也綜合考量政府的職能和權力等相關問題。[3]

(五)完善行政問責的程序

程序正義是是人治與法治之間的分割線。行政問責的立法首先要規范行政問責的程序，以規范的制度來保障問責主體的權利和權力。建立行政問責程序的首要考慮是建立行政問責平臺。明確哪些機關是行政問責的專門受理機關，對各類主體的投訴、檢舉和控告進行受理。明確行政問責過程中的各項制度，如問責受理者回避制度、問責對象的申辯制度以及問責者的保護制度等原則問題。通過立法規定相關的期限、明確不同主體行使行政問責制度的具體流程。通過程序的規范使得地方政府行政問責制度更加具有穩定性和可操作性。

綜上所述，地方政府行政問責制度的發展是我國法治文明建設的一項重要內容，也是我國政府行政管理改革的必經之路。地方政府行政問責制度的完善對我國民主政治的發展和社會的進步有著不可忽略的重要作用。地方政府行政問責制度的發展需要密切結合我國的國情，從歷史和現實兩方面進行綜合考量，分析問題產生的原因。通過不斷總結實踐經驗，對制度加以改進，充分調動各類主體參與行政問責的積極性，拓寬行政問責的范圍，建立科學的行政責任評估體系。通過立法規范地方政府行政問責制度，為科學問責、公正問責提供法律保證，發揮行政問責制度的應有作用。

[1]唐鐵漢.我國開展行政問責制的理論與實踐[J].中國行政管理，2007(1)：6.

[2]王仰文.行政決策責任追究的制度觀察[J].法治研究，2013(12)：17

[3]張金芬.完善我國地方政府績效評估的途徑分析[J].當代世界與社會主義，2010(4)：23 .

*遼寧省政府法制辦2016年“加快建設法治政府，全面推進依法治省”項目課題“遼寧各級地方政府行政決策問責機制研究”(項目編號：2016LNFZZX-ZX21)的階段性研究成果。

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