GATS國民待遇原則及其新發展

孫 憶

中南財經政法大學法學院，湖北 武漢 430073

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GATS國民待遇原則及其新發展

孫 憶

中南財經政法大學法學院，湖北 武漢 430073

國民待遇原則在服務貿易領域中的地位十分特殊。文章分為三個部分，第一部分分析GATS國民待遇的規定。第二部分指出GATS國民待遇在調整范圍、與市場準入關系、列表模式等方面存在缺陷。文章認為，對GATS國民待遇應作準入后的國民待遇理解，同時，雙軌制列表模式的合理性也有待商榷。第三部分在闡述了GATS國民待遇的實施現狀后，指出GATS談判陷入僵滯；再介紹了在前述背景下出現的TISA、TPP、TTIP等服務貿易談判新浪潮；最后筆者以TISA為例，試圖從中剖析出有關國民待遇問題的可借鑒之合理規定。 關鍵詞：GATS國民待遇；具體承諾；負面清單；TISA

一、GATS國待遇概述

(一)GATS國民待遇的特殊地位

邊境措施與國內規制措施共同構成一國對外國進口產品或服務的管理措施。在貨物貿易領域，二者有著相對清晰的劃分。但是在服務貿易領域，由于服務具有無形性、生產和消費不可分離性等特點，邊境措施對其規制力量很弱。因此，在服務貿易中，要有效規制服務貿易必須依靠國內規制措施予以調整。國民待遇作為一項具體的國內規制手段，與市場準入一起，通過對外國服務和服務提供者進入一國市場的程度與享有的國民待遇標準作出規定，可以有效地填補邊界措施失靈導致的管制空缺。

(二)GATS國民待遇的特點

1.適用對象的特殊性

GATS國民待遇是針對為外國服務或者來自其他成員方的服務提供者制定的。服務具有無形性，絕大多數服務的提供是不能脫離服務者而存在的。因此，有必要將服務提供者納入GATS國民待遇的調整范疇之中。

2.具體義務的屬性

GATS國民待遇僅適用于成員方在其具體承諾表中所列部門，是成員方的一項具體義務，為有條件的國民待遇。出于現實因素的考量，各國服務業發展水平懸殊，若實行無條件的國民待遇將對發展中國家脆弱的服務業造成很大沖擊，發達國家將在國際服務貿易中更具優勢。

3.實現方式的實質性

GATS第17條第2款規定“一成員給予其他成員的服務或服務提供者的待遇，與給予本國相同服務或服務提供者的待遇不論在形式上相同或形式上不同，都可滿足第1款的要求”。可見，GATS國民待遇的實現不只是形式上的，并不要求待遇措施在形式上完全相同，只要待遇措施的實行不改變競爭條件，均被視為符合該國民待遇原則的要求。

4.GATS國民待遇與市場準入關聯密切

GATT國民待遇的明確起效點是海關，即進口商品在繳納關稅后，進入進口國市場才可享有國民待遇。

二、GATS國民待遇的主要缺陷

GATS國民待遇具有不同于貨物貿易國民待遇的新特征。但是，GATS只是初步性法律文件，必然具有紕漏與不足之處。具體到國民待遇問題上，可以發現GATS國民待遇規定存在幾處缺陷與不完善之處。

(一)市場準入與國民待遇的關系問題

這是GATS國民待遇最大的爭論點之一。

首先，GATS國民待遇與市場準入義務建立在成員方具體承諾的基礎上。通過比較GATS第16條與第17條，可以發現市場準入要求與國民待遇的底線都是基于承諾表中的具體承諾的。也就是說，GATS各成員國的市場準入標準是以其作出的承諾表所同意和明確的規定、限制和條件為基準進行衡量的；同樣地，各成員國承諾的國民待遇也是在遵照承諾表中所列條件和資格的前提下給出的。因此，具體承諾的屬性賦予了GATS國民待遇與市場準入千絲萬縷的聯系。

其次，GATS國民待遇與市場準入在范圍上存在重合。這點與對GATS國民待遇起效點的理解密切相關。若將GATS國民待遇起效點的范圍擴展到進入市場之前，那么盡管GATS國民待遇與市場準入承諾的具體義務不同，它們在準入前的承諾范圍仍可能發生重合。而實際情況是，成員方沒有義務在市場準入與國民待遇上做一致性承諾，一旦成員方在該二者之間作出不同承諾，這種不一致必然會引發分歧與矛盾。

最后，GATS國民待遇與市場準入在法律適用時存在沖突。根據GATS的規定，我們可以大致認為GATS市場準入條款主要針對數量措施，國民待遇規定針對歧視性措施。那么要解決的沖突是，歧視性數量措施到底是由市場準入條款還是國民待遇條款規制？即一旦成員方因為歧視性數量措施產生爭議，在選擇裁判該爭議的法規時，會產生適用市場準入條款還是國民待遇條款的困惑。

(二)GATS國民待遇的調整范圍問題

這個問題是GATS國民待遇條款本身規定不清所致，同時又和上述國民待遇與市場準入的關系問題交織，主要爭議集中在成員方享受國民待遇的起效點是準入前，還是準入后。本文認為應作準入后國民待遇理解。

首先，作這種理解的好處在于可以將市場準入與國民待遇區分開來，解決二者界限不清的問題。畢竟在邏輯上來講，是先有市場準入問題，再產生給予何種待遇的考慮。市場準入條款用來規制外國服務或服務提供者進入一國以及準入前的非歧視性數量限制問題，國民待遇條款解決準入后的歧視性待遇問題。

其次，作準入后的國民待遇理解也符合GATS框架下國民待遇的本意。GATS國民待遇條款是南北國家利益博弈的結果。發展中國家在服務業水平明顯低于發達國家的情況下還愿意開放市場，給予國民待遇，很大程度上在于GATS雙軌制的規定使得給予國民待遇的決定權仍掌握在本國手中。因此，作準入后的、非廣泛的國民待遇理解是與GATS有條件的國民待遇規定相契合的。

(三)雙軌制列表模式對國民待遇的影響

GATS在具體承諾的減讓方式上，采取的是“正面清單”與“負面清單”相結合的雙軌制。在GATS具體承諾減讓表的談判中，發達國家傾向于“負面清單”模式，而發展中國家贊成“正面清單”模式。

“正面清單”列表方式可以使成員國只對自己成熟的服務業進行開放，對脆弱的服務部門的開放則作出保留。服務業發展水平低下的發展中國家贊成此種模式。但是正面清單的弊端也顯而易見。各成員國出于各自利益考慮，必然只會選擇減讓那些能給自己帶來最優利益的市場準入與國民待遇部門。這種有選擇的開放其實是有違GATS國民待遇非歧視、平等競爭初衷的。

此外，雖然正面清單從表面上看符合發展中國家的利益，但它是否真的完全有利于發展中國家？答案是否定的。發達國家依然可以利用“正面清單”實施歧視性待遇。例如，發達國家利用“正面清單”的主動選擇性特征，對發展中國家劣勢服務部門的國民待遇作出減讓。這種表面上的減讓在事實上是不平等的。因為發展中國家稚嫩的服務部門本身就無從進入發達國家服務市場，減讓實際上仍然是發達國家之間的互惠，對發展中國家而言顯然是沒有意義的。

相比于正面清單，負面清單可謂是逆向發展，直接將不予減讓的服務部門列入清單，沒有列入清單的部門自然均予減讓。顯然，負面清單模式具有更大的自由性與開放度，可涵蓋的準入范圍和可給予的國民待遇承諾要大于正面清單模式。但是負面清單對各國服務業提出了更高要求與標準，更符合發達國家利益。當然，這種模式也存在一定弊端，例如一旦發達國家出于對等互惠的考慮，對發展中國家具有比較優勢的服務部門的國民待遇實施保留，以刺激其作出更大讓步，那么發展中國家實際上也不能從開放市場中獲益。

由此可見，GATS雙軌制的具體承諾減讓模式雖然是發達國家與發展中國家利益博弈的結果，但其效果仍未在南北國家之間取得平衡。從多數情況來看，GATS國民待遇減讓方式依舊對發達國家有利，發展中國家難以在這種博弈與競爭中獲得更多利益。究其原因是南北國家服務業發展水平懸殊所帶來的話語權與談判籌碼差異。因此，GATS雙軌制模式無論從“正面”還是“負面”都確實影響了國民待遇非歧視、平等競爭目標的實現。各方需要在今后的談判中尋找更為妥善的衡平模式。

(四)具體承諾的國民待遇的負面影響

GATS國民待遇是各成員方的一項特定的具體義務。雖然這種有條件的國民待遇規定是基于南北國家服務業發展水平懸殊的現實作出的利益平衡，但是這并不意味著這種相對保守的立法方式在實踐中不會帶來負面影響。

首先，基于具體承諾表的國民待遇的適用受到限制。GATS國民待遇條款僅適用于成員方作出承諾的部門，對于未作出承諾的服務部門，成員方沒有給予國民待遇的義務。顯然，這種有條件的適用限制了國民待遇規定成為成員方的一項普遍義務，有背離GATS服務貿易自由化目的之嫌。

其次，GATS國民待遇具有不穩定性。GATS成員方在談判中對具體承諾表的更改也會影響到國民待遇的適用范圍。一旦成員方的承諾表通過談判改變了，建立在承諾表基礎上的國民待遇范圍也相應處于多變狀態。這樣實際上不利于法律的穩定性與可預見性，增加了國民待遇條款適用上的多變性。

最后，成員方的保守承諾可能使國民待遇原則背離GATS初衷。南北國家服務業發展水平懸殊，發展中國家出于保護國內稚嫩服務業的考慮，往往會給予更少的開放。而為獲取發展中國家服務貿易市場，發達國家往往會以對等或互惠為借口，在具體承諾表中提出許多保留或者故意對某些部門不開放，以期發展中國家作出更大讓步。這些情況表明，有條件的國民待遇會促使有比較優勢的國家利用這些規則，作出不正當的保守承諾，這樣就背離了服務貿易自由化的目的，可能使服務貿易的現實走向自由化的另一端。

三、GATS國民待遇實施現狀及其新發展

(一)GATS國民待遇實施現狀

根據GATS規定，國民待遇的條件與資格由具體承諾表予以說明，與國民待遇不相符的措施，應在有關欄目中述及。因此，研究GTAS國民待遇實施現狀應密切關注GTAS具體承諾表的發展狀況。GATS成員國都相繼在談判初期作了國民待遇保證，在“一對一”的談判基礎上確定了承諾清單。同時，一些國家還制定或完善了相關國內法，以輔助GATS的實施。

但是，GATS只是一個初步的框架性法律文件，其中各項問題的完善需要一個逐步談判的過程。并且在2008年的全球金融危機之后，將GATS談判的整個過程蒙上了一層陰影，促使各國采取貿易保護措施來維護本國金融安全。各國開始對服務業市場開放及國民待遇承諾持審慎態度，由此反過來影響了各國的談判熱情，阻礙服務貿易談判進程。

(二)服務貿易協定中的國民待遇

基于多重原因陷入僵滯的GATS談判與服務貿易的迅速發展形成了鮮明對比。發達國家特別是美歐，開始尋求更多的突破口，試圖拋棄WTO，建立新的服務貿易體制。國際多邊服務貿易協定談判開始出現，且勢頭漸猛，成為推動服務貿易自由化的新浪潮。典型的有，由美國主導的《跨太平洋伙伴關系協定》(以下簡稱“TPP”)、《跨大西洋貿易與投資伙伴協議》(以下簡稱“TTIP”)以及《國際服務貿易協定》(以下簡稱“TISA”)。三者構成了現今美國推動全球貿易規則變革的新舉措。這種以新的服務貿易談判策略來替代WTO服務貿易談判的趨勢，顯然已在服務貿易領域引起了不小波瀾，對GATS服務貿易體制造成了沖擊。

TPP、TTIP、TISA代表了發達國家對于服務貿易談判的某些態度，體現了服務貿易協定的另一種發展可能。其中與GATS可以直接對比的就是《國際服務貿易協定》(TISA)，后者旨在建立21世紀新的市場準入標準和全球服務貿易規則。目前，TISA談判達成了一些基本共識，如采納了GATS的核心規范，包括服務貿易的定義、市場準入、國民待遇等，而且TISA減讓表樣式也與GATS基本相同。但是在國民待遇列表模式上，不同于GATS的雙軌制，TISA采用了否定列表模式。更重要的是，TISA國民待遇的列表處理規則使之更趨近于一般原則與普遍義務，而非GATS所規定的特定具體義務。同時，美國作為TISA的主要推動方，很可能將“投資者與國家爭端解決機制”納入TISA，這將使實質違背國民待遇承諾的風險和成本進一步提升。此外，TPP、TTIP協定的談判，將未來開放的重點放在了服務貿易和投資領域，“準入前國民待遇+負面清單”的管理模式新趨勢有望被納入這些協定規定中。

四、結語

國民待遇原則在服務貿易中的地位是十分特殊重要的。我們應當認識到，包括我國在內的發展中國家，要想在服務貿易國民待遇博弈中獲得更多平等待遇，根本出路在于發展經濟，提高服務業水平。

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