紀委和檢察機關辦理職務犯罪案件程序銜接問題探析
——紀委與檢察機關職務犯罪偵查程序銜接機制完善系列論文一

岳 佳 劉 科 王 珩

甘肅政法學院公安分院，甘肅 蘭州 730070

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紀委和檢察機關辦理職務犯罪案件程序銜接問題探析
——紀委與檢察機關職務犯罪偵查程序銜接機制完善系列論文一

岳 佳 劉 科 王 珩

甘肅政法學院公安分院，甘肅 蘭州 730070

紀委負責違反黨紀政紀，檢察院負責違法犯罪的工作格局早在1978年中央紀委恢復重建和1979年《人民檢察院組織法》修改之時就早已確立。但現行的法律、法規中，紀檢監察機關與檢察機關在辦理腐敗案件中程序如何銜接的問題卻一直沒有得到有效的解決。我國理論界在此方面雖然進行了一些富有成效的探索，甚至在實踐中嫁接了一些具有制度意義的機制建設，但其中的不銜接和不貫通問題并沒有真正得到化解。

一、立法方面

(一)移送主體

2012年新修訂的《刑事訴訟法》在辦案證據問題方面作出了明確規定。該法第52條第2款規定：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”從此款法條中可以看出，依據法律規定，向檢察院移送證據的主體需是法條中所指的行政機關。但紀委監察機關實屬“一套工作機構，兩個機關”，即紀委與紀檢監察機關。紀委的查處對象屬于所有的黨員，而監察部門的對象卻是國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員，可以看出，紀委和監察機關雖屬一套工作機構，但查辦案件的對象只是相交的概念，并未完全重合。如法律所規定，要滿足刑事訴訟法規定，證據合法有效而將這里移送檢察院的主體理解為監察機關，難免會以偏概全。因此，紀委如若作為移送主體，檢察院受理案件后證據的效力又該如何呢？

(二)移送證據種類方面

2012年修改的《刑事訴訟法》第52條第2款規定：“政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”如何理解“等證據材料”，其是否僅限于物證、書證、視聽資料、電子數據還是包括其他證據材料。鑒于此點疑問，全國人大法工委對此作出解釋，“等證據材料”解釋為“等證據材料，不包括證人證言等言辭證據”。與此不同，現行的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第64條不僅將“其他證據材料”規定了“鑒定意見、勘驗、檢查筆錄”，而且還規定了特定條件下的“言辭證據”，即“人民檢察院辦理直接受理立案偵查的案件，對于有關機關在行政執法和查辦案件過程中收集的涉案人員供述或者相關人員的證言、陳述，應當重新收集；確有證據證實涉案人員或者相關人員因路途遙遠、死亡、失蹤或者喪失作證能力，無法重新收集，但供述、證言或者陳述的來源、收集程序合法，并有其他證據相印證，經人民檢察院辦理直接受理立案偵查的案件，對于有關機關在行政執法和查辦案件過程中收集的涉案人員供述或者相關人員的證言、陳述，應當重新收集；確有證據證實涉案人員或者相關人員因路途遙遠、死亡、失蹤或者喪失作證能力，無法重新收集，但供述、證言或者陳述的來源、收集程序合法，并有其他證據相互印證，經人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據使用。”可以看出，人民檢察院在偵辦紀檢監察機關移送案件時，對于紀檢監察機關移送的證據，實物證據都可以直接適用，并未存在過多的分歧。相比較而言，言辭證據在適用中卻存在著諸多的問題。對于證人證言、被害人陳述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解的收集具有可重復性，可以重復收集甚至反復收集，若是將此類證據排除在紀檢監察機關查辦案件移送的范圍之外，在大部分情況下并不影響檢查機關在查辦案件過程中對證據的收集。但2012年新修改的《刑事訴訟法》第50條規定“不得強迫任何人自證其罪”，并且將“尊重和保障人權”寫入新刑事訴訟法，這樣一來，檢察院在收集證人證言、被害人陳述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解兩類言辭證據時會受到一定的限制。但若將其擴張適用至與紀檢監察部門聯合辦案的方式展開“初查”，而刑事訴訟法并未對紀檢監查機關收集言辭證據做出明確規定，這樣一來，紀檢監察程序就演變為實質意義上的偵查程序，偵查程序就變成“固定證據”的程序。那么《刑事訴訟法》中“不得強迫任何人自證其罪”就變成形同虛設。也與刑事訴訟法的原則要求存在沖突。

在言辭證據中，鑒定意見并非像證人證言、被害人陳述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解那樣，具有收集的重復性。根據前述《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第64條、2012年《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》、《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第173條以及2012年公安部修改的《公安機關辦理刑事案件程序規定》第60條可以看出，紀檢監察機關收集的鑒定意見是可以作為證據移動到檢察機關的。如果檢察機關和公安機關將行政機關在查辦案件中收集的鑒定意見作為刑事證據而法院一概予以排除，不僅未有相應的法律依據，也未有其解釋上的法律依據。

(三)其他方面

1.移送程序的規定

在國家立法層面，紀檢監察機關移送檢察機關相關法律規定主要有《行政監察法》、《行政監察法實施條例》和《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。我國《刑事訴訟法》僅僅對行政機關行政執法中收集證據等相關問題作出了規定，并沒有規定紀檢監察機關移送司法機關的程序。相反，《刑事訴訟法》第108條、173條、《人民檢察院刑事訴訟規則》第184條規定了不屬于檢察院管轄或者檢察院作出不予立案、不起訴決定需要追求黨紀、政紀責任的，移送有關主管機關處理。

2.移送時間規定

《行政監察法實施條例》第13條規定，監察機關采取行政監察法第20條第3項規定的措施，應當經縣級以上人人民政府監察機關領導人員批準，經調查證明違反行政紀律的被監察人員涉嫌犯罪的，監察機關應當及時將案件移送司法機關依法處理。《行政監察法》規定，監察機關在辦理監察事項中，發現所調查的事項涉嫌犯罪的，應當移送司法機關處理。從法規中可以看出，法律在移送方面并沒有規定具體移送的時間，最多用“及時”兩個字代替，這不免賦予了行政機關較大的自由裁量權，對時限規定的不明確，在實踐中就會出現各地在地方性法規、規章中對時間規定的不盡一致，而且也會導致“先罰后移、以罰代移”等問題的出現。這些規定為監察機關移送司法提供了法律依據，但紀檢機關與紀檢監察機關雖屬合署辦公，但從監督性質、監督對象等方面來看有著本質區別，嚴格來講不能作為紀檢機關紀律審查中發現涉嫌犯罪移送司法的依據。

對紀檢機關移送司法作出規定的主要是《紀律處分條例》和《檢查工作條例》。《紀律處分條例》規定，紀檢機關執紀審理并追究黨紀責任后，認為涉嫌違法犯罪的應當及時移送司法機關處理。《案件檢查工作條例》規定，在紀律審查中發現黨員違紀同時又涉嫌犯罪的，應當適時移送司法機關處理。與法律對檢查機關的規定相比可以看出，紀檢機關移送時間存在著較大的余地，這也是各地以黨紀處理后移送為原則，以黨紀處理前適時移送為例外。

3.物證移送的規定

依據法律規定，法律并沒有賦予紀檢監察機關查封、扣押、凍結涉案款物的權利。依據《中國共產黨紀律監察機關查辦案件涉案款物管理暫行規定》，紀檢機關在查辦案件過程中，有權對涉案款物暫予扣留、封存。從規定中看出，紀檢機關雖有暫予扣留、封存的權利，但法規中并未規定出相應的期限。該規定第十條只對解除暫予扣留、封存的情形進行了規定，并沒有規定解除暫予扣留、封存時間。

在刑事訴訟中，證據的固定、提取、保管、移送以至最終訴之法庭必須確定過程的合法性、移送的唯一性和排他性，使證據在上述鏈條中不至損毀、污染而最終喪失法律效力。紀檢監察部門向檢察移送證據的過程中，紀檢監察機關對于證據的固定、提取、保管、移送等環節并未受過專業的訓練，又如何保證前述鏈條的合法性、唯一性和排他性，最終在法庭上不會因此而使證據喪失法律效力。

二、實踐層面存在沖突

(一)人權保障方面

《中央紀委關于完善查辦案件協調機制進一步改進和規范“兩規”措施的意見》中指出，紀檢機關經初核或立案調查，認為被審查人員涉嫌犯罪需要移送檢察機關或公安機關的，經批準可直接移送檢察機關或公安機關審查，立案偵查。理論界一般認為檢查機關在紀委移送的文書上簽字就意味著案件移送程序的終結，然而在實踐中，程序并不因在移送文書上簽字而終結。從移送文書簽訂之日到檢察機關決定之間存在一定的時間間隙，那么在這段時間內，紀委和檢察院的職責如何劃分？調查對象如何管理？是繼續“雙規”或“雙指”異或移送檢察院？《中央紀委關于完善查辦案件協調機制進一步改進和規范“兩規”措施的意見》中指出，在案件移送工作中，紀檢機關要及時移送，檢察機關、公安機關要依法受理。要制定和完善紀檢機關和上述有關機關、部門查辦和移送案件相互配合的規定。“意見”中強調要制定和完善紀檢機關與檢察機關查辦和移送案件的相關規定，對過程并沒有做出明確的規定。加之2012年新修訂的《刑事訴訟法》明確將“尊重和保障人權”納入其中，為了規避過多的麻煩，在實踐中，檢察機關多會采取與紀委聯合辦案的模式，利用法律對紀檢機關相關立法的空隙，使紀委成為檢察院查辦案件的前置程序，“尊重和保障人權”的立法精神并沒有真正得以體現。

(二)證據移送方面

在實踐中，對于紀委移送的案件，檢察院認為移送的案件證據方面存在瑕疵時，一般不會退回紀委并要求其繼續完善證據，而是程序繼續運行，人繼續移送，在移送的這3-4天內，紀委可以繼續補證或是移送后由檢察院自己補充證據。對于此種理論與實踐向佐，法律法規與實際相悖的層面，一味的責怪實踐的做法會過于偏激，筆者認為，更多的從立法的層面思考法律法規本身的問題不失為一種更好的解決方法。

(三)其他方面

從目前的實踐中可以看出，我國紀委對黨員干部違紀行為涉嫌犯罪的，采取紀檢機關審理后移送司法的模式。特別是省部級以上干部違紀犯罪全部是紀檢機關審理后移送司法，如現已移送司法機關處理的省部級以上干部30余人都是紀檢機關審理后移送。黨的十八屆中央紀委提出，紀檢監察機關要根據黨章和黨內法規要求，從黨中央對黨風廉政建設和反腐敗的形勢判斷，工作要求出發，轉職能、轉方式、轉作風。從而要求紀委在辦案過程中改變以往貪大求全的模式，要在確保質量的前提下快查快結，快進快出，把違紀的主要問題查清后，涉嫌犯罪的及時移送司法機關繼續依法查處。這種轉變充分體現了紀檢機關充分貫徹中央紀委“把紀律擺在前面”的要求，體現了“紀法分離”的要求。也有利于案件的快查快結、快進快出，提高辦案效率。

三、余論

紀委和檢察機關在辦理職務案件程序銜接中存在的問題究其本質，主要源于目前我國的政治體制和法律框架，因此，不能簡單的套用現行法治理論中關于政黨與司法的關系模式，必須考慮我國司法程序設置與運行的背景和我國的具體國情。因此，在完善紀檢監察機關與檢察機關辦理職務犯罪案件程序銜接機制上，應當從功能保障機制的效率，但是又不能僅僅以方便或者便利權力的行使為進路，相反，應以規范機制中權力的有序運行為宗旨，以尊重和保障人權為第一要義。為了更好的解決紀檢監察機關和檢察機關程序銜接中存在的問題，在完善銜接機制上，應以堅持刑事優先原則的同時，把證據作為突破口，更加關注機制本身的程序化，對于受移送的機關、移送的條件、移送的程序、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的法律責任等作出規定，借助于程序來規范移送行為，保障程序性的完善在法治的軌道上有效運行。

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