國有土地上房屋征收中公共利益認定的對策

戴 琴

江蘇省射陽縣人民法院，江蘇 鹽城 224300

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國有土地上房屋征收中公共利益認定的對策

戴 琴

江蘇省射陽縣人民法院，江蘇 鹽城 224300

國有土地上房屋征收中公共利益的認定應從實體和程序兩個方面進行，并主要依靠程序性的界定，以個案司法認定的方式實現對公共利益的認定。這一方法的優點在于，一方面回避了實體層面界定公共利益的客觀難題，另一方面能夠以司法終局性為基礎，將行政征收決定的合法性基礎問題即行政征收是否滿足公共利益需要納入司法審查的視野，符合現代行政法學的基本理念。

一、實體層面：公共利益的立法認定

(一)立法應進一步明確公共利益的界定

目前我國學者圍繞公共利益的立法表述展開了很多爭議，如有的學者認為公共利益應在公法中界定，且最好在憲法中界定；還有的學者認為公共利益不應在憲法中界定，世界各國也沒有在憲法中明確界定公共利益的例子。由于公共利益不是一個私法概念，而是一個公法概念，因此公共利益應規定在公法中。至于具體規定在哪一部公法中，則需要根據情況而定，即采用分散立法的模式，如有觀點提倡的“公共利益應采用憲法指導下的分散立法模式，即各部門的基本法在憲法的指導下各自界定本部門的公共利益”。在此模式下，應該單獨在相應的公法中就公共利益作出界定，如在國有土地上房屋征收領域，將公共利益的認定規定在《國有土地上房屋征收與補償條例》中是適當的，但是不能僅僅單純地依靠列舉式的規定界定國有土地上房屋征收中的公共利益，而是需要從一般性角度和具體性角度相結合的方法界定公共利益。

(二)立法應注重公共利益認定的一般性

現行《國有土地上房屋征收與補償條例》第9條采用列舉式的規定將房屋征收中的公共利益限定在“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要”上，顯然這一界定雖然明確但也過于狹窄。正確的做法是應從公共利益的一般性出發，直接規定“為了促進公共福祉的需要……”，這一規定雖然比之于原有的規定顯得更為模糊，但是更符合公共利益的本質屬性，即公共利益是滿足公眾福祉的一種利益。除此之外，則需要通過列舉式的規定將國有土地上房屋征收中的符合公共利益的情形作出具體的規定，以更為明確地將國有土地上房屋征收限定在有限的范圍內。

二、程序層面：公共利益的司法認定

(一)以司法為平臺的公眾參與

“公共利益的形成是一個公共決策的過程，要保證最終決策結果的科學性、民主性和正確性，決策過程必須向公眾公開，充分保障公眾的知情權、參與權和意見表達權。”“公共利益本質是一個程序問題，其內容的界定與保障只有在一個完整的程序中才能進行”。由于實體層面認定公共利益存在諸多難點，因而通過程序來認定公共利益得到了越來越多的認可與支持。程序是一種看得見的正義，通過法律程序認定某利益是否屬于公共利益，更能夠得到被征收人的參與。具體來說，除了司法層面的程序認定(即針對行政征收決定的司法審查)之外，公眾參與同樣能夠賦予行政征收決定予合法性，且高度體現了行政征收中的契約化理念。行政征收中的公眾參與主要表現為公眾就行政征收決定發表意見和看法，并由決策部門吸收這些意見和看法，最終制定出雙方都能夠接受的新方案，體現了協商民主的色彩——即以傾聽意見、公共表決為方式，代替單純的對抗與反對，是現代公共行政的普遍做法，更有利于作出正確的公共決策，減少執行階段的不穩定因素。如果從私權利保護的角度來考慮，雖然行政程序中的協商很難說是一個“議價”過程，但是至少可以認為包含了一點“議價”的因素，從而有利于行政相對人的權益保護，并在一定程度上體現了契約色彩。具體來說，公眾可以就如下事項發表意見：(1)征收決定是否建立在公共利益基礎之上；(2)房屋征收是否具有可替代方案；(3)如何確保征收后地方政府確實按照公共利益目的使用被征收國有土地使用權，而不是變相地以商業利益替代公共利益等等。這些公眾參與的細節和提出的相關意見，應作為地方政策的決策參考，并作為司法救濟程序中的證據。

(二)司法應注重公共利益認定的個案性

立法上對公共利益的界定應注重一般性，而在司法程序中就房屋征收決定展開的公共利益認定應從個案的角度進行。在國有土地上房屋征收實踐中，具體案情錯綜復雜，征收決定究竟是否符合公共利益，爭議雙方往往各執一詞，難以調和。在司法中通過司法程序認定公共利益，法官可以結合案件的具體案情，判斷征收決定是否滿足公益屬性。在具體的個案認定中，建議從如下角度認定房屋征收案件中的征收行為是否符合公共利益：1.房屋征收的合法性。2.房屋征收的必要性。3.房屋征收的合理性。4.應允許爭議雙方的自主安排，即如果征收決定合法，同時也存在房屋征收之外的替代性解決方案，但是雙方最終在補償問題上達成了一致，則可以允許原告撤訴，并了結案件。

[1]高志宏.論公共利益的立法表達及立法模式[J].東方法學，2012(5).

[2]房紹坤.論征收中“公共利益”界定的程序機制[J].法學家，2010(6).

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