從網絡化治理視角對社會治安治理結構創新的思考

田顯俊

四川警察學院，四川　瀘州　646000

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從網絡化治理視角對社會治安治理結構創新的思考

田顯俊

四川警察學院，四川瀘州646000

摘要：網絡化治理是近年興起并流行于國際社會的一種社會治理創新模式。它是當今世界社會治理的新理論，即主張治理主體應是由公共部門、市場和社會組織等組成的多元社會治理主體，在社會治理中，聯合行動是治理主體為實現一定的共同價值目標的必然選擇。當前，我國“平安建設”中大力推進“黨政主導、社會共治”的治理體制。網絡化治理理論對推進轉型時期中國社會治安治理體系創新，調整治安治理結構，促進公共部門、市場、社會組織等協同治安治理具有指導作用。

關鍵詞：網絡化；治理；社會治安；創新

隨著我國信息化、城鎮化以及國際化速度加快，隨著全球步入風險社會，不安全隱患日益突出，各種潛在的危險大量存在，我國現正處于公共安全問題多發期。在這一特定時期，我們在社會治安治理的理念、制度體系、具體實施方式等方面還存在大量不適應。如何推進社會治安治理創新，實現平安建設目標。黨的十八大提出的通過“構建黨政主導、法治引領、社會共治的治理體制，以人民群眾對安全的需求為導向”來推進社會治理創新，這也與網絡化治理“共治”理念和聯合行動的運行模式是相契合的。20世紀90年代以來興起的網絡化治理理論認為：提供公共服務、供給公共品的一種重要方式是由公共部門、營利組織、非營利組織和個人等網絡化多元主體通過合作共享和風險共擔來實施。大量的政府公共行政實踐表明，在利用網絡化治理方式對社會提供公共服務時，在提高決策質量，有效整合資源，提高治理體系機動性和回應性等方面具有比傳統的公共管理模式更大的優勢。本文從網絡化治理的視角探討社會治安治理結構創新，探討多方參與、合作共享、風險共擔、創新機制的“共治”思路。

一、網絡化治理內涵的析評

網絡化治理作為當今社會科學、特別是公共行政領域最為熱門的概念之一，在各個領域、不同層面的治理戰略研究中廣泛運用。從社會學和行政學的角度理解，網絡化治理是建立在連接公共部門、營利組織、非營利組織和社會成員之上的網絡結構治理形式。

(一)網絡化治理內涵邏輯梳理

對近二十年網絡化治理理論研究成果分析，其內涵邏輯可以做以下梳理：

1.網絡化治理內外部資源整合和滲透。網絡化治理中的網絡形成是基于多元主體之間對資源的相互依賴。是對在公共部門中的碎片化資源如何進行合理利用所作的戰略性回應。基于此，網絡化治理是公共政策制度和執行的新機制。從資源整合角度來講，網絡化治理是基于網絡主體之間共同觀念和目標而形成的良性互動的制度化結構，其自身在建構、運行、修復和發展等方面具有清晰邏輯和規范。比如，行為者的身份認同和角色定位、對行為的認知和共同的期望和目標。由此可以認為，網絡化治理是參與者之間相互聯結，權力、風險和回報分享，它是一種與傳統層級制相對的治理新模式。

2.網絡化多元主體間的橫向合作。隨著經濟社會復雜又多樣的變化趨勢，傳統官僚制、市場化治理已經不能適應社會治理的需求，需要網絡化治理模式給予補充。網絡化治理模式，公共部門需要與內外部參與者之間在信任的前提下形成共益伙伴關系，通過合作、聯合行為取代競爭，在推進中結成融合、合作互助的共同價值觀和行為理性。網絡化治理模式，公共服務更多地依靠多元主體之間橫向合作。

3.網絡化治理追求理性治理。多元化治理主體為追求治理目標一致性，需要政府或者權威機構建構制度化治理機制，保證多元主體有效參與，形成聯動體系。網絡化治理將政府一些公共事務責任轉移給多方參與者，充分調動了社會各方資源，為具備公共價值的共同目標實現進行合作。通過網絡化治理，社會多元化治理主體之中社會各方力量成為權力的媒介。作為一種新的治理機制，與傳統的等級制、官僚制相比，更加強調治理主體各方在相同規則、制度的制約和規范下為實現共同公共目標而構織互相配合，你中有我，我中有你，又保持自身獨立性的治理網絡。因此，網絡化治理從主體之間的關系以及治理的機制、運行和評價等方面的邏輯性和制度性與傳統的等級制、官僚制相比更加強調治理理性。在網絡化治理中，參與主體各方共識與分歧共存，通過協調，共享利益、共擔風險。

二、社會網絡化治理必然性分析

網絡化治理是基于20世紀80年代以來，許多西方國家經濟衰退和政府陷入困境。政府過多管控和干預無益問題的解決，甚至可能造成對個人權利和自由的侵蝕，西方一些發達國家開始尋求新的社會治理機制，通過建構市場化、社會化等治理理念，弱化政府提供公共產品的角色定位，趨向與私部門共享社會治理角色，重構政府與社會之間關系網絡，隨之帶來的是“公共”內涵和運行過程的變化，復雜性會加大，公共服務質量有明顯改善。

(一)網絡化治理是信息社會條件下社會治理的重要選擇

當今世界是信息化、現代化時代，社會趨向多樣化，信息傳輸高速、信息媒介多樣，信息分享層面復雜。組織與組織、人與人之間的聯系幾乎沒有障礙，社會成員表現出更多的是自由、個性化和異質化。在此情勢下，政府及公共部門需要更多依靠、協調其外部資源來實現目標，來達成使命。

(二)純粹的層級制管理已不能應對社會日益復雜帶來的問題

傳統政府政策制定和執行都由政府內部事務機構和人員來完成，這也基于傳統官僚體制下，等級制和政府權威是行政的基本特征，政策制定和執行，包括供給公共服務也依據自上而下的命令來達成，結果導致治理理性不足，工作效率不高，忽視事物多樣性及個體的個性發展與能動性發揮。隨著經濟社會多元化發展，社會分工細化和權力的分散，組織邊界消解，各種社會問題多重滋生并趨于復雜化，這樣的社會狀態，政府一家是沒有能力決定社會發展面臨的治理挑戰。政府公共部門需要所有參與者進行協調和合作，其角色應從“公共管理”轉變為“治理”。概言之，僅靠政府力量難以完成社會治理使命，需要重構比傳統層級結構的官僚制更為理性、更具海涵性、更有適應性的社會治理模式。網絡化治理從其多元橫向架構上具有靈活性、廣泛性和協調性的優勢，其運行是以問題導向來選擇多樣治理方式和手段，這種治理模式更能適應當代多樣公共服務的需求，有效應對伴隨社會日益復雜而帶來的各種問題。

三、政府部門在網絡化治理中的定位

對網絡化治理的全面梳理與察考，可以有這樣認識，網絡化治理的興起對傳統官僚層級制管理有一定的影響，但這種影響應是正向的，是起補充和完善的作用，是傳統治理模式的發展。所以，筆者認為，當代流行的“傳統官僚制面臨終結，取而代之的是網絡化治理”觀點有些言過其實。在網絡化治理框架下，依靠參與者結成伙伴、協調和合作等組成的網絡關系執行公共決策，達成公共目標，實現政府、市場、社會組織和個體等權力、利益的平衡。

國家的政策制定和公共事業組織實施等方面有許多變化，非政府的各種社會組織越來越多承擔傳統意義上由政府承擔的職能，政府權力進一步分化，并且積極促成與其他參與者分享社會治理權力。目前，盡管網絡化治理在解決公共難題時有許多優勢，而且許多政府在公共治理實踐中迅速推廣到許多層面和不同公共領域，但這些并不能從本質上改變政府領導和主導的角色地位，也不能消除公共部門權威，政府仍然扮演決策、制定規則、組織等權威性角色。政府在政策制定中有最終決定權。政府及政府人員在治理層級中居于核心地位或者核心團隊成員，他們有影響法律、法規和制度制定和實施的能力和水平。另外，政府可以采取各種形式和手段將其它網絡組織更緊密地與外部和公共部門聯系在一起。基于此，筆者認為，目前社會治理體系應是政府主導層級制模式和網絡化扁平橫向模式的融合。這種治理模式應將政府及公共部門的作用放在網絡中討論，其實網絡治理誰來領導和管理顯得尤為重要，基于公共部門擁有國家層面及社會廣泛資源，領導和引領者的角色由政府及部門來扮演既是必然也是合適的選擇。但由于網絡化治理主體的廣泛性，運行的復雜性，比如多元參與者協商、自我管理，如何保證向社會分權并擴展等對領導和引領者的能力期望更高。

四、對社會治安網絡化治理的思考

在社會治安治理實踐中，針對社會提供公共安全服務和公共安全產品，網絡化治理在優化、整合治安資源，提高安全政策制定和實施的效率和靈活性等方面具有優勢。有學者指出，應對公共安全問題離不開一個扁平化、彈性化的網絡機構。當前，我國正大力建構“黨政主導、社會共治”的治安治理結構，網絡化治理理論對治安治理結構轉型以及協同治理的達成，具有重要推動作用。

(一)網絡化治理理論促進治安“共治”理念形成

從網絡化治理的視角，處于轉型期和信息化時代的治安治理者應具有“共治”理念，這是新形勢下社會治安治理結構調整的邏輯起點。一是資源共享、多元力量合作。這既是對治理部門加強協同配合提出的新要求，也為部門形成工作合力提供了新平臺。避免公共安全工作中壁壘森嚴，資源獨享，自成一體的傳統思維。確立合作、互通、共享理念，增強治安治理整體性和協同性。二是全局觀念。各參與主體要避免本位主義，通過有效溝通，實現資源共享。比如，針對治安信息壁壘問題，信息網絡運用部門要加強設施共建共享，完善治安情況通報等制度。

在社會治安治理機制建設中，治理者要有網絡化多方參與思維。一方面多方參與者在維護公共安全，涉及各方面各環節，要緊密配合、有效互動，才能形成合力。多方參與和協調配合是現代社會治理的價值取向和基本方式。協調聯動是網絡化治理的核心。通過建立有效的協調聯動機制，更好地組織動員營利和非營利組織、公眾參與社會治安治理，達到公共安全事務公共治理的目的。比如一些地區積極探索商業保險參與社會治安治理，將保險風險管理技術與企業經營過程結合，將保險服務由事后理賠轉變為事前風險防范，充分發揮資源、技術、人才等優勢，取得了明顯成效。

(二)網絡化治理理論推進治安“共治”結構形成

長期以來，中國社會治安治理體制與中國自身社會形態和社會發展密切相關，從本質上講是整體性的現代官僚體制，權力核心在政府，政府負責所有的公共安全決策制定和行動，管理一切公共安全事務。但實踐中，這種體制會導致部門之間的壁壘，內部協作困難，加之外部無法對公共安全部門形成有效的制約和監督，導致公共安全部門的共同價值目標往往出現偏向。正于此，在網絡化治理的理論指導下探索構建由政府公共安全部門、社會組織和社會成員等多元主體參與形成的共治網絡結構，通過制定政策和協同配合提供公共安全服務，構筑橫向聯系協作機制，以此回避官僚制下各自為政和低效率等缺陷問題，推進治安治理結構重構。

(三)網絡化治理促進社會組織發展

網絡化治理致力于行為者的互助合作，有效的社會治安治理需要政府、市場和市民社會協同治理，需要公眾廣泛參與，網絡化治理其屬性就是主體多元化和伙伴化，多元主體分享治理的權力。近30年來，中國社會結構體系基本實現了整體性社會轉化為分化性社會，但社會組織發展滯后，從數量和規模以及社會影響力都不能滿足社會治理的需要，嚴重影響治理的效能。社會治安治理能力提高，培育成熟的社會組織是前提，用法律制度形式定位社會組織地位，明確社會組織在為社會提供公共安全服務的責任和義務，制度化引導社會參與機制的健全，發揮社會自治功能，包括社區自治和鄉村自治，通過切實可行卓有成效的辦法和措施，促進社會組織和公眾廣泛參與社會治安協同治理。有了成熟的社會組織，利用網絡化治理架構和相應機制，改變了公共部門的職能及運行方式，對許多涉及民生的公共安全事務，政府都可以以委托、授權，指導、契約等方式吸收非政府類社會組織和社會成員參與共同行動或轉移實施。從現象來看，政府及公共部門在不斷削弱自身社會地位，社會作用在不斷消解。但實質上，由于政府扮演的是指導、協調和主導的社會治理角色，尤其是在網絡化治理中對網絡中各個參與方關系的協調與凝結，同時政府行政也完全置于社會的監督之下，對政府的行政能力和水平相比傳統行政方式要求更高，水平必須更強。

(四)網絡化治理理論推進治安治理方式創新

網絡化治理理論從“共治”的層面引導參與者共同承擔安全風險防控責任。運用網絡化治理思維，政府公共部門引導參與者積極介入社會風險防控實踐。比如，通過政府購買服務，引導律師成立信訪法律事務服務中心，參與信訪問題化解；運用網絡治理理念，與信息運營商互動，搭建信息平臺，共同解決大家共出面對的安全的問題等，社會效果較好。因此，社會治安網絡化治理避免了兩方面問題的出現：一方面是政府在社會安全事務中唱獨角戲。中國在社會管理發展過程中政府大包大攬方面都有較深刻的教訓。比如計劃經濟體制遺留下的政府統管一切的行政體制；網絡化治理強調政府可以以委托、授權，指導、契約等方式吸收非政府類社會組織和社會成員參與共同行動或轉移實施。比如，通過政府購買服務，發揮社會組織在引導社會成員參與糾紛排解、社區矯正和社幫教，風險評估等方面作用。社會治理各種資源都分解給了多元化的參與主體，也不可能僅僅絕對依靠政府公共部門或市場，有效的社會治理需要凝結各方力量，需要協同治理，需要政府對多元協作體系的引導與監管。現代社會在安全方面存在各種變數，公共安全風險因素多，各種安全問題發生頻率高，涉及范圍廣，對社會影響大，只有政府與社會共同作為，才能做好平安建設。在引導、激發社會組織與成員參與意識，發揮能動作用時，黨委領導、政府要履行引領和主導責任。另一方面，公共安全產品過渡市場化。改革開放以后一段時間我國在教育、醫療和社會保障等方面的改革導向就是市場化，導致了醫療和教育等方面的實際問題，這對公共安全領域的市場化也有警醒作用。

綜上，網絡化治理理論順應了社會多元利益整合的趨勢。當前，社會治安治理通過建構網絡化治理理念，重定政府(政法公安機關)角色，消解國家和社會、公共和個人分離的二元思維，也不失在治安治理道路上尋找到了新方法，拓展治理新思路。

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中圖分類號：D632

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)15-0011-03

作者簡介：田顯俊(1968-)，女，四川樂至人，碩士，四川警察學院副教授，研究方向：治安學、公共安全學。