美國自然遺產保護的發展歷程與經驗
——以國家立法為視角

尚彥軍

（大同三中，大同 037000）

美國自然遺產保護的發展歷程與經驗
——以國家立法為視角

尚彥軍

（大同三中，大同 037000）

美國是世界上第一個認識自然遺產重要性并第一個提出自然遺產保護的國家，也是對自然遺產管理和保護較為成功的國家之一。在美國自然遺產保護過程中有3次國家立法非常重要，它們分別是《黃石法案》《國家公園管理局組織法》和《荒野法》。文章重點分析了這3次國家立法得以通過的原因，并總結了美國自然遺產保護的經驗。

自然遺產；荒野；環境意識；自然保護區

美國是世界上第一個認識自然遺產重要性并第一個提出自然遺產保護的國家。世界上第一個自然遺產地，是美國于1872年建立的黃石國家公園，到目前為止，美國共有12項世界自然遺產。美國也是對自然遺產管理和保護較為成功的國家之一。基于此，本文試圖考察美國自然遺產保護過程中3次重要的國家立法，探討這3次保護自然遺產的國家立法得以通過的原因，并總結了美國自然遺產保護的經驗，以期為我國的自然遺產的立法與保護提供參考。

1 《黃石法案》

1872年3月1日，美國格蘭特總統簽署了由國會通過的《黃石法案》，聯邦政府在懷俄明州西北部劃定200萬英畝（1英畝=4 047m2）的土地，以保護那里的溫泉、間歇泉以及峽谷等風景。《黃石法案》規定：“黃石河邊的廣闊山林將永遠保護起來。保護所有的樹林、礦藏、自然奇觀和風景，使之永遠免遭損害和不合理利用。”并規定，公園的保護目的是“為了人民的利益和享受”[1]。這一法

案標志著黃石國家公園成立,它是美國也是全世界第一個自然保護的國家公園，以后世界各國竟相效仿。分析《黃石法案》得以通過的原因如下。

第一，美國東部的探險家和學者對黃石國家公園的建立起了重要作用。1870年，一支由蒙大拿州測量師亨利 .瓦什伯恩率領的探險隊前往黃石，這個探險隊由18人組成，其中有記者、律師等知識分子。他們的探險日記發表在《西部月刊》上，其中有些日記記載了隊員們對黃石未來規劃的討論，“在今天凌晨，我們在宿營地進行了一個不同尋常的討論。有隊員主張把探得的土地分成幾塊歸個人所有。但是有人不同意這么做，隊員劉易斯 .赫奇斯說，他不同意這個計劃，這塊土地任何部分都不應該有私有權，整個地區將建成一個偉大的國家公園，我們每個人都應該努力完成這個任務”[2]41。這個提議受到大部分隊員的贊同。探險隊回到東部以后，隊員男森耐爾 .朗福德在北太平洋鐵路公司的資助下，在華盛頓、紐約發表了一系列的演講，在議會議員和學者范圍內產生了較大影響。

1871年由美國地質學家費汀南德 .海登率領的考察隊，在美國國會的支持下對黃石進行了全面科學的考察。3個月后，考察團攜帶大量詳實的資料返回了東部，這些資料為后來的《黃石法案》在國會中的通過提供了重要依據。在國會公共土地委員會的要求下，海登提交了一份詳實的考察報告，這份報告中，海登反對把這一地區壯麗的自然美景圈起來向游人收費，而是設立一個公共公園并且免費向所有公眾開放。海登又在委員會的要求下劃出了他認為應該受到保護的面積和邊界。在國會之外，海登聯合其他持共同意見者積極進行院外游說活動，他甚至盡可能多地挨個拜訪議員。最后，傾向保護的馬薩諸塞議員亨利 .道斯提出了《黃石法案》，1872年3月1日，格蘭特總統簽署了《黃石法案》。

第二，諸如鐵路公司之類的利益集團是該法案得以通過的重要推手。國家公園的建立將會吸引大量東部人前往西部參觀，而乘坐火車則是當時旅行者的主要選擇，因此鐵路公司將是主要的受益人。早在1871年1月，探險隊員男森耐爾 .朗福德在東部城市發表的有關黃石的演講就是在鐵路公司的贊助下進行的。1871年10月，海登考察團回到東部，北太平洋鐵路公司高層就給他寫信，征詢他“是否可以讓國會通過一項議案，把黃石地區作為一個永久的公共公園”[2]45。

第三，美國人環境意識的轉變為該法得以通過提供了思想基礎。隨著美國西部開發中所表現出來的對自然的破壞性越來越明顯，呼吁親近自然、保護自然的意識也日益壯大。一些具有先見之明的有識之士，如喬治 .卡特林、亨利 .梭羅等就是這股潮流中的佼佼者。他們告誡人們不要肆意破壞自然，呼吁政府制定措施保護自然環境。

畫家卡特林是第一個呼吁保護的人士。他曾在30年代到西部寫生，呈現在他面前的除了大自然的壯麗景色外，還有讓他感到觸目驚心的是：印第安人為了獲取白人的供應品而瘋狂獵殺野牛的場景，他感到有必要用一個巨大的公園把這一切都保護起來。卡特林指出：“在未來歲月里，對美國來說，她所保護和呈現給她的文明化的市民和世界，是多么美麗和激動人心的標本啊！在一個國家公園里，人和野獸都保留著他們自然的野性和美麗”[3]。

梭羅關于自然與文明的思想為以后自然保護實踐提供了思想啟蒙。梭羅認為脫離自然的文明是沒有前途的文明，他感嘆道：“這里有廣袤的、野性的、荒僻的自然，我們的母親，她無處不在，如此美麗，對她的女兒如此愛撫，就像母豹一樣；而我們卻很早就從她那里斷了奶，投向了社會，轉向了只有人與人交往的文化——這種近親繁殖充其量只產生了英國的貴族，是一種注定要很快達到極限的文明。”他宣稱：“世界保全在野性之中”，這句名言后來成了著名環保組織塞拉俱樂部的座右銘。從這些思想出發，梭羅提出建立公園的設想“每個城鎮都應該有一個公園，或者說是一處原始森林，要有500到1 000英畝大小，這里哪怕一根樹枝都不能砍了做柴火，而應永遠作為一塊用于教育和娛樂的公地”[4]。

總之，在他們的努力下，美國人的環境意識在慢慢發生變化，原來對自然的敵視與厭惡之情逐漸被一種新的欣賞和親近之情所代替，越來越多的美國人加入到了環境保護主義的行列。

第四，該法案得以通過與19世紀下半葉美國迅速發展的工業化和城市化有直接關系。“19世紀70年代以后，美國工業增長屬規模和數量擴張型，工業的發展是以消耗大量原材料和燃料為代價的，由于大規模重工業較輕工業會消耗更多原料和燃料，這勢必對資源和環境造成更大的壓力和破壞”[5]。除了工業化導致的資源破壞和環境變化以外，對美國來說，19世紀下半葉還是一個城市化快速推進的時期，城市化帶來的各種問題，如城市污濁喧囂的環

境、城市帶給人們的精神壓力等激發了人們的自然情結，直接引發了人們對自然的保護。

第五，文化民族主義是早期國家公園建立的內在驅動力。在與歐洲特別是英國文化比較時，19世紀的美國知識分子發現美國缺乏顯著的藝術和人文遺產，美國的民族主義者試圖去“尋求一種獨有的‘美國性’，以讓美國人從土里土氣的鄉下人轉變為驕傲自豪的城里人”[6]67。于是，美國民族主義者開始認識到，只有在壯麗的荒野風景中才能真正找到美國的特性。羅德里克 .納什指出：“美國人繼續以征服荒野引以為豪，在19世紀中期的幾十年中，荒野被認為是文化與道德的基礎，并且是一個國家自尊的基礎”[7]67。19世紀美國哈德遜畫派的藝術家托馬斯 .科爾對美國的荒野①美國的自然遺產地通常稱為荒野地區或荒野。美國荒野地區由國家公園管理局、林業局、土地管理局、魚類與野生動物管理局4個機構進行管理，其中，世界自然遺產都由國家公園管理局直接管理。特別強調：“盡管與歐洲相比美國的景色還是貧乏的，但它有不為歐洲所熟知的獨特性……美國風景中最不同、最令人印象深刻的或許就是它的荒野”[6]81。

2 《國家公園管理局組織法》

1916年8月25日，美國威爾遜總統簽署了《國家公園管理局組織法》，正式建立國家公園管理局，使其成為美國內政部下屬機構之一。法案闡述建立國家公園管理局的目標是“保護風景和具有自然和歷史意義的對象及其野生生物，以使我們的后代和我們一樣，享有愉悅于不被破壞的景物的權利”[2]141。國家公園管理局的建立結束了過去對自然遺產管理混亂的局面，國家公園有了獨立的聯邦最高主管機構，實行統一和科學的管理原則。更為重要的是國家公園管理局倡導保護優先原則，認同和維護荒野保護理論，能有效地與破壞國家公園體系的政策和行為作斗爭，成為美國自然遺產的重要保護機構之一。此外，《國家公園管理局組織法》的通過以及國家公園管理局的建立，促使林業局慢慢走上了荒野保護的道路。為了抵消國家公園管理局的優勢，林業局決定支持在國家森林內也劃出一定的荒野區域加以保護。分析《國家公園管理局組織法》得以通過的原因如下。

第一，“赫奇赫奇事件的失敗使自然保護主義者和國家公園支持者認識到了建立獨立統一的國家公園體系管理機構的必要性和緊迫性”[8]。赫奇赫奇山谷是約塞米蒂國家公園內的一個風景優美的峽谷。舊金山市希望在此峽谷修建大壩儲水，以滿足該市日益發展的用水需求，約翰 .繆爾領導的塞拉俱樂部與其他保護人士為此在全國范圍內發動了保護山谷的宣傳運動。于是，1901年到1913年雙方展開了赫奇赫奇爭論，這場爭論最終以舊金山市的勝利而告終。赫奇赫奇事件凸顯了國家公園體系在管理體制上的缺陷，主管部門的實用主義做法是國家公園體系面臨的最大敵人。在政府部門中，美國林業局和墾務局主張在保護的同時應科學利用保護地內豐富的資源，這一事件中這些機構都站在舊金山市一邊，特別是吉福德 .平肖領導的林業局影響力極大，是資源開發政策的堅定支持者和倡導者；而自然保護主義者在華盛頓卻沒有自己的代言機構。受到“赫奇赫奇爭論最終失利的刺激，他們加快了建立國家公園管理局的步伐”[9]19。

第二，自然保護主義者們吸取了赫奇赫奇事件的教訓，改變了自然保護的策略。他們不再單純強調國家公園的神圣性，而是強調國家公園的經濟吸引力和實用性，公園的有效管理可以促進經濟效益。美國公民協會的領導人麥克法蘭解釋了國家公園的實際用途：除了審美價值外，國家公園還可以讓工作疲憊的人重新得到精神上的激勵。美國地質調查局的羅伯特 .馬歇爾把國家公園與戰爭聯系起來，認為國家公園可以提供一個鍛煉身體的場所，以使居于擁擠城市的國民免于退化。美國地質調查局主任喬治 .史密斯也認為，國家公園可以提高國民素質，使美國贏得工業霸權。風景園林設計師馬克 .丹尼爾斯指出，“抽象的理想（保護荒野）和經濟兩者之間是有密切聯系的”，風景保護有利于國民經濟。為了建立與企業的同盟，塞拉俱樂部的斯蒂芬 .馬瑟大力宣傳國家公園蘊含巨大商機的觀點。他許諾國家公園管理局成立后將致力于公園體系內交通和旅游基礎設施的建設，這會為一些企業帶來巨額的商業利潤[2]95-97。

3 《荒野法》

1964年9月3日，約翰遜總統在白宮的玫瑰花園簽署了《荒野法》，將一定的聯邦土地劃為荒野地區，阻止對這些地區的開發。該法規定：“荒野被

認為是這樣一個地區，在那里地球及其生命共同體沒有受到人類的干預，而人類自身是一個游客而不是居留者”[10]。

美國《荒野法》的簽署，不僅對美國而且對國際自然遺產保護事業都具有深遠的影響。首先，《荒野法》切實地保護了美國的自然遺產。這之前聯邦政府都是通過行政條例的手段保護荒野，如林業局的L-20條例。但行政政策遇到外力容易發生改變，事實證明，行政政策無法很好地保護自然遺產。而采取法律的手段能切實地保護自然遺產。因為通過舉行聽證會，向總統推薦，總統向國會推薦，國會批準才能改變荒野的邊界或者取消荒野區，正是這種程序保護了荒野。其次，“ 1964年《荒野法》提出了建立國家荒野保護體系，荒野保護體系的概念是美國荒野保護運動史上的一種創新。它的著眼點是保護美國的整個荒野地區，而不僅僅是保護美國的某個具體荒野地區”[7]48。此后，荒野保護體系不斷擴大，美國更多的荒野受到《荒野法》的保護并被納入美國荒野保護體系之內。根據美國荒野網統計，目前美國一共創建了765個荒野地區，一共保護了109 129 657英畝的荒野地區。再次，《荒野法》還激勵著其他的國家紛紛根據本國國情制定政策保護自然遺產。國際荒野保護專家萬斯 .馬丁和艾倫 .沃森指出：“荒野觀念——在那里對自然生態進程起作用的陸地和水盡可能地不受人類影響，并且在那里擁有原始的娛樂機會和獨居機會——已經從美國起源地向外傳播。其他的國家，例如澳大利亞、新西蘭、加拿大、芬蘭、斯里蘭卡、前蘇聯、南非已經立法保護荒野或者嚴格地保護自然保護區”[11]49。分析《荒野法》得以通過的原因如下。

第一，霍華德 .扎尼澤的正確領導是《荒野法》得以通過的先決條件。扎尼澤曾先后出任美國荒野協會的執行秘書和主席。1956年，他起草了第一份荒野法議案草案，盡管重病纏身，他還是參加了華盛頓和西部的每一次荒野法案的聽證會。在每次聽證會上，他親自為荒野法進行宣傳。另外，他把荒野協會從一個小的、不起眼的組織，變成了國家著名的保護組織。“在他作為荒野協會執行秘書和主席時的接近20年的時間里，荒野協會的會員數增長超過了10倍；在扎尼澤去世時，荒野協會已經有超過25 000個會員”[12]。在荒野法議案最后的國會聽證會后，扎尼澤于1964年5月5日死于心臟病，他為《荒野法》的通過奮斗了終身。

第二，《荒野法》得以通過是建立在之前荒野保護運動基礎上的。黃石國家公園的建立，是政府開始保護荒野的開端。在赫奇赫奇筑壩之爭中，盡管荒野保護者失敗了，但“那些零星的、對荒野的熱愛在爭論的過程中正在迅速匯成一股洪流，迫使政府開始認識到自然保護力量的存在”[9]18。回聲谷公園筑壩之爭是1964年荒野法運動的預演，“面對更多民眾的強烈反對，國會再也不能像1913年決定時那樣坦率了。1965年，國會否決了在回聲谷公園建立大壩的提議。在這次運動中，群眾保護荒野的熱情讓國會和聯邦政府大為震驚”[9]20。總之，這些荒野保護運動為1964年《荒野法》提供了寶貴的經驗與教訓。

4 經驗與啟示

縱觀美國自然遺產保護的發展歷程，我們可以汲取以下一些經驗：

第一，美國國家公園管理局的權力是《國家公園管理局組織法》賦予的，它是聯邦政府內務部下屬的全權負責國家公園管理的部門，采取中央垂直管理模式，不受州政府任何形式的領導。目前，美國已有10個國家公園被列入世界自然遺產地，此外，還與加拿大共享2個世界自然遺產地。對于這些世界自然遺產，統一由國家公園管理局直接管理。而我國的自然保護區名義上是國家的保護地，實際上多由地方政府代管，國家法律的有效性在現實中往往取決于地方政府的政策。

第二，美國的自然遺產保護建立在較為完善的法律體系之上，這為自然遺產保護和管理提供了可靠的保障。我國正在建立健全社會主義法制體系，將自然遺產的保護納入法制軌道是有效保護自然遺產的長遠之計。呼吁盡快在國務院于1994年頒布的《中華人民共和國自然保護區條例》的基礎上出臺《中華人民共和國自然保護區法》。

第三，美國有關自然遺產保護的法律得以不斷完善，在很大程度上得益于美國公眾環境意識的增強與公眾的參與。國際荒野保護專家萬斯 .馬丁和艾倫 .沃森指出：“美國荒野保護經歷最重要的一個貢獻是，證明了公眾參與和公眾意見起到的重要作用。當我們環顧世界，可以發現最早的荒野保護就是來自公眾的主張”[11]94。我國環保部門應在廣大人民群眾中大力進行環保工作的宣傳和教育，提高人民的環境意識，如利用各種節日（如植樹節、

地球日等）開展宣傳、編寫環境保護科普讀物、組織環境保護先進人物評選等。另外，我國應立足于本國基本國情，加快自然保護區公眾參與制度的建設，如在我國環境基本法及相關立法中進一步完善公眾參與的具體的、操作性強的程序性規定。

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The Development and Experience of Natural Heritage Preservation in the United States——National Legislation Perspective

SHANG Yanjun
（No.3 Middle School of Datong, Datong 037000，China）

The United States is not only the first country to recognize the importance of natural heritage and to put forward the protection of natural heritage in the world, but also one of the successful countries for the management and protection of natural heritage .In the process of natural heritage preservation three national legislations that include“Yellowstone Act”,“National Park Service Organic Act ”and“ Wilderness Act”are very important. The paper focuses on the analysis of the reasons that the three national legislations are passed, and summarizes the experience about the protection of American natural heritage.

natural heritage；wilderness；environmental awareness；nature reserve

K712.0

A

尚彥軍（1982-），男，歷史學碩士，主要研究方向為世界近現代史、外國遺產與保護。E- mail∶syj118@tom.com.