國家治理現代化與中國現代國家的成長*

葉麒麟

國家治理現代化與中國現代國家的成長*

葉麒麟

國家治理；現代化；現代國家成長

以社會資源正義分配、國內秩序保障以及外部安全保證為核心要義、任務的國家治理，是現代國家的基本屬性，而國家治理方式和治理能力的現代化是現代國家成長的內在邏輯，它是考察現代國家成長較為科學、合理的維度。在國家治理現代化的維度下，中國的現代國家經歷了獨特的成長軌跡，即由傳統國家治理危機所促成的中國共產黨領導的革命建國階段，到新中國成立后三十年運動式治理所帶來的國家一體化階段，再到改革開放以來制度化治理所帶來的執政興國階段。

以民族國家作為組織形態的現代國家的出現，是社會現代化的結果，其成長或曰建構(State-building)體現著一個社會現代化發展的政治方面，它是一個全球性的現象。在20世紀70、80年代以來西方學術界掀起的回歸國家研究熱潮下，現代國家成長成為了一個研究熱點。當然，西方學者的研究主要集中在歐洲的現代國家成長上。例如，美國學者查爾斯·蒂利(Charles Tilly)指出，西歐的現代國家是通過戰爭的方式從而產生國家權力對社會的集中控制，進而逐漸成長起來的。[1]又如，英國學者安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)認為，國家行政力量的強大所帶來的內部綏靖、軍事進步所帶來的國家對暴力更加強有力的壟斷，致使國家對社會形成反思性的監控，這是促成民族國家形成的根本因素。[2]再如，美國學者西里爾·布萊克(Cyril E.Black)指出，現代國家成長的內容可以概括為政治權力的集中化(表現為決策的強化)、法律規范的普及(同時導致官僚機制的發展)和公民在公共事務中作用的擴大。[3]不難看出，現有西方學者關于現代國家成長的研究大多只停留在國家權力對社會擴張與控制的層面上。

相對于西方學術界而言，國內關于現代國家成長的研究熱潮則是進入21世紀才興起的。也正是進入21世紀，才興起了中國現代國家成長的專門研究熱潮。但是，綜觀現有文獻，與西方學術界一樣，國內學術界現有關于中國現代國家成長的研究也大多停留在國家權力對社會擴張與控制的層面上。例如，學者徐勇從以權力集中為特征的民族—國家和以權力合理配置為特征的民主—國家這兩個角度考察了中國現代國家的成長歷程。[4]又如，學者樊紅敏嘗試從權力的集中、滲透與重新分配等角度來探討中國現代國家的理想型。[5]再如，學者儲健國從國家機構的設置與調整角度來剖析中國現代國家的成長。[6]

不可否認，國家權力對社會的擴張與控制，是現代國家成長的重要內容、任務和特征，但它不是現代國家成長的全部內容、任務和特征。因為在國家權力對社會擴張與控制的背后，還隱藏著一個合法性問題，換言之，我們為何要追求現代國家？本文認為，認可國家權力對社會的擴張與控制，以及追求現代國家，關鍵的原因在于現代國家能夠解決傳統國家的治理危機，能夠帶來更好的治理績效，包括社會資源的正義分配(即盡可能滿足所有社會成員的基本權益和訴求)、內部秩序保障以及外部安全保證。就此而言，相對于國家權力對社會的現代性擴張，以社會資源正義分配、內部秩序保障以及外部安全保證為核心要義、任務的國家治理的現代化，更能準確反映現代國家成長的內在邏輯，更是剖析中國現代國家成長的科學、合理維度。但是，現有關于中國現代國家成長的研究，大多停留在國家權力對社會擴張與控制的層面，深陷在“統治”的理念桎梏之中。鑒于此，本文試圖從國家治理方式和治理能力現代化的維度來剖析中國現代國家的成長歷程。

一、傳統國家治理危機與革命建國

新中國成立以前，特殊的自然和社會經濟等條件造就了“君主——官僚——民間精英”的獨特的帝國治理體系和治理邏輯。在這一傳統國家治理體系中，權力的核心在于君主，君主擁有絕對的權力，但它則是通過體系化的官僚隊伍進行國家治理的。由于官僚隊伍主要居住在地域性城市中，因而傳統國家權力并未直接深入到廣闊的鄉土社會中，即“皇權不下鄉”。而廣闊的鄉土社會則是由族長、鄉紳、商紳和地方名流等民間精英進行治理，從而使得鄉土社會超然于國家。同時，“學而優則仕”理念的科舉制對社會進行教化，選拔和吸收民間精英進入官僚體系，從而又實現了官僚國家對鄉土社會的整合，最終造就了君主專制集權的帝國治理邏輯。但是，該帝國治理邏輯的根本要害就在于君主的專制集權上。在相當大程度上，王朝的興衰命運系于君主個人上，取決于其品質。而這一根本要害又帶來了帝國治理體系如下三個具體弊病：(1)王朝重“內控”輕“御外”。中國傳統國家治理的重心在于如何統治社會成員，以及在此基礎上征收稅賦。相對內部秩序而言，外部安全則較為忽視。(2)君主與官僚體系的溝通銜接往往存在問題。除了各種形式的朝會等正式渠道外，君主與官僚體系更多地通過君主的侍從、親信和家人(尤其是外戚)等非正式渠道進行接觸和溝通。而這些非正式溝通渠道往往會導致君主和官僚體系的沖突和矛盾，從而造就了宦官、外戚和女主專權這三大王朝禍患。(3)社會缺乏活力。在君主專制集權的帝國治理邏輯下，國家凌駕于社會之上，官僚體系壟斷了所有公共權力，對社會采取“重農抑商”經濟政策，并借此對社會進行“分而治之”的統治，社會大眾依附和受制于家族以及官僚體系，社會活力十分欠缺。

正因為上述弊病，中國傳統國家無法提供長久的社會資源正義分配、內部秩序保障以及外部安全保證，常常出現外族入侵、君權爭斗以及農民起義等治理危機，從而出現不斷改朝換代的歷史境遇。尤其在明朝宰相制度被取消之后，君主專制集權更是得到前所未有的強化，帝國治理邏輯的弊病更加暴露出來，致使鴉片戰爭后的清朝政權面臨著前所未有的治理危機。這具體體現在：(1)社會資源分配相當不正義。奢靡貪污、賣官鬻爵之風盛行，官僚、貴族、地主、富商大量兼并土地，失地無地的農民越來越多，大量農民因無法忍受橫征暴斂而棄田逃亡，失去生計，四處流浪，整個社會貧富相當懸殊。(2)內部秩序紊亂。階級矛盾激化，各地起義不斷。其中，1851年爆發的太平天國運動，更是沉重打擊了清朝的統治。(3)外部安全蕩然無存。在中華文明無法同化的西方文明的沖擊下，清政府被迫割地、賠款和開放通商，國家主權和領土逐漸喪失，致使中華民族處于危亡之中。正是傳統國家出現了前所未有的治理危機，以國家和民族為認同對象的民族主義才開始形成，中國的國家轉型和現代國家成長之路才被迫開啟。

在如何推動國家轉型、解決傳統國家治理危機的問題上，出現了改良和革命兩種思路和做法。但實踐證明，“戊戌變法”和“預備立憲”等改良式的現代國家建構在中國行不通，尤其是清政府在實行“預備立憲”時將科舉制廢除，更是中斷了國家與鄉土社會的流動與溝通，瓦解了國家對鄉土社會的整合，造就了“一盤散沙”的社會狀態，加重了國家的治理危機。而這更加決定了中國要走“革命建國”的道路。為此，革命先行者孫中山領導的辛亥革命推翻了帝制，結束了帝國形態，并建立起了中華民國。然而，中華民國徒有現代國家的形式，地方軍閥割據，社會資源正義分配、內部秩序以及外部安全都無法實現，國家仍然處于治理危機之中。正因為如此，孫中山意識到了組織對于革命建國的重要性，主張通過“列寧式的政黨”來解決國家治理危機，推動現代國家的成長。隨后，孫中山的“以黨建國”主張被國民黨和共產黨所繼承。其中，國民黨在蔣介石“一個主義、一個政黨、一個領袖”的指示下，試圖以強大的軍事力量和專制政權來解決國家治理危機。然而，這一努力給社會帶來的是無窮戰爭和沉重賦役，不僅未能解決國家外部安全問題，更加劇了社會資源分配的不正義以及內部秩序的動蕩，從而遭受全社會的強烈反彈，由此也直接掀起了共產黨領導下的中國革命。相對國民黨而言，共產黨的紀律更嚴格，組織更嚴密，革命方法更為徹底。共產黨堅持以階級斗爭為指導思想，并由此引出群眾觀念，走群眾路線，將組織深入至地方基層社會，動員廣大群眾參與到革命中來。正是在共產黨的廣泛動員和堅強領導之下，中國革命終于取得勝利，并于1949年成立了中華人民共和國。這使得中國獲得了國家主權獨立，在全社會范圍內確立了有效的中央權威，推翻了壓在人民頭上的“三座大山”。換言之，共產黨領導的“革命建國”實踐在解決傳統國家的社會資源分配不正義、秩序紊亂以及外部安全蕩然無存等治理危機，推動傳統國家轉型的任務上，已經取得了里程碑式的成就。

二、運動式治理與國家一體化

1949年新中國的成立，意味著中國共產黨通過革命真正結束了帝國這一傳統國家形態，但這并不意味著中國的現代國家已經完全成長起來了。這是因為新生的政權還不穩固，國家治理還面臨著因長年戰火導致的社會經濟資源匱乏，國民黨特務、土匪和惡霸地主等國內反動殘余勢力擾亂國內秩序，美國等國外敵對勢力威脅外部安全等嚴重危機。面對這些嚴重的國家治理危機，作為執政黨的中國共產黨，繼續采取了革命時期的群眾運動方式，先后發動了一系列的政治運動。具體而言，為了消除反動勢力的擾亂，鞏固國家政權，開展了“剿匪”、鎮壓反革命以及內部肅反等運動；為了改造社會，開展了“土改”、農業合作化和人民公社化等運動；為了發展生產力，開展了“大躍進”、“增產節約”以及“農業學大寨”等運動；為了改造思想，開展了“三反”、“五反”、“反右”、“文化大革命”、“批林批孔”以及“破四舊”等運動。據國內學者胡鞍鋼的初步統計，從1949年至1976年間，中國開展各類政治運動多達67次，年均2.5次。[7](P620)據此，美國學者詹姆斯·R ·湯森(James R.Townsend)和布蘭特利·沃馬克(Brantly Womack)指出，“反復出現的群眾運動是中共政治自1933年以來的一個特征，也是中華人民共和國成立以來政府運作的一種主要方式。”[8](P153)換言之，運動式治理成為了新中國成立后三十年中國共產黨所領導的主要國家治理方式。

從本質上說，運動式治理是一種人治治理。具體而言，運動式治理是一種自上而下動員型的群眾運動，是一種貫徹魅力型領袖意志的強力治理。這種治理方式極力反對官僚主義，極為崇尚領袖的智慧權威和群眾的運動力量，因而具有如下顯著的弊端：群眾運動高度依賴于社會成員飽滿的革命意志和激情，國家治理的績效高度取決于領袖個人的運動治國理念和目標指示；一味要求社會成員個體的自我克制和自我犧牲，忽視個體必需的自由和權利；反對官僚主義，容易摧毀掉必需的國家科層制；崇尚群眾運動式“大民主”，容易阻滯民主的制度化和法制化直至損害到民主自身；群眾運動過度，容易擾亂穩定秩序，削弱共產黨的威信，等等。運動式治理的上述弊端在以階級斗爭為綱的1957年“反右”斗爭擴大化之后，充分暴露出來。尤其是1966年至1976年的“文化大革命”，更是運動式治理上述弊端的最充分體現。它造成了政治上的長期動亂，民主和法制被肆意踐踏，大批干部和群眾遭到殘酷迫害，國民經濟遭受嚴重破壞，人民生活水平得不到提升，簡言之，國家治理秩序遭受嚴重破壞，現代國家成長遭受嚴重阻滯。

既然運動式治理暴露出上述嚴重的弊端，那么是否意味著新中國成立后三十年的運動式治理對于國家治理和現代國家成長毫無積極意義呢？對此，正如美國學者吉爾伯特·羅茲曼(Gilbert Rozman)所言，“無論共產黨在其前30年的統治中有過什么樣的政策失誤，由于認識到要適當地保持各級地方之間的平衡，它始終十分重視如何控制社會、積累資源、發展經濟和國家一體化等問題。中國共產黨同樣面臨著1949年以前阻礙中國進行現代化建設的各種問題，盡管付出了高昂的代價并在許多領域受挫，但它還是基本解決了這些問題。”[9]應該說，新中國成立后的三十年運動式治理的客觀結果就是，實現了國家權力對整個社會的高度動員和深度控制，對于恢復和發展國民經濟、鞏固執政黨地位和純潔革命隊伍起到了積極有效的作用，從而造就了國家一體化的現代國家成長態勢。

三、制度化治理與執政興國

新中國成立后三十年的運動式治理，雖然實現了國家權力對整個社會的高度動員和深度控制，造就了國家一體化的現代國家成長態勢，但其所帶來的十年“文化大革命”這場嚴重的國家治理危機，引起了全社會對運動式國家治理的反思和批判。也正是在這種反思和批判的潮流下，自1978年底中共十一屆三中全會伊始，作為執政黨的中國共產黨開始推動的國家治理方式由運動式治理向制度化治理的轉變，自覺承擔起執政興國的使命，現代國家成長也才由此逐步恢復到常規化的理性軌道上來。

當然，這里必須提及的是，中國共產黨的第二代領導核心鄧小平，在制度化的國家治理方面做出了開創性的貢獻。他總結了運動式治理的經驗教訓，高度重視和反復強調要加強法制建設，努力完善各項具體制度。他在1980年《黨和國家領導制度的改革》講話中指出，“我們過去發生各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”[10](P333)“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[10](P333)正是在鄧小平的倡導下，自20世紀80年代初伊始，中國逐步恢復和建立起人民代表大會這一根本政治制度，以及共產黨領導的多黨合作和政治協商、民族區域自治和基層群眾自治等基本政治制度。在對社會主義市場經濟的認識不斷深化的基礎上，也逐步確立了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。作為對各項制度的權威確認的憲法也得到修改，刑法等一系列法律法規也得以制定，中共十五大更是將以“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”為基本要求的“依法治國”確定為基本治國方略。在某種意義上，該治國方略的提出，標志著中國共產黨由革命黨到執政黨的身份認知轉型，標志著中國共產黨自覺以全面的制度化國家治理來完成執政興國使命。

應該說，改革開放以來的制度建設和制度化治理，充實了政治、經濟和社會相關領域的制度，提升了中國共產黨的執政能力，促進了人民民主的成長，保障了公民社會的成長，奠定了法理制度權威的基礎，促成了重大的經濟發展成就，提高了人民的生活水平，維護了國家的基本安全秩序。簡言之，較之于新中國成立后三十年的運動式治理時期，改革開放以來的制度化治理在社會資源正義分配、國內秩序以及外部安全等國家治理層面具有不俗的表現，為中國共產黨完成執政興國使命奠定了堅實基礎。然而，由于制度設計和制度運作等層面還存在著一些問題，致使制度化治理還不完美。具體而言，在制度設計層面，由于認識和客觀環境等原因，一些制度機制的設計還不到位。例如，中國各層級政府的權力清單制度還未到位，法制建設滯后，黨紀約束、反腐以及協商民主等方面的制度設計也尚未到位。在制度運作層面，一些制度運作過程中出現了偏差和沖突現象，未能取得預期的效果。例如，黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一的社會主義民主政治制度架構，在現實實踐中還不完善，作為人民當家作主重要途徑的人民代表大會未發揮應有作用等問題。總之，正是制度設計和制度運作存在某些問題，致使社會分配不公、群體性事件頻發、社會秩序不夠穩定等國家治理問題。

制度化國家治理所存在的上述問題，恰恰給運動式治理提供了存在的理由和空間。正因為如此，我們才常常看到“掃黃打黑專項斗爭”、“消防安全專項治理”等“集中整治”、“專項治理”、“零點行動”這類的行政性運動治理，還看到中國共產黨所推動的“三講教育”、“先進性教育”、“群眾路線教育實踐”以及“三嚴三實”教育等政治學習性運動治理。當然，我們也應該看到，在上述行政性運動治理和政治學習性運動治理的實踐過程中，相應治理領域的制度也得以處于不斷改革和完善的進程之中。換言之，改革開放以來的運動式治理不僅僅是為了彌補當前制度化國家治理的漏洞，而且還促成了相應治理制度的改革和完善。關于這一點，最顯著的體現就在于，為了應對治理的制度化不足，規避運動式治理的弊端，中國共產黨十八屆三中全會正式和明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化；到了十八屆四中全會，中國共產黨更是首次專題討論依法治國，對全面推進依法治國做出了總體部署。總之，盡管改革開放進程中存在著如美國學者湯森和沃馬克所指出的由運動式治理來推進制度化治理進程這一“制度化運動的悖論”，[8]但制度化治理已是目前中國國家治理的主要方式，執政興國已成為中國共產黨的自覺認識和行動，已成為中國共產黨領導的現代國家成長態勢。

四、結 語

綜上所述，以社會資源正義分配、國內秩序保障以及外部安全保證為核心要義、任務的國家治理，是現代國家的基本屬性，而國家治理方式和治理能力的現代化是現代國家成長的內在邏輯，它是考察現代國家成長較為科學、合理的維度。正基于此，如前文所述，中國現代國家經歷了獨特的成長軌跡，即由傳統國家治理危機所促成的中國共產黨領導的革命建國階段，到新中國成立后三十年運動式治理所帶來的國家一體化階段，再到改革開放以來制度化治理所帶來的執政興國階段。應該說，制度化治理是中國目前現代國家成長的主要任務，也是現代國家的理想治理模式所在。

另外，必須提及的是，本文所選擇的國家治理現代化維度，對于目前現代國家成長研究至少具有如下三個方面的意義：

第一，現代國家成長研究不能簡單停留在國家權力對社會的擴張與控制層面上，還應深入剖析國家權力對社會擴張與控制的合法性問題。國家權力對社會擴張與控制的合法性在于，國家權力對社會基本訴求的實現和滿足，而這涉及的是國家治理范疇，包括社會資源的正義分配、國內秩序的保障以及外部安全的保證等。現代國家成長的研究，應重點關注國家治理方式和治理能力的現代化問題，這樣才能更深刻地認識現代國家的基本屬性以及現代國家成長的內在邏輯。正因為國家治理之于現代國家成長的重要性，作為為數不多的探討國家治理能力與國家構建關系的學者，日裔美籍政治學者弗蘭西斯·福山的相關研究近年來受到廣泛關注。[11]

第二，國家治理現代化可以淡化現代國家成長研究的西歐色調。正如有國內學者指出，國內學術界在論及現代國家成長時，主要引用和分析的是西歐經驗。[12]國內學術界往往會自覺或不自覺地以西歐民族國家的成長經驗為依據，探討現代國家成長的動力問題，探討國家權力與社會之間的組織結構架設等問題，從而忽視了非西歐國家的特殊情境。而從以社會資源正義分配、國內秩序保障以及外部安全保證為核心要義、任務的國家治理維度，來探討現代國家成長問題，就可以淡化現代國家成長研究的西歐色調，可以增加現代國家的多元成長模式。

第三，國家治理現代化為現代國家成長的比較研究提供更為科學、合理的分析維度。目前關于現代國家成長的比較研究，往往簡單地從國家組織結構、制度形式等維度進行比較。這樣的比較研究容易陷入制度結構形式的簡單論爭之中，得不出有價值和規律性的認識。而從國家治理現代化的維度，對各國制度結構形式運作效果進行比較研究，將為各國現代國家成長的比較和評價提供一種更為科學、合理的維度，而這將有助于深化和充實現代國家成長的比較研究。

[1] Charles Tilly.The Formation of National States in Western Europe[M].Princeton:Princeton University Press,1975.

[2] [英]安東尼·吉登斯.民族—國家與暴力[M].北京：三聯書店，1998.

[3] [美]西里爾·布萊克.現代化的動力：一個比較史的研究[M].杭州：浙江人民出版社，1989.

[4] 徐勇.“回歸國家”與現代國家的建構[J].東南學術，2006,(4).

[5] 樊紅敏.論現代國家的理想型——以權力運作為視角[J].東南學術，2006,(4).

[6] 儲建國.大部制改革與現代國家構建[J].學習與探索，2008,(7).

[7] 胡鞍鋼.中國政治經濟史論(1949—1976)[M].北京：清華大學出版社.2008.

[8] [美]詹姆斯·R·湯森，布蘭特利·沃馬克.中國政治[M].南京： 江蘇人民出版社，1995.

[9] 轉引自郭為桂.群眾路線與現代中國的國家建構——紀念中國共產黨成立九十周年[J].東南學術，2011,(4).

[10] 鄧小平文選[M].第2卷.北京：人民出版社，1994.

[11] [美]弗朗西斯·福山.國家構建——21世紀的國家治理與世界秩序[M].北京：中國社會科學出版社，2007；政治秩序的起源[M].桂林：廣西師范大學出版社，2014；政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化[M].桂林：廣西師范大學出版社，2015.

[12] 劉義強，管宇浩.國家建構：為什么建構、建構什么與如何建構——簡論國內研究之不足[J].學習與探索，2015,(6).

[責任編輯 劉蔚然]

The Modernization of State Governance and the Building of China’s Modern State

Ye Qilin

(School of Politics and Public Administration, Huaqiao University, Quanzhou, Fujian 362021)

state governance; modernization; the building of modern state

The state governance, which takes the justice distribution of social resources, the guarantee of domestic order and the external security as the core, is the basic attribute of the modern state. The modernization of state governance and governance capacity is the internal logic of the building of modern state. In the dimension of the modernization of state governance, the modern state in China has experienced a unique building path, which is from the traditional state governance crisis which contributed to the successful revolution led by the Communist Party of China, to the 30 years of state integration after the founding of New China, and then to the new stage of building the governance institutions since the reform and opening up to the outside world.

* 本文系華僑大學科研基金資助項目、華僑大學高層次人才科研啟動費項目“國家治理現代化與中國現代國家成長研究”(項目號：14SKBS204)的階段性成果。

葉麒麟，華僑大學政治與公共管理學院副教授(福建 泉州362021)。