中國養老保險政策演變及其邏輯分析

趙 陽 袁書華

山東師范大學公共管理學院，山東 濟南 250014

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中國養老保險政策演變及其邏輯分析

趙 陽*袁書華*

山東師范大學公共管理學院，山東 濟南 250014

我國養老保險政策在不斷演變，本文通過對其演變過程進行梳理，發現有其固有的內在邏輯。對政策演變邏輯進行分析，有利于推動養老保險政策的進一步發展。

養老保險；政策演變；邏輯分析

一、問題的提出

我國的養老保險政策歷經建國以來六十多年的發展，從計劃經濟時期完全由國家負責的單一模式，發展到市場經濟時期的多層次模式，逐漸摸索出了一條符合我國國情的道路。與此同時，當前我國養老保險政策仍存在著許多問題。本文回顧了我國養老保險政策改革的歷程，并對我國養老保險政策變遷的內部邏輯進行分析，目的是為我國養老保險政策未來的改革和發展趨勢提供參考依據。

二、我國養老保險政策的歷史沿革

我國的養老保險政策始建于優先發展重工業的計劃經濟時期，隨著市場經濟體制的確立逐漸由單一模式走向多層次發展模式，統籌程度不斷提高。梳理我國養老保險政策變遷過程，大致可以劃分為以下六個階段：

(一)初創階段(1950-1957年)

1951年，標志著新中國養老保險制度建立的《中華人民共和國勞動保險條例》由政務院頒布，該條例對職工的各項社會保險及其管理都做了說明和規范，是新中國成立后首個內容完備的社會保險法規。它對集中勞動保險基金、分類支付各項勞動保險待遇起到了重要作用。

截至1956年，機關事業單位人員、企業職工以及農村孤寡老人的養老制度全部建立，全國共有2300萬人參加了退休保險，在全國各種公私企業中占到了94%之多[1]。

(二)蛻變和修復階段(1958-1986年)

國務院于1958年2月9日下發了《關于工人、職員退休處理的暫行規定》，對退休條件進行了適當放寬，提高了退休人員的養老待遇，實質上統一了工人和職員的養老保險。

“文化大革命”導致原先由國家負責的養老保險制度發生了變化，單位開始完全負責自己職工的退休養老保險，這是在當時混亂局面下我國養老保險政策發生的倒退。

盡管國家在文革后頒布了多項法規性文件，但由國家和單位負擔退休養老金、個人不需承擔養老保險費用的舊有格局依然在延續，因此這一時期主要是對原有計劃經濟時期的養老保險制度進行修復。

(三)改革階段(1986-上世紀90年代末)

文革以后，國家恢復了退休制度，出現了一次退休大潮，企業退休負擔陡然上升，一些老企業難以為繼，企業改革由此開始進行。1986年4月12日，六屆人大四次會議通過的“七五”計劃中明確指出要逐步建立和健全適應新形勢需要的社會保障制度，并首次提出要以社會化方式為主進行養老保險管理。1997年7月16日，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保障制度的決定》確立了社會統籌與個人賬戶相結合的統一的城鎮職工基本養老保險制度，至此，多層次的社會保障體系已具備雛形。

與此同時，1994年1月23日，國務院頒布《農村五保工作條例》，農村五保工作在經歷了一個較為混亂的時期后，又走上了規范化發展道路。

(四)碎片化發展階段(上世紀90年代末-2010年)

1997年7月，全國企業職工基本養老保險制度依據國務院頒布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》得到了規范和統一。2008年國務院選擇廣東等五省市作為試點地區，嘗試對事業單位人員基本養老保險進行改革，將事業單位養老保險制度與企業養老保險制度并軌。失地農民養老保障制度則由各地政府分別籌辦，截止2008年末，已有1000多萬被征地農民納入基本保險制度。

(五)成熟階段(2010年—至今)

2010年全國人大第十七次會議表決通過了《社會保險法》，這是建國以來首部關于養老保險制度的綜合性法律，我國養老保險體系從此有法可依。黨的十八大要求逐步建立城鄉統一的養老保險體系。2013年11月15日，十八屆三中全會發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把“漸進式延遲退休年齡”正式提上議事日程，說明推遲退休年齡已是一種必然趨勢。經過多年政策準備，2015年1月14日，《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》的發布，標志著多年以來的企、事業單位養老保險“雙軌制”就此將畫上句號。國家預計2017年將推出延遲退休具體方案。

三、我國養老保險政策演變的邏輯分析

養老保險政策的演變路徑是由其內在邏輯決定的，對這種內部邏輯進行探索才能更好把握政策演變的趨勢。在養老保險政策演進過程中，其內在邏輯主要表現為如下幾點：

(一)與經濟體制的變化相適應

建國初期，城鎮領導者被分派到不同的單位去工作并享有養老保險待遇，這是與我國公有制經濟體制相適應的一種與就業相結合的養老保險制度。在農村則由集體承擔起農村居民的養老保障任務。改革開放之后，由于舊有的養老保險政策是計劃經濟時代的產物，顯然已經不能滿足經濟體制的變化以及當前的改革需要，因此必須進行養老保險改革以適應新的市場經濟體制。由此，由國家依靠強制力保證實施的以“社會統籌與個人賬戶相結合”的基本養老保險政策開始推行，企業年金制度和個人儲蓄性養老保險也逐漸產生和建立。

(二)福利剛性的影響

“福利剛性”是指人們在心理上的一種預期，即只能允許自己的福利待遇提升而不能下降，而社會保障具有強烈的社會福利性質。世界各國在社會保障制度改革方面都會因這一原則而慎重選擇，一般來說改革措施都不會降低已有社會保障水平。在我國，一些部門只一味地強調企業職工基本養老保險制度建設，從而淡化了各種補充性養老保險、個人儲蓄養老保險的作用，打破了我國城鎮離退休人員原有福利體系的平衡，使得企業退休職工養老金水平與機關事業單位離退休人員的養老金水平相差較大[2]。這顯然與提高人民生活水平、改善民生的宗旨是相悖的。

(三)政府主導下的社會選擇

養老保險是社會福利的一個重要方面，社會選擇理論從靜態視角把制度與政策的形成解釋為社會選擇的結果。從公平分配的角度看，社會福利問題是一個典型的社會選擇問題[3]。以諾斯為代表的工具理性主義的制度變遷理論認為，制度的變遷與創新來自領導階層的精密構建，而不是由市場作用自發形成的，其優點在于由政府主導的變遷更加高效。中國學者的主流觀點認為中國轉型期應該是政府主導的供給型制度變遷。顯然，對舊有政策的變革就意味著對原先利益格局的打破，自發建構的制度缺乏強力手段且容易妥協，導致政策變革不成功。而由于政府有合法的強制力，當新的政策安排與舊政策發生抵觸時，它可以進行強有力的干預以加速變革[4]。

(四)受限于相關法律的欠缺

盡管我國已通過的《社會保險法》對基本養老保險制度的保障群體、保費繳納辦法、保險待遇水平、帳戶轉移等內容都做了相應規定，但該保險法仍存在很多缺陷，顯得比較“原則”和“空泛”，且盡量回避了目前面臨的實際問題和熱點難點問題。

目前沒有一個統一的法律保障體系與養老保險制度相配套，在農村或者事業單位進行的社會養老保險改革都是按保障對象分塊進行，各地自行其是，沒有系統性可言。這一現狀很難滿足我國經濟社會發展需要。因此，應當抓住當前有利時機，盡快建立與完善我國養老保險法律體系，這對于維護社會的穩定與可持續發展、保護居民的養老保險權益、促進我國社會保險制度的定型、推動我國經濟的順利轉型具有十分重要的意義[5]。

四、結論

養老保險政策變遷的內部邏輯告訴我們，我國養老保險的改革要獲得實效，就必須建立與完善與當前經濟體制相一致的保障體系；養老保險政策的演進也是一個多方利益碰撞妥協的過程；政府應努力促使養老保險制度適應經濟社會發展，加強制度的頂層設計，加速推進我國養老保險法律體系的建設；養老保險政策的制定應以公平為導向，以促進發展為目標，建立全國統一的城鄉居民養老保險體系。但政策調整的改良性質又決定了對其不能急于求成，養老保險政策體系的改革要從全局出發，綜合考慮多方面因素，在把握其內在發展規律的基礎上來確定其未來的發展方向。

[1]張慧霞.中國城鎮社會養老保險政策變遷[D].北京：中國社會科學院研究生院，2011：91-93.

[2]趙志剛，祖海芹.從福利剛性看我國養老保險制度改革[J].中國勞動，2005，24(7)：2-3.

[3][印]阿馬蒂亞·森.集體選擇與社會福利[M].上海科技出版社，2004：1-3.

[4]王覃剛.中國政府主導型制度變遷的邏輯及障礙分析[J].山西財經大學學報，2005，27(3)：18-20.

[5]黃玉芬.社會養老保險的改革與立法[J].中國勞動關系學院學報，2010，24(4)：94-95.

趙陽(1987-)，男，山東淄博人，山東師范大學公共管理學院，碩士研究生，研究方向：社會政策與社會保障；袁書華(1976-)，女，河北邢臺人，碩士學位，山東師范大學公共管理學院，副教授，碩士生導師，研究方向：生活質量與保障制度。

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