對我國公立高校“事業法人”地位的思考

李久東

阿壩師范學院，四川　汶川　623000

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對我國公立高校“事業法人”地位的思考

李久東*

阿壩師范學院，四川汶川623000

公立高校“事業法人”地位沒有完全適應我國公立高校的屬性，使政府與公立高校之間權責不清，公立高校游離于公法與私法之間，其在行使公權時可以以私權形式對公法的約束進行規避；在行使本應該有的私權之時往往受到來自公權的干涉，辦學自主權遭到破壞。面對現存狀況，基于法理分析，論證我國公立高校特殊行政主體地位的確立。

確立；公立高校；特殊行政主體地位

政府與公立高校有著千絲萬縷的關系，政府作為公立高校的創辦者要維護納稅人的權利，要保證公立高校辦學的公共性，維護公民的受教育權因此需要介入高校管理，但高等學校又是一個研究高深學問，探究真理的地方，需要一定的自由和自主。政府將辦學權委托于懂教育的高校之后，政府對高校，既不能不管也不能管的太多，如何在二者之間適切地把握分寸，既保證公立高校的公共性，亦能促進高校按照自身規律順利發展，關鍵在于政府從法律上給予公立高校合理法律地位，并依據法律予以保護。目前現行的高等學校事業法人的定位并不能準確反映公立高校的特性，造成制度缺陷，導致許多問題的出現。

一、公立高校“事業法人”地位的確立

《民法通則》第36條規定：“法人是具有民事權利能力、民事行為能力，依法享有民事權利承擔民事義務的組織。我國《事業單位法人登記管理暫行條例》規定：事業單位法人是指，出于社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的依法取得法人資格，從事教育、科技、文化衛生等活動的社會服務組織，其產出主要是精神產品和公益性服務”[1]。《高等教育法》規定：高等學校自批準成立起取得法人資格，高等學校校長為高等學校的法定代表人，高等學校在民事活動中依法享有民事權利承擔民事責任。以上法律確立了我國公立高校“事業法人地位”。

二、公立高校“事業法人”地位的尷尬

從以上法律條文可以看出：我國高校“事業法人”定位存在明顯矛盾和混亂。根據對事業法人的定義，高等學校事業法人屬于私法范疇，屬于民事主體身份，應是一種私法人定位；依據私法人定位，高校在不違反法律的前提下，應該具有廣泛的辦學自主權、自由的經營權，以充分保障大學的學術自由，但是政府卻基于事業法人應該具有的公共性對高校進行干預和控制。另一方面根據對事業單位的界定來看，事業單位又明顯具有公權特征，應屬于公法人定位，在我國應該受行政法約束。但是目前并沒有一部法律來明確確認公立高等學校作為事業單位的公法人地位，而是將公立高校事業單位法人納入私法體系，列入民法調整對象。作為事業單位的公立高校盡管屬于具有公共性的事業單位，但是在我國法律規定的只是事業單位在私法中的性質和地位，致使公立高校在行使某些公共權力之時以私法人的地位，擁有了大量的自由裁量空間，逃避了公法(我國行政法)的約束。當司法在實踐中遇到高校對師生侵權案時法院往往處于無法可依的局面，或者根據“情理”推斷或者直接不予受理，給師生的司法救濟造成一定難度。這種公法主體遁入私法領域的現象誘導了高等教育領域內諸多不和諧的問題，成為制約公立高校法制化管理的瓶頸。

三、確立公立高校“特殊行政主體”地位的論證

隨著社會組織多樣性的發展，按照傳統以是否以盈利為標準將組織分為企業法人和事業單位法人的思路已經不適應組織的發展。社會中除了大多數法人組織要么在私法領域活動比如企業，要么在公法領域活動比如政府，還有相當數量的組織活動于公私法兩個領域，比如高校、媒體等組織。在我國基于私法范疇的公立高校事業單位法人定位具有明顯的缺陷。

首先忽視了高校在公法領域活動這一事實，從法律上忽視了高校行政主體這一特性，沒有明確給予高校行政法律地位。目前學界普遍認為：公立高校是兼具民法和行政法特性的組織。馬懷德教授認為：“作為事業單位，學校的法律地位比較特殊，一方面學校像其他民事主體一樣，享有普通的民事權利，也承擔一般的民事責任，學校從事民事活動中例如物品采購、校舍建設出租場地等等和一般的民事主體沒有區別；另一方面學校與學生、教師員工之間既有民事法律關系，也有民事法律關系以外的其他關系，例如招生、對學生的監護管理、證書的頒發，制定校規等等，學校作為事業單位即享有一般的民事主體的法律地位，又有區別于民事主體而近似行政主體的法律地位[2]。”

根據我國公立高校現行運作的實際情況以及高校行使某些權力的特征來看，從法律上明確公立高校的行政主體地位很有必要，這一思路也并非表明高校法人制度改革的退步。明確行政主體地位，并不等于公立高校就是行政機關，這并不矛盾于高校作為獨立法人所應具有的辦學自主權。公立高校“特殊行政主體”定位就是解決現行公立高校法人制度所面臨困境的思路。

(一)公立高校特殊行政主體地位的內涵

特殊行政主體是一種既具有行政主體特性也有民事主體特性的一種主體。在不違反法律的前提下，充分尊重法人地位，保障法人獨立自主地進行平等地自由交往和自由經營的權利，同時在某些方面也肯定該主體的行政主體性，在行使部分權力時受《行政法》的約束，保證其因不當行使部分權力造成侵權問題時具有行政可訴性。

1.基于民法(私法)基礎之上的行政主體

特殊行政主體首先是民法意義上的行政主體，它擁有和其他民事主體進行廣泛地自由交往和獨立自主經營的權力，也能夠獨立承擔民事責任。只是在行使部分法定的公共權力時才具有行政主體地位，但它并不等于純粹的行政主體，不作為政府附屬機構而存在。

2.受行政法(公法)約束的民事主體

特殊行政主體不但受民法(私法)的約束，部分權力還受行政法(公法)的約束，并非純粹的民法意義上的法人，在與政府交往或對師生行使部分權利時，并不作為法人的資格，而是行政主體的資格，但是這種行政資格僅限于該主體的行政獨立性和行政可訴性。這里的行政獨立性主要是指，該主體依照章程可以獨立自主地進行自我管理，并不作為行政機關的附屬機構。行政可訴性是指，該主體在行使部分權力時具有行政主體地位，其行為受《行政法》的約束，該主體內的個體在受到相應侵害時有權提起行政訴訟。

(二)確立公立高校特殊行政主體地位的法理依據

1.公立高校具有行政主體的的特性

首先公立高校代表國家承擔國家教育權。公立高校的本性是公益性，承擔公共職能，代表國家履行著國家教育權。舉辦教育事業，滿足人民受教育權利，管理教育，使其朝著有利社會發展，增進社會和諧、文明、公平已成為國家的職責。各國普遍認識到教育對國計民生的重大意義，都將教育納入國家的職能，這種職能就像公安力量維護社會治安、以及發展軍隊保衛國家一樣。高等教育作為培養高級人才、為社會生產、傳播、保存文化、科學知識的機構，對國家對社會的作用更是明顯。同時以財政撥款稅收作為經費來源之一的公立高校，其公共性、公益性更為顯著，理應承擔公共職能。教育法博士陳鵬認為：“高等教育屬于準公共產品，提供高等教育服務屬于政府的公共職能，高等學校作為實施高等教育的主體，當然具有公共性質，高等院校所履行的高等教育職能決定了高校在此職能范圍內具有公共權力，因此高校具有行政機關之外的行政主體地位”[3]。

公立高校為了順利運作維護組織秩序，對組織內的教職員工、學生要施以必要的管理。學校對學生、員工的管理，無論是對學生行為的約束、學業的評定、獎罰的裁定，還是對教師職稱的評定與晉升，都優越于被管理者，他們之間的交往并非是平等的民事主體之間的交往。學校在招生、畢業證學位證書的頒發、學籍的管理與處分，教師晉升、職稱評定方面更是如此，并非基于一種雙方平等志愿的原則，在某種程度上更適合行政權力的單方面性、強制性等特征。

其次從司法實踐分析：公立高校在近十幾年的司法糾紛中，事實上被賦予了行政主體地位。在田永訴北京科技大學案、劉燕文訴北京大學案、林老師訴西北大學職務評審案中法院都基本肯定了高校行政主體的法律地位。在田永案中，法院明確指出高校的行政主體資格：“在我國目前情況下，某些事業單位、社會團體，雖然不具有行政主體資格，但法律賦予它行使一定的行政管理權，這些團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系，而是特殊的行政管理關系，它們之間因管理行為而發生的糾紛不屬于民事訴訟而是行政關系。”[4]

四、高校的行政主體地位的特殊性

公立高校雖然具有行政主體的特性，但又不同于其它行政主體。高校作為特殊的學術組織，其職能的實現依賴于自由的學術環境和相應的保障，大學自由，學術自由是一個大學的靈魂和生存發展的動力。從世界范圍來看，上個世紀七八十年代，各國都在推行大學的法人化改革，其目的就是賦予大學法人地位，給予大學一個“獨立”的人格，避免將大學視為政府的附屬機構，抵制來自行政力量、司法力量對大學的過度干預，保證大學的自治權以及學術自由。這也是我國基于私法范疇，從民法領域規定我國大學法人地位性質、權利的初衷。

[1]中華人民共和國行政訴訟法第25條.

[2]馬懷德.公務法人問題[J].《中國法學》，2000(4).

[3]陳鵬.高校行政化的法理解讀與法律重構[J].陜西師范大學學報(哲學社會科學版)，2010，39(6).

[4]陳鵬.高校行政化的法理解讀與法律重構[J].陜西師范大學學報(哲學社會科學版)，2010，39(6).

李久東(1986-)，漢族，陜西漢中人，單位阿壩師范學院，研究方向：高等教育管理。

D922.16

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1006-0049-(2016)18-0198-02