試論我國社區協商民主的困境及對策

李計遠

（中南大學 湖南 長沙 410083）

試論我國社區協商民主的困境及對策

李計遠

（中南大學 湖南 長沙 410083）

社區是城市發展與治理的最基本單位，在社會治理中發揮著越來越重要的作用。但在具體的實踐中，社區協商民主的發展仍面臨著許多困境，本文從社區制度、政府職能轉變以及社區成員參與意識等方面入手，有針對性的提出了破解途徑。

城市社區；協商民主；對策

基層協商民主連同其他領域的協商民主內容與形式，共同構成了我國社會主義協商民主的制度體系。鑒于社會主義協商民主對于治國理政的重要意義，黨的十八大以來，發展和完善社會主義協商民主制度被一再強調，有關發展理念逐漸明晰，指導意見也相繼出臺。黨的十八大報告中首次提出要“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”1黨的十八屆三中全會又做出，“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”的表述，進一步對基層協商民主做出了指示，要求“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化。”2015年2月，中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，對社會主義協商民主內涵做出了深刻闡釋，為全國開展城鄉基層協商民主建設提供了針對性指導意見。社區從群眾自治組織的這個角度，在實踐社區群眾自治的過程中積累了一些經驗，有效的推動了我國基層協商民主的發展，同時，社區中的這些實踐已經成為吸納群眾參與公共事務決策，化解矛盾的重要途徑。但是，在社區協商民主實踐的過程中，還是遇到了很多困難，而使用什么樣的對策來解決社區協商民主在發展中遇到的困難，成為了我們需要關注的重點。

一、城市社區協商民主的困境成因

我國基層協商民主的諸多實踐方式在城市社區的成功上演為我們進行下一步發展城市社區協商民主提供了可借鑒的經驗。但是由于我國的地域遼闊，且東西部經濟差距較大，導致這些有著自身獨特優勢的基層協商民主實踐方式無法在全國范圍內形成具有廣泛代表性和高度認可性的理性共識，不免會出現一些問題和困難。因此在實踐中，我國的社區協商民主仍面臨著一些困境。

（一）社區協商民主的制度規范缺失

當前，我國對城市社區居民參與方面的法律法規呈現粗放性、原則性的特點，很少有涉及社區協商民主制度的具體規定，嚴重影響了進一步發展社區協商民主的實際效果。主要表現為：第一，對居民參與權利的保障不完善。《城市居民委員會組織法》規定的居民權利主要是選舉權與被選舉權，對其他的居民參與權利以及居民參與權利的救濟途徑規定甚少。以社區選舉為例，有些地方在選舉中存在程序不合法、不透明的現象，但沒有相應的法律法規對此進行約束。第二，一些法律規定過于原則化。制度供給是居民能有效參與的重要保障，但當賦予居民參與權利的制度過于原則化和抽象化時，在執行的過程中不可避免會出現各種各樣的問題。比如，城市社區居委會作為“基層群眾性自治組織”的地位不容質疑，但這種原則性規定缺乏實際可操作性，相關法律并沒有對社區居委會的自治性質、自治領域加以明確解釋，這使得社區居委會在開展工作時會顯得很雜亂，使社區居民對社區協商民主的實踐沒有信心。第三，相關法律規定存在滯后性。比如《街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織法》等都是在社區建設初始階段制定的，當前已經明顯不能適應社區治理和在社區推進協商民主的需要，存在嚴重的滯后性，同時，這也在很大程度上影響了居民對參與社區協商民主的積極性。2

（二）政府對社區治理的行政干預過多

我國的社區治理是在政府強力主導下進行的，因為政府相對于其他組織更具有資源優勢、組織優勢和效率優勢，所消耗的成本相對而言較小。但在社區治理過程中，我們不應該從公共資源配置的角度而是應該從公民權利實現的角度來考慮問題。《城市居民委員會組織法》明確規定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”同時也規定：“不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機構對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機構開展工作。”因此，政府及其派出機構與社區居委會不是領導與被領導的關系，而應該是指導、支持和幫助的關系。但是在現實中，由于政府在推動社區建設的過程里不可避免地擔負起了大量社區管理的工作，并將這部分工作下放給基層的社區居民委員會來承擔，使得社區居委會又履行著很多本應該由政府承擔的職能，例如，治安防范、計劃生育、環境整治、外來人口管理等職能，繁重的行政性事務使得居委會根本沒有時間去了解社區居民的實際需求，更不用說很好地行使社區自治功能。另外，由于社區居民委員會的經費來源主要是依靠政府的撥款，結構單一，在這種情況下，居委會只能服從相關政府部門的決定，變成行政組織的“嘴”或“腿”。而這些都會導致城市社區居民對社區居民委員會的認同度降低，使居民參與社區公共事務的積極性也隨之減弱。

（三）社區主體參與意識仍不強

長久以來，由于政府權力的高度集中，以及政府和社區居委會的關系嚴重錯位，形成了社區居民被動參與和服從的情形。加之改革開放以后，在經濟社會轉型過程中，公民個體的功利主義思想日漸盛行，使得鄰里之間、社區居民之間缺乏足夠的信任。加上大部分社區居民對社區共同治理、社區發展的目標都不太了解，只是被動地接受上級部門的安排，并且對自己在社區治理中的權利和義務也不太明確，這種意識不清晰甚至無意識的狀態導致社區協商民主缺乏生長的土壤，即使有了一些居民參與協商，也只是流于形式。另外，社區缺乏利益機制。因為居民在參與協商時都會選擇對自己有益（物質利益和精神利益）的活動。如果社區居民認為該社區活動與他們的利益無關，參與其中并不能為他們帶來任何利益，那么他們的參與動機就會降低，直至放棄自己的參與行為。

二、發展社區協商民主的對策

目前，在社區協商民主實踐中存在的這些問題，其根源就在于，社區還存在協商制度缺失、政府行政干預過多、以及協商主體意識弱等問題。所以我們要通過社區協商民主的實踐來推動社區自治，進而實現社區治理現代化，就要從以下的幾個方面來解決社區協商民主實踐中存在的問題。

（一）完善社區協商民主的“三會”制度

社區協商民主的“三會”制度是指聽證會、協調會和評議會。是依據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關規定，以社區居民為主體以處理社區事務的協商、調處、評議的機制，為居民自治搭建的制度平臺。其中，聽證會需要在事前進行，便于社區群眾對社區建設和管理中的項目以及涉及群眾性、社區性、公益性的重大工作和事項進行事先論證。協調會是事中“協調”，是居委會對社區群眾之間產生的矛盾和利益沖突，包括社區居民與社區單位之間的矛盾，社區居民、單位與政府派駐社區機構之間的矛盾，通過召開協調會進行民主協商解決的制度。完善協調會的制度，不但能明確參與者、組織者、協商程序等，而且通過事前準備與結果處置，在會前掌握各方態度，有效把握矛盾的進展情況，制定解決預案，對協商達成的合意要以書面合同的形式給予保存，如協調達不成一致意見，也應有會議紀錄留存，并尋求其他途徑解決的方案。評議會則是事后評議，即社區組織社區群眾對居委會成員、社區工作者、以及政府派駐社區工作人員在社區履行職責、發揮作用的情況進行綜合考評的制度。完善評議會制度，首先要確定好評估標準和指標。其次通過開展民意調查等方式，實現多維度、開放式的考核。再次要對評議對象的工作績效進行分析與改正。最后對評議結果實行等級劃分，納入社區工作者年度考核指標，以考核形式約束激勵機制，督促社區工作者積極認真地開展協商民主工作。

（二）創建引導型政府

為消除社區日益嚴重的政府主導傾向，進一步發揮社區自治功能，建立引導型政府勢在必行。一方面，政府通過制定政策法規，規范社區的自治行為，指導社區依法制定自治章程，履行自治職能，并逐步把社區管理權力剝離給社區自治組織；同時，在社區開展社會治理和公共服務，并與其他社會組織、居民共同建立集體操作規則，合作治理社區事物。政府角色的轉變不但為社區公共空間的建構讓渡了更多的空間，而且通過引導作用的發揮，推動了社區各種力量的聚合，促進了社區協商民主制度的發展。

（三）培養社區居民的參與意識

社區協商民主的建設離不開社區居民的參與，所以，培養社區居民的參與意識，是推動社區協商民主發展的重要環節。而要培養居民的協商參與意識，首先，要提升參與主體的文化素養。使其能不斷增強對協商民主及其基本內涵、價值、機制、效果等方面的認識。其次，社區開展協商民主活動時，要加大宣傳力度，從而增加居民的主動性和參與性，增強居民的民主意識以及權利意識。最后，社區居委會應該主動向社區居民征集協商議題，認真傾聽居民的意見和建議，切實解決關系社區居民切身利益的急事、難事，維護廣大社區居民的公共利益，才能激發居民的參與熱情，提升居民對社區的歸屬感。

[1]中共中央文獻研究室，十八大以來重要文獻選編：上[M].北京：中央文獻出版社，2014:21

[2]程彬:《基層民主協商制度研究》[M]。上海：上海人民出版社，2015年，第152頁。