我國醫療衛生領域行業組織的現狀、問題及政策建議

劉曉寧 胡琳琳 衛李梅 金平閱 劉遠立

中國醫學科學院 北京協和醫學院公共衛生學院 北京 100730

·衛生治理·

我國醫療衛生領域行業組織的現狀、問題及政策建議

劉曉寧 胡琳琳 衛李梅 金平閱 劉遠立

中國醫學科學院 北京協和醫學院公共衛生學院 北京 100730

本文通過問卷調查和典型訪談，對醫療衛生領域行業組織的現狀及存在的問題進行調研，同時提出促進行業組織發展的建議。調查結果顯示，目前我國醫療衛生領域行業組織專職工作人員數量少，高素質人員缺乏；資金主要來源為企業或基金會贊助，部分行業組織收不抵支；行業自律等職能發揮不充分等。分析發現，影響行業組織發揮其職能的主要原因有：行政化色彩濃厚，法律地位不明確；法律和行政實質性授權不足，作用發揮有限；行業組織管理體制存在不適應問題；行業組織自身能力不足。針對這些問題，提出促進行業組織發展的建議：明確行業組織職能，進行必要的法律和行政授權；加大對行業組織的扶持，完善各項支持優惠政策；理順管理體制，建立綜合監督機制；加強行業組織自身能力建設，提高人員素質水平和服務能力。

行業組織； 醫療衛生； 作用； 管理流程； 治理體系

醫療衛生領域的行業組織是一支不可或缺的社會力量，對深化醫改和構建和諧醫患關系發揮著重要的作用。黨的十六屆六中、十八屆三中全會均提出激發社會組織活力，發揮行業組織在衛生治理中的作用。[1]但我國醫療衛生領域行業組織的作用還未得到充分發揮，一些因素影響了其發展，為此，本研究通過問卷調查和定性訪談，對我國醫療衛生領域行業組織的發展狀況和存在的問題進行了分析，并探討影響其發展的因素，為促進行業組織在衛生治理中更好地發揮作用提出政策建議。

1 資料與方法

1.1 研究對象

本文研究對象主要為國家衛生計生委主管的全國性行業組織(以及掛靠在中國科協的中華醫學會)，這些行業組織分為“學會”和“協會”兩大類，共46家，主要領域涉及醫療、醫藥、公共衛生、計生和大健康等。

1.2 研究內容和方法

(1)問卷調查。通過電子郵件的方式向調查對象發放問卷。問卷涉及的問題包括行業組織的一般情況、管理體制、收支情況、職能發揮等方面。共發放問卷46份，回收有效問卷27份，回收率為56%。

(2)定性訪談。選取中華醫學會、中國社區衛生協會、中國醫院協會、中國醫師協會、中國保健協會和中國非公立醫療機構協會6家典型行業組織進行個案研究，對其負責人進行了深度訪談，深入了解行業組織的運行狀況、職能發揮情況、面臨的困難和有關訴求等。

1.3 分析方法

用EXCEL對回收數據進行整理核對并錄入，用SPSS 22.0對其進行統計描述；對訪談的結果進行文本分析。

2 結果

2.1 成立時間

20世紀90年代后期，隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善和政府職能的轉移，行業組織數量和發展速度明顯上升，從圖1中看出，1990年以后成立的行業組織占84.5%(22家)，這是醫療衛生領域行業組織成立的高峰期；在訪談的6家行業組織中，除了中華醫學會成立于1979年以前(1915年2月)外，其余5家均成立于2000年以后，為新生力量。其中，中國醫師協會是根據1999年頒布的《中華人民共和國執業醫師法》成立的社團組織。[2]

2.2 人員基本情況

參與調查的行業組織中除中華醫學會外，其余均無人員編制；中華醫學會作為事業單位，是唯一一家有編制指標的行業組織，截至2015年編制指標達237。

圖1 醫療衛生領域行業組織成立時間

行業組織專職工作人員數量較少，主要集中在5～9人，占44.4%(12家)，10～14人和15人以上的分別占22.2%(6家)和18.5%(5家)，在5人以下的有4家，占14.81%，其中有1家行業組織無專職工作人員。

專職工作人員月平均工資(稅后)主要集中在3 000～4 999元，占61.5%(16家)，3.8%(1家)的協會人員月平均工資(稅后)在3 000元以下，僅30.8%(8家)的協會人員月平均工資(稅后)在5 000～6 999元。

對醫療衛生領域行業組織中專職工作人員的現狀調查發現，近60%人員年齡在40歲以上，70%以上的人員學歷水平為本科及本科以下，研究生及以上的人員數量較少(表1)。

表1 行業組織中專職工作人員基本情況

2.3 管理體制

行業組織理事會成員由專家、政府(退休)人員、會員代表、社會人員和其他人員等構成。在調查的27家行業組織中，會員構成中包括專家的最多，有24家；包括會員代表、政府(退休)人員和社會人員的分別為21家、19家和7家。

在調查的行業組織中，有18家負責人是由理事會選舉產生，7家由會員投票選舉產生，還有2家是由政府任命。

監事會可以幫助規范行業組織業務，同時監督機構有無違法行為。行業組織監督機構缺乏，一方面不利于組織內部的規范，另一方面容易造成會員和社會對組織產生不信任感。[3]調查中85.2%(23家)的行業組織無監事會。

2.4 收支情況

調查發現，我國目前行業組織資金主要來源于企業或基金會贊助(33.4%)、舉辦培訓和會議(31.7%)、會費(24.3%)這三項收入。行業組織自己創辦刊物和刊物上的廣告費收入并不高(1.4%)。除此之外，政府直接財政撥款(0.2%)和政府購買服務(4.2%)的經費比例很低，盡管行業組織承擔了不少政府委托事項，但并沒有獲得相應的經費支持。收支情況包括收大于支、收不抵支、收支持平三種。以近3年的財政收支為依據，58.1%的行業組織為收大于支；20.4%為收不抵支；21.5%為收支持平。

2.5 職能發揮情況

2.5.1 職能履行情況

根據各行業組織的章程，目前行業組織的主要職能包括行業自律、協助政府進行行業管理、服務會員、維護會員利益、制定行業標準、促進交流合作等。其中， 92.6%的行業組織履行“促進交流合作”職能，85.20%的組織履行 “行業自律”職能，履行“服務會員”職能和“維護會員利益”職能的行業組織比例排第三、第四位(表2)。通過訪談了解到，在促進交流合作方面，各學協會每年都召開大型學術論壇、專業性交流會，舉辦各種培訓，并主辦多種期刊和雜志。如中華醫學會每年召開3 000多個學術會議，并編輯出版172種醫學雜志。在開展人員培訓方面，中華醫學會承擔繼續醫學教育，每年培養約10萬人次。中國醫師協會承擔了住院醫師規范化培訓、專科醫師規范化培訓及相關考核等工作。在行業自律方面，中國社區衛生協會制定了一系列行業規范來規范社區衛生服務的發展，中國非公立醫療機構協會開展行業企業“信用等級評價”工作；中國醫師協會則通過發布《中國醫師宣言》和《道德準則》規范醫師執業行為。在維權方面，中國醫院協會在《中華人民共和國侵權責任法》的立法和修訂時，針對其中的醫療賠償條款，組織專家論證并向人大代表和司法部門反映行業意見和建議，最后其訴求和建議得到采納；中國醫師協會成立醫師維權律師團，設立“天士力醫師維權救助專項基金”，在醫師面臨醫療糾紛時，向醫生提供法律支持和相關工作的財務保障。

表2 行業組織職能履行情況

2.5.2 目前承接政府購買服務現狀

在調查的行業組織中，18家(66.7%)承接了政府購買服務。在承接政府購買服務的行業組織中，教育培訓(61.1%)、標準制定(55.6%)、行業研究(55.6%)是行業組織承接的主要內容(表3)。

表3 目前承接某項政府委托事務的行業組織比例

2.5.3 承接政府職能轉移意愿及具體承接內容

在調查的行業組織中，大部分愿意承接政府下放的權力或職責。希望承接的內容按從高到低排序為教育培訓、執業資格認定和行業技術標準制定、行業評審、信息統計、技術鑒定、行政審批(初審)和行業工資標準制定職能(表4)。

表4 希望承接某項政府轉移職能的行業組織比例

從調查和訪談中可以發現，我國行業組織在協助政府進行行業管理以及促進行業交流和發展方面發揮了重要作用。同時作為行業的代表，行業組織也越來越重視向政府表達行業的利益訴求，在自律和維權方面的意識越來越強。但目前行業組織職能履行較多的局限在一些“軟”職能上，而行業標準制定、資質認證等“硬”職能較少，組織缺乏有效服務整個行業的能力，行業影響力低。這與政府對行業組織的信任和作用認識還不夠，一些職能還并未放開給行業組織有一定關系。行業組織希望承接政府轉移的一些專業性、技術性和事務性的職能，訪談中發現，中國醫師協會、中國醫院協會、中國社區衛生協會等均希望政府將此類職能下放給協會，他們認為制約協會發展的主要因素來源于職能的缺失，賦予相關職能很有必要。如果能夠承接一部分政府轉移下放的權力或職責，就可以匯聚各類人才(如專家)和行業資源，從而更好地管理和服務行業。

3 影響醫療衛生領域行業組織發展的主要問題

3.1 行政化色彩濃厚，法律地位不明確

我國傳統的計劃經濟體制是一個“大政府”體制，在這個體制下，不僅行業組織，連行業企業都是受政府的直接領導和管控。脫胎于這樣的體制，行業組織大多具有一定的政府背景。醫療衛生行業又是以公立醫療機構為主體的社會公益性行業，政府干預的程度更深。大多數行業組織都是在政府的扶持下成立的，其領導架構中許多是政府退休的官員。在這種情況下，政府往往將行業組織視為其延伸機構，強調行業組織對政府工作的輔助性。而行業組織因其天生具有的政府基因，其管理、運行具有政府機關單位的行政性色彩，缺乏靈活性和發展活力。另外，由于政府行政授權成立，許多行業組織在其行業內還具有一定的壟斷性，在行業內擁有特殊的地位，壟斷了一些權利和資源。1988年，國務院頒發《社會團體登記管理條例》(以下簡稱《條例》)，這是迄今為止唯一一部規范行業組織的法規。《條例》本身就是一部程序法[4]，但它只對行業組織的管轄、登記等事項作出了規定，對行業組織的權利義務、會員的權利義務、行業組織的活動原則等缺乏實體性規定，行業組織角色定位模糊，導致不能發揮適當的職能和作用。

3.2 法律和行政實質性授權不足，作用發揮有限

醫療衛生領域行業組織接受的法律和行政授權不足，導致職能發揮有限。在對行業組織目前發展遇到的困難的調查中，59.3%的行業組織表示“無法律或制度保障”。各協會中，僅中華醫學會獲得法律授權進行醫療事故的技術鑒定，即2002年國務院頒布的《醫療事故處理條例》中規定，“對需要進行醫療事故技術鑒定的，應當交由負責醫療事故技術鑒定工作的醫學會組織鑒定”。其他行業組織均沒有獲得法律授權履行相關職能。[5]在行政授權方面，行業組織承接的政府職能大多含金量不高，主要是一些政府工作的輔助，“虛多實少”。如國家衛生計生委科教司在2014年將住院醫師規范化培訓和專科醫師培訓工作交由中國醫師協會，但是主要局限在培訓指導和輔助性工作方面，協會并無醫師資格認定和注冊等實質性管理職能；中國醫院協會在承擔醫院評審工作中，也主要是為醫政醫管部門提供技術支持，如組織專家制定評審標準供政府部門參考，評審過程中的組織協調工作等。而評審標準確定、評審團隊的組成、評審結果的確認發布等實質性權力都還在政府部門的掌握之中。在發揮協調功能上，因行業組織職能發揮受限，協會并沒有一個好的平臺來匯聚行業資源，從而在協調各方利益時“有心無力”。

3.3 行業組織管理體制存在不適應問題

目前我國政府對行業組織實施雙重管理體制，如醫療衛生領域行業組織需接受民政部作為登記管理機關和國家衛生計生委作為業務主管部門的管理，且具有科技社團屬性的衛生行業組織，還要接受中國科學技術協會的業務指導與監督(如中華醫學會)。這一管理體制在現實中存在權責不明、責任推諉的問題，出現主管單位對行業組織都管或都不管、不會管、管不好的情況。行業組織在運行機制上主要參照事業單位管理，在人事分配方面，雖然沒有編制，但是薪酬標準基本參照事業單位確定，不允許行業組織根據自身收支情況確定人員待遇水平，并進行一定的激勵；在財務管理方面，也是要求行業組織參照機關事業單位進行財務管理，并對其進行審計。對行業組織的收入管理存在監管過度和監管不足并存的問題。一方面，對于學協會的會費標準，政府不允許行業組織向會員征收相當于市場價格的會費，會費占學協會平均收入的比例非常低。學協會為了自身發展，都依靠舉辦經營活動和其它活動來獲取收入。另一方面，對于一些經營性活動收費又缺乏足夠的制度約束和監督，導致行業組織有可能通過其壟斷特權獲取非法收入。歸根結底，還是因為適應行業組織的人事薪酬制度、財務制度和監管制度等都沒有建立起來，行業組織一些正常的發展需求和活力被抑制，不規范行為卻得不到應有的監管，影響了行業組織的社會公信力。

3.4 組織自身能力不足

目前，我國各種行業組織數量較多、職能交叉嚴重，行業資源分散，各行業組織自身擁有的資源有限[6]；并且隨著社會經濟發展和政府一些相關職能的轉移，對專職工作人員專業性、協調性、全局性、政策性等各方面素質的要求都有所提高。而目前我國醫療衛生領域行業組織存在人才短缺，人才素質不高的問題。37%的行業組織面臨人才招聘困難。將近一半的行業組織專職工作人員數量集中在5～9人，專職人員年齡分布偏老化，中青年人員數量偏少；在人員學歷水平上，70%以上的人員學歷水平為本科及以下，研究生及以上的人員數量較少，組織缺乏高水平人才。人員背景缺乏專業性，領導人中政府退休人員比例較高；許多行業組織并未參加民政部評級或評級低，甚至有的行業組織未達到參評資格。

4 討論與建議

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。國際經驗表明，世界各國醫療衛生領域行業組織在衛生治理中發揮重要作用，其充分的法律和政府授權機制、完善的監管機制和適度的競爭機制是促進行業組織發展的重要保障。借鑒他國經驗，充分發揮我國醫療衛生領域行業組織作用，需要從賦權、改革和能力建設幾方面同步進行。政府應積極轉變觀念，將一些技術性、事務性和行業自律性的工作轉移給行業組織，給行業組織發展提供優惠政策等支持，為行業組織發展創造良好條件。改革行業組織管理體制，實現政社分開，完善內部治理和社會監督機制。加強行業組織能力建設，行業組織自身也要提高服務、管理、規范行業的能力。

4.1 明確行業組織職能，進行必要的法律和行政授權

醫療衛生領域以公共服務為主，專業性很強，界定行業組織在衛生治理中的職能定位原則是實行政會分開，將部分行業管理權讓渡給醫療衛生行業組織，由其承擔服務性、技術性、社會性、認證性等事務，積極發揮行業組織在自律、協調、行業發展方面的作用。將部分行業標準、行規行約的制定、行檢行評、質量監督與檢測、專業人員培訓等職能交由行業協會承擔；政府主要承擔醫療衛生資源規劃、審批、行政命令、安全監管、行政處罰等職能。支持行業組織為本行業服務，提供信息、融資、技術、法律等方面的支持，在法律法規允許的范圍內開展維護行業利益的活動，發揮行業組織在自治、協調方面的作用。具體的職能范圍、行使方式、權責關系等，則需要立法機關和政府部門制定詳細的清單目錄。需要經過法律授權的，要通過法定程序，在法律法規的制定或修訂中進行體現。需要行政授權的，也要通過部門規章、文件等形式，確定授權依據，將職能按程序移交行業組織承擔。在授權的同時應制定相應的監管措施和問責機制，確保行業組織履行相關職能。

4.2 加大對行業組織的扶持，完善各項支持優惠政策

完善政府向行業組織購買服務政策，按照《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》要求[7]，衛生行政部門應出臺向行業組織購買服務的相關政策細則。向符合條件的行業組織購買服務，及時公布購買服務事項和相關信息。明確購買主體和承接主體之間的契約關系，購買服務的資金應落實到位，通過購買服務方式給予行業組織資金支持。完善行業組織價格政策，應允許通過行業內部協商和市場競爭的方式確定行業組織的會費征收標準，推動行業組織通過向行業提供有價值的服務獲取自身生存發展的資金來源。落實有關稅收政策，對符合條件的行業組織落實企業所得稅優惠政策。

4.3 理順管理體制，建立綜合監督機制

在管理體制方面，應改革雙重管理體制，適當放寬成立條件，鼓勵適度競爭來激活行業組織發展動力。2015年7月中辦國辦出臺了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》[10]，促進行業協會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的社會組織，為厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界，創新行業協會商會管理體制和運行機制建立了指導性原則。按照《方案》的部署，應理順行業組織行政隸屬關系、經濟關系，權限職責與行政主管部門分開，使其真正成為具有獨立行使行業自律管理權限的非營利性中介組織。按照建立現代社會組織要求，建立和完善產權清晰、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構，完善人事、薪酬分配等各項內部管理制度。[8]建立針對行業組織的綜合監督機制，在建立政府綜合監督監管制度的同時，著重加強社會監督，對行業協會商會的信用情況開展社會評價，評價結果向社會公布。

4.4 加強行業組織自身能力建設，提高人員素質和服務能力

行業組織的發展離不開自身能力的提高，要積極提高人員素質水平和組織服務會員能力。改變行業協會領導人行政任命的做法，可以采用社會公開招聘、競爭上崗的辦法，通過民主選舉、民主監督，健全責任機制。加強行業組織人才隊伍建設，參照現代企業制度的用人辦法，建立人力資源的激勵機制和內部約束機制。對現有工作人員進行培訓，不斷提高工作人員業務能力。探索實行“社會組織任職資格認證”制度，提高人才隊伍專業化和職業化水平。提高行業組織的工作待遇并完善從業人員的社會保障政策制度，提高行業組織吸引力。服務會員是行業組織的根本工作，組織要專注服務會員，為會員提供更好的服務；同時，加強協調溝通能力和以法律途徑維權的能力，更好地發揮維護行業內會員單位利益的作用。

[1] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]. (2013-11-15) [2016-10-11]. http://www.nhfpc. gov.cn/zhuzhan/wsjsyw/201311/b34bf794a8a54e9584c985 5575128845.shtml

[2] 中國醫師協會簡介[EB/OL]. [2016-10-11]. http://www.cmda.net/xiehuijieshao/xxjj.html

[3] 付小飛. 我國行業協會權力研究[D]. 長沙: 湖南大學, 2010.

[4] 郝兵兵. 當代中國行業協會的治理問題研究[D]. 北京: 首都經濟貿易大學, 2014.

[5] 湯蘊懿. 行業協會組織與制度[M]. 上海： 上海交通大學出版社， 2009.

[6] 岳東梅, 楊悅. 對我國醫藥行業協會建設與發展的思考[J]. 中國藥房, 2007, 18(34): 2643-2645.

[7] 國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見國辦發〔2013〕96號[EB/OL]. (2013-09-26) [2016-05-11]. http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html

[8] 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》[EB/OL]. (2015-07-08) [2016-05-11]. http://www.gov.cn/zhengce/2015-07/08/content_2894118.htm

(編輯 薛云)

Analysis on the development of healthcare professional organizations in China

LIUXiao-ning,HULin-lin,WEILi-mei,JinPing-yue，LIUYuan-li

SchoolofPublicHealth,ChineseAcademyofMedicalScience&PekingUnionMedicalCollege,Beijing100730,China

This article is based on a questionnaire survey of healthcare professional organizations and interview leaders of them. The results of this investigation show that the number of staff is small, and lack of highly qualified human resources. The organizations rely on donation for income and some of them run at a deficit. The functions such as professional self-discipline are not well performed. The analysis reveals four reasons why functions are not well performed: the bureaucratic style of the professional organizations and unclear legal status; the limited authorization from legal and administrative bodies; the defects in the governance system and the lack of capacity. Four aspects of policy recommendations are were proposed: to clearly define the role of the professional organizations and authorization through legal and administrative procedures; to strengthen support of professional organizations through various policies; to improve governance and build comprehensive regulation mechanisms; to enhance the capacity of these organizations and so on.

Professional organizations; Healthcare; Functions; Administrative procedures; Governance system

國家衛生計生委法制司委托課題(2015)；中央級公益性科研院所基本科研業務費(2013)

劉曉寧，女(1990年—)，碩士研究生，主要研究方向為社會醫學與衛生事業管理。E-mail：13051159016@163.com

胡琳琳。E-mail: hulinlin@sph.pumc.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.12.005

2016-06-07

2016-12-03