淺談土地發展權、空間管制與規劃協同

凱賽爾·卡地爾

（新疆維吾爾自治區土地開發整理建設管理局，烏魯木齊 830002）

淺談土地發展權、空間管制與規劃協同

凱賽爾·卡地爾

（新疆維吾爾自治區土地開發整理建設管理局，烏魯木齊 830002）

當前，我國的空間規劃體系已經呈多元化特征，城鄉規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃、生態規劃等不同空間規劃均有著十分鮮明的特征體現，并逐漸向強化空間管制趨勢發展。文章基于目前我國空間規劃的特點進行分析，進一步就空間規劃的本質，也就是土地發展權的空間管制展開深入的研究，并提出幾點空間規劃的協同策略。

土地發展權 空間管制 空間規劃 規劃協同

1 基于土地發展權的空間管制

土地發展權即在土地上實施開發的權利，主要對土地用途進行變更、開發的應用程度。一般以建設許可權作為基礎，進而發展到用途的變更許可權、強度提升權。而“空間管制”則是限制人類對自然資源的開采欲望，并針對空間資源實施必要的管理或限制措施，針對開發區域中應用在不同發展方面的區域，制定出相對應的開發標準與控制措施。實施這一措施的主要目的即實現對空間資源的優化配置，推動空間資源利用的高效化，促使多方主體利益能夠得到科學、合理的協調，最終促成生態環境的保護及實現可持續性的土地資源規劃利用。

2 空間規劃的協同策略

2.1 共同責任下的協同配合

（1）在進行規劃協同時，應基于生態環境及可持續發展的雙重保護機制下。鑒于我國的國情，應采取中央統一領導、地方分管的政治體制。因此，無論對于那一級政府部門來說，規劃的整體目標必須是相一致的，要實現空間協同發展，就要實現對生態環境的保護及保障土地資源的可持續利用。

（2）十八屆三中全會明確指出，要使市場在資源配置中起到更加重要的作用。對此，不同級別的土地發展權也將成為各利益主體所重點關注的內容。只有注重多元主體權益，推動多元利益主體間產生出的一種積極、健康的協作關系，促使中央與地方政府潛在的土地權利人與現有土地權利人的互相博弈中找到“最大公約數”，才能成為各種空間規劃均應承擔的責任，并且是規劃管理與編制技術者的責任。

（3）規劃協同應基于價值取向、管理機制、技術途徑及反饋機制等多個方面展開協同配合。要將各種規劃形式的價值觀予以統一，并確定出規劃所不可觸及的“底線”與“紅線”，注重土地的發展權，切實做好管制利益主體的權益維護工作；要不斷促進各部門之間與上下級政府間的協作，并進行規劃編制與管理流程，構建起確定、清楚的權責機制，建立起各部門間互相協作的平臺與互動機制。

2.2 城鄉規劃發展探索

（1）城鄉規劃人員應就自身的定位及職責做到心中有數。在城鄉規劃、法定規劃體系中，城鎮體系規劃及城市整體規劃應是一種責任規劃。在此2級規劃中，規劃人員必須始終做好中立角色，規劃管理人員應始終堅持維護國家利益，推動土地發展權空間管制方案的制定及落實。

（2）城鄉規劃還應當重點加強對土地發展權及各方權益的關注。決定城鄉規劃是否成功，最為重要的一個方面，即對整體利益與個體利益的關系是否做到妥善處理。由此，需要城鄉規劃人員充分的發揮“橋梁”作用，并從物質空間的分配者角色變換為實現多元價值的調節者。一方面要尊重產權；另一方面也要保證居民的知情參與權，有效促進規劃的實施。

（3）城鄉規劃還應加強農村地區詳細規劃路徑的探索。在將來我國城鄉規劃工作中，重點應放在方向拓寬方面，并加大農村地區采取有效空間管制手段的探索力度。應充分認識到農村地區在空間規劃與管制上的重要性，從而促進我國的新型城鎮化建設，統籌城鄉發展，實現對土地利用的集約化。

3 結語

受土地所有制因素的制約，目前已經產生出2級土地發展權下的空間管制體系。在將來的空間規劃中，必須突出基于同等責任前提下的協同配合。城鄉規劃也必須關注權益、鄉村及如何實現有效銜接。

[1] 文蘭嬌，張晶晶．國土空間管制、土地非均衡發展與外部性研究：回顧與展望．中國土地科學，2015，（7）

[2] 鞠軍．基于生態敏感性分析的礦區空間管制規劃研究—以徐州市沛縣為例．江蘇省土地學會2012年學術年會論文集，2012

[3] 陳雯．流域土地利用分區空間管制研究與初步實踐—以太湖流域為例．湖泊科學，2012，（1）