中國環境管理40余載風雨兼程路
——專訪國家環保局首任局長曲格平

文/宋 旭

?

中國環境管理40余載風雨兼程路
——專訪國家環保局首任局長曲格平

文/宋 旭

歷史的機遇使曲格平成為我國環境保護事業的主要奠基人和開拓者。他全程經歷了對中國環境保護事業具有啟蒙和發端意義的兩次重要會議——1972年的聯合國人類環境會議和1973年的中國第一次環境保護會議，承載著中國環境保護事業的太多“第一”，見證了中國環保機構由“小組”到“局”到“總局”再到“部”的發展歷程。其在理論和實踐上的貢獻，得到了國內外社會各界的積極評價和廣泛贊譽。

在2016年“六·五”世界環境日來臨之際，《中國環境管理》走訪了中國環境管理制度的系統設計者曲格平先生，聽他談談中國環境管理40多年來走過的風雨歷程。

“盛名之下，其實難副”。曲老一再謙虛地指出，自己只不過是“機緣湊巧”地做了一些工作，中國的環境保護事業能夠在“文革”那種形勢下艱難起步，要歸功于周恩來總理的高瞻遠矚和極力推動。

在談及具體的環境管理制度時，曲老反復強調法治的重要性。“我們現在的問題是方針雖好，但沒有完全落實；法律雖多，但沒有很好執行”。在法治建設上我們還是處于一個比較落后的狀態，需要“加快步伐”。“光發展沒監督是不行的”，“環保部門的監督作用必須要加強”。

他指出，環境管理不僅是環保部門的事，也是各級政府的基本職責，是大家共同的責任，“強化環境管理”作為環保的三大原則之一今天來看還是非常有意義，要突出“強化”二字。

一說起目前的環保工作形勢和機構人員設置，老人的眼睛里立刻充滿了興奮與喜悅。“這屆政府的力度很大”，每個國家的國情不同，中國在環境管理模式上不能照搬照抄，“要做出自己的特色來”，“最重要的還是抓制度建設”，把法律、監督、執行、各個部門之間的配合以及公眾參與、信息公開等各個方面協調、配合起來，就能夠形成一個強大合力。

“我們還得至少再奮斗15年，爭取在2030年出現一個比較好的環境局面。”他強調，在我們這樣大的一個工業基礎和環境問題積累如此嚴重的國家，“實現這個目標可不低”，需要我們上下齊心、共同努力，“我對中國環境的未來充滿信心”。

環保事業在“文革”中艱難起步

《中國環境管理》：中國環保事業的發展大體可以分為幾個階段呢？

曲格平：也有一些專家正在做這方面的研究工作，目前還沒有一本權威的書出來，我就簡單地談談歷史吧。

從20世紀60年代末到70年代，可以算作我國環境保護意識的啟蒙階段和環保事業的起步階段。其實環境問題并不是說到了60年代末才出現的。1969年，成立了“國務院計劃起草小組”，其主要任務是編制前兩年因“文革”而中斷的國民經濟與社會發展計劃。我當時就是在這個小組工作，組長是周恩來總理，副組長是余秋里。當時總理看到國外的一些環境污染造成的危害很大，就提出環境保護這件事情很重要，我們也需要有人來管一管，因為我來自排放污染物多的化學工業部，再加上又是學化工出身，就把這項任務分給了我，也算作我工作任務的其中一項。我只是算最早參與環保的一批人之一，要論貢獻，也有一些，但絕對說不上最大。

當時正值“文革”期間，局面比較混亂，為什么環保反而能夠做起來了呢？我覺得都得歸功于周總理的戰略眼光和大力推動。周恩來這個名字在全國來講還是有很大的感召力，大家聽說總理在抓，也都非常支持。當時計劃小組對外都是以國務院的名義，至少也是以國家計委的名義來抓環境保護的，規格很高，往往是遇到什么問題就抓什么問題。

到了1973年，周總理決定在人民大會堂召開一個萬人大會，在全社會普及環境保護意識，這就是第一次環境保護會議。通過媒體的宣傳在社會上引起了很大震撼，人們意識到原來社會主義也有環境污染，而且在有的地方還相當嚴重。此次會議通過了中國的環境保護方針，即“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”。其實后來不少的環境管理制度就源自這32字方針。

環境保護制度在發展中逐步形成

《中國環境管理》：中國的環保事業能在那樣的形勢下做起來真的是很不容易，第一次環境保護會議之后的環保形勢是不是與之前比大不一樣了呢？

曲格平：全國環境保護會議之后，迅即成立了國務院環境保護領導小組，下設辦公室（簡稱國環辦），各地一直到縣也在革委會下成立了相應的機構抓環境保護工作。這是一個很大、很重要的發展。如果要歸功的話，應該歸功于周恩來總理，不然不可能出現這種局面，當時我在總理身邊工作，只不過是把總理的要求落實而已。

打倒“四人幫”以后，尤其是三中全會以后，出現了新的形勢，就是改革開放，抓經濟建設。30多年來我們取得的成就舉世矚目，變化翻天覆地，非常了不起。在發展中也出現了一些問題，環境問題就是其中之一。

從20世紀70年代末到90年代初，可以看作我國環保事業的第二個歷史階段，環境污染蔓延，環境保護制度也初步形成。1979年，《環境保護法》正式頒布，是改革開放后最早頒布的一批法律中的一部，可以說在環境立法建設上我們與一些發達國家相比，也并不遜色，問題主要還是在“有法不依”上。

1983年召開了第二次全國環境保護會議，確立了環境保護的基本國策地位。之后，國務院制定出臺了“三同步”方針，即“經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益相統一”，受到聯合國環境署很高評價。

1989年，第三次全國環境保護會議上提出了環境保護三大政策和八項管理制度，為今后環保事業的發展進一步明確了方向、奠定了制度基礎。預防為主、防治結合，誰污染、誰治理，強化環境管理，這三大政策當中，我認為強化環境管理是最具特色的一條。當時我們做調查得到了這么一個認識：60%以上的環境污染，是因為管理不善造成的。面臨嚴峻環境形勢，在科技發展水平不高，國力有限的情況下，不可能靠高科技、高投入解決環境問題。

強化環境管理，是從中國實踐中得出的結論，就是要靠制度管人管事。關鍵就在“強化”二字上面，要有強有力的監管實施機制來落實方針、政策、規定。

同時，這一階段環境管理機構也由臨時狀態轉入國家編制序列。1982年設立“城鄉建設環境保護部”，內設環保局；1988年，環保局又從中分離出來，建立了直屬國務院的“國家環保局”。

環保工作持續高壓力狀態

《中國環境管理》：三大政策和八大制度至今仍然指導著我國的環境保護工作。

曲格平：是的，今天來看三大政策仍然正確，只不過形勢在變，落實政策的方式、方法和路徑要與時俱進。

到了上世紀90年代，進入到了環境污染加劇和規模化治理階段。十幾年大規模的經濟建設，忽視環境保護，加上環境監督管理不力，致使我國的環境污染到了一個無以復加的地步。“三河三湖一市一海”治理就是在此時啟動的，展開了規模工業污染防治和規模流域污染防治，開始實施重點污染物總量控制。

到了21世紀，經濟20多年的高速增長給環境保護帶來了前所未有的壓力，直到現在這種高壓力狀態仍在持續。“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染物指標不降反升，沒有完成原定的減少10%的目標，受到了社會各界的廣泛質疑。“十一五”、“十二五”的環境約束性指標雖然完成了，但是公眾對于環境的感受卻是沒有明顯改善。

2008年世界出現金融危機時，政府沒能從戰略上很好研究，輕率地增發四萬億貨幣，投資上馬的多是一些污染嚴重的項目，也是目前產能過剩迫切需要轉型的行業，我們現在的很多工作都是為那個階段遺留下的問題“還賬”。如果把那四萬億用來改變經濟增長方式、調整產業結構，我國現在的經濟形勢和環境形勢就完全不同了。所以，在面對危機沖擊的時候，不應該放松環境與資源保護，要把長遠利益與眼前利益結合起來，要更多地著眼長遠利益。

力爭2030年出現較好的環境局面

《中國環境管理》：所以“十三五”就提出要以環境質量改善為核心開展工作。

曲格平：確實應該如此，要讓工作多見實效。當然，很多問題是需要時間來解決的，總體上說不都是能取得立竿見影的效果，我們在下大決心、花大力氣的同時，還要有耐心，不能操之過急，要有長期打算，必須從實際出發，不然就容易出問題。

黨的十八大提出“五位一體”，把生態文明建設融入到經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設的各方面和全過程。這是過去沒有，也是既從現實出發，又具備前瞻性的發展戰略。國民經濟是一個整體，要在發展中協調，在協調中發展，在經濟發展的同時使環境得到保護。只要按照現在這個方針發展的話，我相信環境會一天天好起來的。

《中國環境管理》：您對于環境質量改善有沒有一個時間表呢？

曲格平：我看到一些專家和一些領導人講話中提出，到2030年要基本解決環境污染問題，我也認為到了2030年就應該有一個比較好的局面，還需要我們至少再埋頭苦干15年。我們這樣一個工業基礎的大國，積累的環境問題很多、很嚴重，要用15年左右時間實現環境質量的初步改善已經非常了不起了。像美國、日本等西方國家也是前前后后經過少則30多年、多則50年多的努力才改變了污染嚴重局面的。

我國政府過去在經濟發展方面非常努力，成就顯著；在環境保護方面卻抓得不夠，甚至可以說是頻頻失誤，沒能全面貫徹執行協調發展的方針，這是應該認真回顧反思的。

我國的國民生產總值雖然總量是世界第二，但人均國民生產總值仍然很低，還是一個發展中國家，現在能投入這么大的力氣治理污染已經是非常不容易。環保治理投資總額占同期GDP的比重是逐年上升，未來估計將達到2%以上，甚至3%～5%，國家為了治理環境而付出的努力是很大的。現在提出的指標在我看來已經不低了，再加碼很難，努力完成提出的目標就非常了不起。

不斷強化環保監督管理

《中國環境管理》：您如何評價我國現在的環境管理制度？

曲格平：我國現在的環境管理制度，從總體上看仍然是不健全，或者說仍在起步健全的發展過程中吧，監督也不夠有力，還存在比較多的問題。

從剛才回顧歷史發展也能看得出來，我們國家提出的關于環保的大政方針政策是很好的，并且有前瞻性，這方面在世界范圍看都是領先的。立法方面，自改革開放以來，各種環境保護相關的法律加起來也有二三十個，在國民經濟的重要方面，初步做到有法可依。那么問題出在哪里呢？

方針雖好，但沒有完全落實；法律雖多，但沒有很好執行，效果就大打折扣了。“有法不依、執法不嚴、違法不究”，這是全國人大在幾十年前就總結出來的話，到現在也還沒有完全解決，法治仍舊處于比較落后的狀態。我們在法治建設上必須要加快步伐，按照中央十八屆四中全會全面推進依法治國的精神，把環境法治建設好。

國外有的把治理環境的經驗總結為“法律+科技”，我們可以擴展一些，把方針政策、法律、法規，科技，監督、執行統統結合起來。光發展沒監督是不行的，法治越進步，監督越要加強，環境部門的監督管理更需進一步強化。這兩年我明顯感覺到環保的監管力度在加強，突出了對政府的監督和考核，抓住了主要矛盾，在社會上引起了不小的反響。

同時，還要充分依靠科技進步的力量，力爭在霧霾治理、水污染治理、土壤修復、能源利用等方面取得新的突破。

環保下屬機構要為環境管理工作服務

《中國環境管理》：您之前曾經說過，目前環境保護領域一些政策、方針落實不下去，歸根結底還是體制、機制和管理上的問題，現在情況有所改善嗎？

曲格平：體制、機制和制度的改革確實非常重要。這些年來，環保機構和人員總的來說還是一直在不斷加強的。當然，這種加強與實際需求相比還差得很遠。像美國聯邦環保局有近兩萬人的隊伍，而我們的環保部機關才只有幾百人，算上直屬單位也不過四五千人。人不是越多越好，要適應工作的發展要求，要精干。

現在中央也在進一步強化環保的機構，比如已經確定了要實行省以下環境監測監察執法的垂直管理，這個必將對環保系統和環境管理產生非常大的影響。

每個國家的國情不同，管理模式不能從國外照搬照抄，必須探索符合國情的、有自己特色的管理模式和發展路徑。

此外，我們的環保系統下屬機構，特別是科學研究機構，必須明確要為環境管理服務，這一點很重要。80年代我到美國環保署考察回來最深刻的體會之一，就是他們下屬的參與研究機構都明確知道，任務就是為國家環保的決策以及管理服務，比如提供環境排放指標的依據。受制于國家科技及財稅體制等方面的原因，在這方面我們一直做得不夠好，還需繼續做出努力。這一點上我也是有責任的。

理順政策、法律、規劃、標準之間的關系

《中國環境管理》：您如何看待環保法律、規劃、標準和政策這四者之間的關系呢？

曲格平：政策、方針往往先于法律制定，它是方向性、原則性的，關系著法律、規劃制定的走向，方向一錯，全盤皆錯。從可持續發展到科學發展觀再到目前的生態文明建設，我們國家這些年的環保方針政策還是科學正確的。

法律是法治國家保證政策落實的主要手段。不斷加強環境法治建設，是全面依法治國的必然要求。我們國家的立法有個弱點，就是過于原則，細化不夠，所以往往頒布了還需要再相應出臺細化的規定。因此，要求全國人大立法要盡可能細化，增強可操作性。

規劃和計劃也是我國落實大政方針政策的一項重要手段，但要注意保證其連續性和權威性。從大的規劃方向來講，我國要走新型城鎮化道路，首先要能夠把環境保護的規劃目標置于經濟社會發展目標和戰略體系的核心位置，能夠把環境保護規劃作為國民經濟和社會發展中長期規劃以及其他專項規劃的基礎和約束條件，發揮其指導和約束作用，這也是“三同步”方針的要求。我們國家現在已經出臺了“十三五”規劃和三個環保“十條”，在制定新的“十三五”環保規劃和環保專項規劃時，要注意協調其與之前的規劃、計劃的目標與要求，做好銜接，提高規劃質量。

標準是我們國家相對比較薄弱的一環。其實標準就是法規，至少也可以算作廣義環境法律體系的組成部分，環保部門要充分利用好這個管理手段。美國環保署的研究機構很強大，大都把污染物研究分解得很細，做各種生物和非生物的實驗，把實驗結果和數據作為制定各種環境標準的基礎，所以每一個標準背后都有一系列實驗、調查和數據作支撐，做出來的標準就比較切合實際、好用。這一點，我們與他們的做法還有很大差距。

環評制度只能強化，不能削弱

《中國環境管理》：環境影響評價制度是八項環境管理制度之一，也是這些年發展較快的制度之一，您如何評價這些年環評制度的作用，對于未來環評制度的發展走向您怎么看？

曲格平：環境影響評價制度是從國外學習過來的。我在聯合國的一次會議上聽到了美國環評法的執行情況介紹，受到啟發。當時國家正在起草《環境保護法》，我就建議加上關于環境影響評價的這一條款。實踐證明發揮了很好的作用。

1997年八屆全國人大屆滿之前，我提出制定《環境影響評價法》的建議，后雖被九屆全國人大常委會列入立法建議，但一審后經歷了難以見到的激烈爭論和強烈反對，被擱置了20個月之久，險些夭折。反對意見主要來自國務院有關部門，認為一是太超前了，會阻礙經濟發展；二是難以對政策和規劃進行評價。

環評法的核心內容就是建設項目、發展規劃和政策，都遵循“先評價、后建設”的法律程序，把環境隱患堵截在行動之前。事實證明，環評法的推行取得了可喜成果，成為環境管理的一把利劍。

環評制度是從源頭把關的一項環境管理制度，是能夠實現預防為主原則的一項重要制度，只能強化，不能削弱。其理論淵源可以追溯到32字方針中的“全面規劃、合理布局”。環評制度立法是我國法治進程中的一個重大進步，凡是對環境影響重大的政策、規劃、戰略和開發建設事項，都要遵循法律規定的決策程序和辦法，而不再是因人而變、輕率決策了。

這些年環評領域出現的一些問題，是法律執行過程中的問題，是不嚴格依法辦事造成的。未來，環評法還要根據形勢變化做進一步地修改完善。要充分利用這一制度對政策和規劃的環境影響評價（戰略環評），從產生環境問題的政策和規劃源頭上去采取預防措施。

國家的許多重大發展政策都是通過規劃實現的，把握住了規劃的環境影響評價環節，在很大程度上也就控制住了政策對環境的不良影響，不至于產生大范圍或全局性的問題。西方工業發達國家實踐證明，實施對政策和規劃的環境影響評價，新的環境問題大幅度減少，使環境管理進入到一個嶄新階段。

土壤立法要突出預防為主原則

《中國環境管理》：我們國家還沒有一部防治土壤污染的法律，您怎么看？

曲格平：這恰恰是因為土壤問題太重要，土壤治理太困難了，立法難度很大。土壤污染跟其他環境污染的機理很不一樣，土壤污染的修復難度相當大，可以說一旦污染就很難被恢復原狀了。

土壤污染防治法已經被全國人大常委會列入了立法規劃第一類項目，希望它能夠在新《環境保護法》和剛剛出臺的《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”）的基礎上，突出預防為主、風險管控的原則，以更宏觀的視角和更專業的手段，把土壤污染防治的管理制度設計好，平衡好土壤污染防治與經濟發展之間的關系。現在環保部也按照環境要素來設置機構了，相信會管理得更加專業。

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.014