中國(guó)環(huán)境管理40余載風(fēng)雨兼程路
——專訪國(guó)家環(huán)保局首任局長(zhǎng)曲格平

文/宋 旭

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中國(guó)環(huán)境管理40余載風(fēng)雨兼程路
——專訪國(guó)家環(huán)保局首任局長(zhǎng)曲格平

文/宋 旭

歷史的機(jī)遇使曲格平成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的主要奠基人和開拓者。他全程經(jīng)歷了對(duì)中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)具有啟蒙和發(fā)端意義的兩次重要會(huì)議——1972年的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議和1973年的中國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議，承載著中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的太多“第一”，見證了中國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)由“小組”到“局”到“總局”再到“部”的發(fā)展歷程。其在理論和實(shí)踐上的貢獻(xiàn)，得到了國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界的積極評(píng)價(jià)和廣泛贊譽(yù)。

在2016年“六·五”世界環(huán)境日來臨之際，《中國(guó)環(huán)境管理》走訪了中國(guó)環(huán)境管理制度的系統(tǒng)設(shè)計(jì)者曲格平先生，聽他談?wù)勚袊?guó)環(huán)境管理40多年來走過的風(fēng)雨歷程。

“盛名之下，其實(shí)難副”。曲老一再謙虛地指出，自己只不過是“機(jī)緣湊巧”地做了一些工作，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)能夠在“文革”那種形勢(shì)下艱難起步，要?dú)w功于周恩來總理的高瞻遠(yuǎn)矚和極力推動(dòng)。

在談及具體的環(huán)境管理制度時(shí)，曲老反復(fù)強(qiáng)調(diào)法治的重要性。“我們現(xiàn)在的問題是方針雖好，但沒有完全落實(shí)；法律雖多，但沒有很好執(zhí)行”。在法治建設(shè)上我們還是處于一個(gè)比較落后的狀態(tài)，需要“加快步伐”。“光發(fā)展沒監(jiān)督是不行的”，“環(huán)保部門的監(jiān)督作用必須要加強(qiáng)”。

他指出，環(huán)境管理不僅是環(huán)保部門的事，也是各級(jí)政府的基本職責(zé)，是大家共同的責(zé)任，“強(qiáng)化環(huán)境管理”作為環(huán)保的三大原則之一今天來看還是非常有意義，要突出“強(qiáng)化”二字。

一說起目前的環(huán)保工作形勢(shì)和機(jī)構(gòu)人員設(shè)置，老人的眼睛里立刻充滿了興奮與喜悅。“這屆政府的力度很大”，每個(gè)國(guó)家的國(guó)情不同，中國(guó)在環(huán)境管理模式上不能照搬照抄，“要做出自己的特色來”，“最重要的還是抓制度建設(shè)”，把法律、監(jiān)督、執(zhí)行、各個(gè)部門之間的配合以及公眾參與、信息公開等各個(gè)方面協(xié)調(diào)、配合起來，就能夠形成一個(gè)強(qiáng)大合力。

“我們還得至少再奮斗15年，爭(zhēng)取在2030年出現(xiàn)一個(gè)比較好的環(huán)境局面。”他強(qiáng)調(diào)，在我們這樣大的一個(gè)工業(yè)基礎(chǔ)和環(huán)境問題積累如此嚴(yán)重的國(guó)家，“實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)可不低”，需要我們上下齊心、共同努力，“我對(duì)中國(guó)環(huán)境的未來充滿信心”。

環(huán)保事業(yè)在“文革”中艱難起步

《中國(guó)環(huán)境管理》：中國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展大體可以分為幾個(gè)階段呢？

曲格平：也有一些專家正在做這方面的研究工作，目前還沒有一本權(quán)威的書出來，我就簡(jiǎn)單地談?wù)剼v史吧。

從20世紀(jì)60年代末到70年代，可以算作我國(guó)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的啟蒙階段和環(huán)保事業(yè)的起步階段。其實(shí)環(huán)境問題并不是說到了60年代末才出現(xiàn)的。1969年，成立了“國(guó)務(wù)院計(jì)劃起草小組”，其主要任務(wù)是編制前兩年因“文革”而中斷的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。我當(dāng)時(shí)就是在這個(gè)小組工作，組長(zhǎng)是周恩來總理，副組長(zhǎng)是余秋里。當(dāng)時(shí)總理看到國(guó)外的一些環(huán)境污染造成的危害很大，就提出環(huán)境保護(hù)這件事情很重要，我們也需要有人來管一管，因?yàn)槲襾碜耘欧盼廴疚锒嗟幕瘜W(xué)工業(yè)部，再加上又是學(xué)化工出身，就把這項(xiàng)任務(wù)分給了我，也算作我工作任務(wù)的其中一項(xiàng)。我只是算最早參與環(huán)保的一批人之一，要論貢獻(xiàn)，也有一些，但絕對(duì)說不上最大。

當(dāng)時(shí)正值“文革”期間，局面比較混亂，為什么環(huán)保反而能夠做起來了呢？我覺得都得歸功于周總理的戰(zhàn)略眼光和大力推動(dòng)。周恩來這個(gè)名字在全國(guó)來講還是有很大的感召力，大家聽說總理在抓，也都非常支持。當(dāng)時(shí)計(jì)劃小組對(duì)外都是以國(guó)務(wù)院的名義，至少也是以國(guó)家計(jì)委的名義來抓環(huán)境保護(hù)的，規(guī)格很高，往往是遇到什么問題就抓什么問題。

到了1973年，周總理決定在人民大會(huì)堂召開一個(gè)萬人大會(huì)，在全社會(huì)普及環(huán)境保護(hù)意識(shí)，這就是第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議。通過媒體的宣傳在社會(huì)上引起了很大震撼，人們意識(shí)到原來社會(huì)主義也有環(huán)境污染，而且在有的地方還相當(dāng)嚴(yán)重。此次會(huì)議通過了中國(guó)的環(huán)境保護(hù)方針，即“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”。其實(shí)后來不少的環(huán)境管理制度就源自這32字方針。

環(huán)境保護(hù)制度在發(fā)展中逐步形成

《中國(guó)環(huán)境管理》：中國(guó)的環(huán)保事業(yè)能在那樣的形勢(shì)下做起來真的是很不容易，第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議之后的環(huán)保形勢(shì)是不是與之前比大不一樣了呢？

曲格平：全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議之后，迅即成立了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室（簡(jiǎn)稱國(guó)環(huán)辦），各地一直到縣也在革委會(huì)下成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)抓環(huán)境保護(hù)工作。這是一個(gè)很大、很重要的發(fā)展。如果要?dú)w功的話，應(yīng)該歸功于周恩來總理，不然不可能出現(xiàn)這種局面，當(dāng)時(shí)我在總理身邊工作，只不過是把總理的要求落實(shí)而已。

打倒“四人幫”以后，尤其是三中全會(huì)以后，出現(xiàn)了新的形勢(shì)，就是改革開放，抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)。30多年來我們?nèi)〉玫某删团e世矚目，變化翻天覆地，非常了不起。在發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問題，環(huán)境問題就是其中之一。

從20世紀(jì)70年代末到90年代初，可以看作我國(guó)環(huán)保事業(yè)的第二個(gè)歷史階段，環(huán)境污染蔓延，環(huán)境保護(hù)制度也初步形成。1979年，《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布，是改革開放后最早頒布的一批法律中的一部，可以說在環(huán)境立法建設(shè)上我們與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，也并不遜色，問題主要還是在“有法不依”上。

1983年召開了第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，確立了環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策地位。之后，國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)了“三同步”方針，即“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”，受到聯(lián)合國(guó)環(huán)境署很高評(píng)價(jià)。

1989年，第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上提出了環(huán)境保護(hù)三大政策和八項(xiàng)管理制度，為今后環(huán)保事業(yè)的發(fā)展進(jìn)一步明確了方向、奠定了制度基礎(chǔ)。預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰污染、誰治理，強(qiáng)化環(huán)境管理，這三大政策當(dāng)中，我認(rèn)為強(qiáng)化環(huán)境管理是最具特色的一條。當(dāng)時(shí)我們做調(diào)查得到了這么一個(gè)認(rèn)識(shí)：60%以上的環(huán)境污染，是因?yàn)楣芾聿簧圃斐傻摹Ｃ媾R嚴(yán)峻環(huán)境形勢(shì)，在科技發(fā)展水平不高，國(guó)力有限的情況下，不可能靠高科技、高投入解決環(huán)境問題。

強(qiáng)化環(huán)境管理，是從中國(guó)實(shí)踐中得出的結(jié)論，就是要靠制度管人管事。關(guān)鍵就在“強(qiáng)化”二字上面，要有強(qiáng)有力的監(jiān)管實(shí)施機(jī)制來落實(shí)方針、政策、規(guī)定。

同時(shí)，這一階段環(huán)境管理機(jī)構(gòu)也由臨時(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)入國(guó)家編制序列。1982年設(shè)立“城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部”，內(nèi)設(shè)環(huán)保局；1988年，環(huán)保局又從中分離出來，建立了直屬國(guó)務(wù)院的“國(guó)家環(huán)保局”。

環(huán)保工作持續(xù)高壓力狀態(tài)

《中國(guó)環(huán)境管理》：三大政策和八大制度至今仍然指導(dǎo)著我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作。

曲格平：是的，今天來看三大政策仍然正確，只不過形勢(shì)在變，落實(shí)政策的方式、方法和路徑要與時(shí)俱進(jìn)。

到了上世紀(jì)90年代，進(jìn)入到了環(huán)境污染加劇和規(guī)模化治理階段。十幾年大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視環(huán)境保護(hù)，加上環(huán)境監(jiān)督管理不力，致使我國(guó)的環(huán)境污染到了一個(gè)無以復(fù)加的地步。“三河三湖一市一海”治理就是在此時(shí)啟動(dòng)的，展開了規(guī)模工業(yè)污染防治和規(guī)模流域污染防治，開始實(shí)施重點(diǎn)污染物總量控制。

到了21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)20多年的高速增長(zhǎng)給環(huán)境保護(hù)帶來了前所未有的壓力，直到現(xiàn)在這種高壓力狀態(tài)仍在持續(xù)。“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染物指標(biāo)不降反升，沒有完成原定的減少10%的目標(biāo)，受到了社會(huì)各界的廣泛質(zhì)疑。“十一五”、“十二五”的環(huán)境約束性指標(biāo)雖然完成了，但是公眾對(duì)于環(huán)境的感受卻是沒有明顯改善。

2008年世界出現(xiàn)金融危機(jī)時(shí)，政府沒能從戰(zhàn)略上很好研究，輕率地增發(fā)四萬億貨幣，投資上馬的多是一些污染嚴(yán)重的項(xiàng)目，也是目前產(chǎn)能過剩迫切需要轉(zhuǎn)型的行業(yè)，我們現(xiàn)在的很多工作都是為那個(gè)階段遺留下的問題“還賬”。如果把那四萬億用來改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，我國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和環(huán)境形勢(shì)就完全不同了。所以，在面對(duì)危機(jī)沖擊的時(shí)候，不應(yīng)該放松環(huán)境與資源保護(hù)，要把長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益結(jié)合起來，要更多地著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

力爭(zhēng)2030年出現(xiàn)較好的環(huán)境局面

《中國(guó)環(huán)境管理》：所以“十三五”就提出要以環(huán)境質(zhì)量改善為核心開展工作。

曲格平：確實(shí)應(yīng)該如此，要讓工作多見實(shí)效。當(dāng)然，很多問題是需要時(shí)間來解決的，總體上說不都是能取得立竿見影的效果，我們?cè)谙麓鬀Q心、花大力氣的同時(shí)，還要有耐心，不能操之過急，要有長(zhǎng)期打算，必須從實(shí)際出發(fā)，不然就容易出問題。

黨的十八大提出“五位一體”，把生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)的各方面和全過程。這是過去沒有，也是既從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，又具備前瞻性的發(fā)展戰(zhàn)略。國(guó)民經(jīng)濟(jì)是一個(gè)整體，要在發(fā)展中協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)中發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)使環(huán)境得到保護(hù)。只要按照現(xiàn)在這個(gè)方針發(fā)展的話，我相信環(huán)境會(huì)一天天好起來的。

《中國(guó)環(huán)境管理》：您對(duì)于環(huán)境質(zhì)量改善有沒有一個(gè)時(shí)間表呢？

曲格平：我看到一些專家和一些領(lǐng)導(dǎo)人講話中提出，到2030年要基本解決環(huán)境污染問題，我也認(rèn)為到了2030年就應(yīng)該有一個(gè)比較好的局面，還需要我們至少再埋頭苦干15年。我們這樣一個(gè)工業(yè)基礎(chǔ)的大國(guó)，積累的環(huán)境問題很多、很嚴(yán)重，要用15年左右時(shí)間實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的初步改善已經(jīng)非常了不起了。像美國(guó)、日本等西方國(guó)家也是前前后后經(jīng)過少則30多年、多則50年多的努力才改變了污染嚴(yán)重局面的。

我國(guó)政府過去在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面非常努力，成就顯著；在環(huán)境保護(hù)方面卻抓得不夠，甚至可以說是頻頻失誤，沒能全面貫徹執(zhí)行協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，這是應(yīng)該認(rèn)真回顧反思的。

我國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值雖然總量是世界第二，但人均國(guó)民生產(chǎn)總值仍然很低，還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)在能投入這么大的力氣治理污染已經(jīng)是非常不容易。環(huán)保治理投資總額占同期GDP的比重是逐年上升，未來估計(jì)將達(dá)到2%以上，甚至3%～5%，國(guó)家為了治理環(huán)境而付出的努力是很大的。現(xiàn)在提出的指標(biāo)在我看來已經(jīng)不低了，再加碼很難，努力完成提出的目標(biāo)就非常了不起。

不斷強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)督管理

《中國(guó)環(huán)境管理》：您如何評(píng)價(jià)我國(guó)現(xiàn)在的環(huán)境管理制度？

曲格平：我國(guó)現(xiàn)在的環(huán)境管理制度，從總體上看仍然是不健全，或者說仍在起步健全的發(fā)展過程中吧，監(jiān)督也不夠有力，還存在比較多的問題。

從剛才回顧歷史發(fā)展也能看得出來，我們國(guó)家提出的關(guān)于環(huán)保的大政方針政策是很好的，并且有前瞻性，這方面在世界范圍看都是領(lǐng)先的。立法方面，自改革開放以來，各種環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律加起來也有二三十個(gè)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要方面，初步做到有法可依。那么問題出在哪里呢？

方針雖好，但沒有完全落實(shí)；法律雖多，但沒有很好執(zhí)行，效果就大打折扣了。“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”，這是全國(guó)人大在幾十年前就總結(jié)出來的話，到現(xiàn)在也還沒有完全解決，法治仍舊處于比較落后的狀態(tài)。我們?cè)诜ㄖ谓ㄔO(shè)上必須要加快步伐，按照中央十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的精神，把環(huán)境法治建設(shè)好。

國(guó)外有的把治理環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“法律+科技”，我們可以擴(kuò)展一些，把方針政策、法律、法規(guī)，科技，監(jiān)督、執(zhí)行統(tǒng)統(tǒng)結(jié)合起來。光發(fā)展沒監(jiān)督是不行的，法治越進(jìn)步，監(jiān)督越要加強(qiáng)，環(huán)境部門的監(jiān)督管理更需進(jìn)一步強(qiáng)化。這兩年我明顯感覺到環(huán)保的監(jiān)管力度在加強(qiáng)，突出了對(duì)政府的監(jiān)督和考核，抓住了主要矛盾，在社會(huì)上引起了不小的反響。

同時(shí)，還要充分依靠科技進(jìn)步的力量，力爭(zhēng)在霧霾治理、水污染治理、土壤修復(fù)、能源利用等方面取得新的突破。

環(huán)保下屬機(jī)構(gòu)要為環(huán)境管理工作服務(wù)

《中國(guó)環(huán)境管理》：您之前曾經(jīng)說過，目前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域一些政策、方針落實(shí)不下去，歸根結(jié)底還是體制、機(jī)制和管理上的問題，現(xiàn)在情況有所改善嗎？

曲格平：體制、機(jī)制和制度的改革確實(shí)非常重要。這些年來，環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員總的來說還是一直在不斷加強(qiáng)的。當(dāng)然，這種加強(qiáng)與實(shí)際需求相比還差得很遠(yuǎn)。像美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局有近兩萬人的隊(duì)伍，而我們的環(huán)保部機(jī)關(guān)才只有幾百人，算上直屬單位也不過四五千人。人不是越多越好，要適應(yīng)工作的發(fā)展要求，要精干。

現(xiàn)在中央也在進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保的機(jī)構(gòu)，比如已經(jīng)確定了要實(shí)行省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理，這個(gè)必將對(duì)環(huán)保系統(tǒng)和環(huán)境管理產(chǎn)生非常大的影響。

每個(gè)國(guó)家的國(guó)情不同，管理模式不能從國(guó)外照搬照抄，必須探索符合國(guó)情的、有自己特色的管理模式和發(fā)展路徑。

此外，我們的環(huán)保系統(tǒng)下屬機(jī)構(gòu)，特別是科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，必須明確要為環(huán)境管理服務(wù)，這一點(diǎn)很重要。80年代我到美國(guó)環(huán)保署考察回來最深刻的體會(huì)之一，就是他們下屬的參與研究機(jī)構(gòu)都明確知道，任務(wù)就是為國(guó)家環(huán)保的決策以及管理服務(wù)，比如提供環(huán)境排放指標(biāo)的依據(jù)。受制于國(guó)家科技及財(cái)稅體制等方面的原因，在這方面我們一直做得不夠好，還需繼續(xù)做出努力。這一點(diǎn)上我也是有責(zé)任的。

理順政策、法律、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系

《中國(guó)環(huán)境管理》：您如何看待環(huán)保法律、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策這四者之間的關(guān)系呢？

曲格平：政策、方針往往先于法律制定，它是方向性、原則性的，關(guān)系著法律、規(guī)劃制定的走向，方向一錯(cuò)，全盤皆錯(cuò)。從可持續(xù)發(fā)展到科學(xué)發(fā)展觀再到目前的生態(tài)文明建設(shè)，我們國(guó)家這些年的環(huán)保方針政策還是科學(xué)正確的。

法律是法治國(guó)家保證政策落實(shí)的主要手段。不斷加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)，是全面依法治國(guó)的必然要求。我們國(guó)家的立法有個(gè)弱點(diǎn)，就是過于原則，細(xì)化不夠，所以往往頒布了還需要再相應(yīng)出臺(tái)細(xì)化的規(guī)定。因此，要求全國(guó)人大立法要盡可能細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。

規(guī)劃和計(jì)劃也是我國(guó)落實(shí)大政方針政策的一項(xiàng)重要手段，但要注意保證其連續(xù)性和權(quán)威性。從大的規(guī)劃方向來講，我國(guó)要走新型城鎮(zhèn)化道路，首先要能夠把環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃目標(biāo)置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略體系的核心位置，能夠把環(huán)境保護(hù)規(guī)劃作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃以及其他專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)和約束條件，發(fā)揮其指導(dǎo)和約束作用，這也是“三同步”方針的要求。我們國(guó)家現(xiàn)在已經(jīng)出臺(tái)了“十三五”規(guī)劃和三個(gè)環(huán)保“十條”，在制定新的“十三五”環(huán)保規(guī)劃和環(huán)保專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，要注意協(xié)調(diào)其與之前的規(guī)劃、計(jì)劃的目標(biāo)與要求，做好銜接，提高規(guī)劃質(zhì)量。

標(biāo)準(zhǔn)是我們國(guó)家相對(duì)比較薄弱的一環(huán)。其實(shí)標(biāo)準(zhǔn)就是法規(guī)，至少也可以算作廣義環(huán)境法律體系的組成部分，環(huán)保部門要充分利用好這個(gè)管理手段。美國(guó)環(huán)保署的研究機(jī)構(gòu)很強(qiáng)大，大都把污染物研究分解得很細(xì)，做各種生物和非生物的實(shí)驗(yàn)，把實(shí)驗(yàn)結(jié)果和數(shù)據(jù)作為制定各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，所以每一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)背后都有一系列實(shí)驗(yàn)、調(diào)查和數(shù)據(jù)作支撐，做出來的標(biāo)準(zhǔn)就比較切合實(shí)際、好用。這一點(diǎn)，我們與他們的做法還有很大差距。

環(huán)評(píng)制度只能強(qiáng)化，不能削弱

《中國(guó)環(huán)境管理》：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是八項(xiàng)環(huán)境管理制度之一，也是這些年發(fā)展較快的制度之一，您如何評(píng)價(jià)這些年環(huán)評(píng)制度的作用，對(duì)于未來環(huán)評(píng)制度的發(fā)展走向您怎么看？

曲格平：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是從國(guó)外學(xué)習(xí)過來的。我在聯(lián)合國(guó)的一次會(huì)議上聽到了美國(guó)環(huán)評(píng)法的執(zhí)行情況介紹，受到啟發(fā)。當(dāng)時(shí)國(guó)家正在起草《環(huán)境保護(hù)法》，我就建議加上關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的這一條款。實(shí)踐證明發(fā)揮了很好的作用。

1997年八屆全國(guó)人大屆滿之前，我提出制定《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的建議，后雖被九屆全國(guó)人大常委會(huì)列入立法建議，但一審后經(jīng)歷了難以見到的激烈爭(zhēng)論和強(qiáng)烈反對(duì)，被擱置了20個(gè)月之久，險(xiǎn)些夭折。反對(duì)意見主要來自國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，認(rèn)為一是太超前了，會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是難以對(duì)政策和規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)。

環(huán)評(píng)法的核心內(nèi)容就是建設(shè)項(xiàng)目、發(fā)展規(guī)劃和政策，都遵循“先評(píng)價(jià)、后建設(shè)”的法律程序，把環(huán)境隱患堵截在行動(dòng)之前。事實(shí)證明，環(huán)評(píng)法的推行取得了可喜成果，成為環(huán)境管理的一把利劍。

環(huán)評(píng)制度是從源頭把關(guān)的一項(xiàng)環(huán)境管理制度，是能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)防為主原則的一項(xiàng)重要制度，只能強(qiáng)化，不能削弱。其理論淵源可以追溯到32字方針中的“全面規(guī)劃、合理布局”。環(huán)評(píng)制度立法是我國(guó)法治進(jìn)程中的一個(gè)重大進(jìn)步，凡是對(duì)環(huán)境影響重大的政策、規(guī)劃、戰(zhàn)略和開發(fā)建設(shè)事項(xiàng)，都要遵循法律規(guī)定的決策程序和辦法，而不再是因人而變、輕率決策了。

這些年環(huán)評(píng)領(lǐng)域出現(xiàn)的一些問題，是法律執(zhí)行過程中的問題，是不嚴(yán)格依法辦事造成的。未來，環(huán)評(píng)法還要根據(jù)形勢(shì)變化做進(jìn)一步地修改完善。要充分利用這一制度對(duì)政策和規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)（戰(zhàn)略環(huán)評(píng)），從產(chǎn)生環(huán)境問題的政策和規(guī)劃源頭上去采取預(yù)防措施。

國(guó)家的許多重大發(fā)展政策都是通過規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的，把握住了規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，在很大程度上也就控制住了政策對(duì)環(huán)境的不良影響，不至于產(chǎn)生大范圍或全局性的問題。西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐證明，實(shí)施對(duì)政策和規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，新的環(huán)境問題大幅度減少，使環(huán)境管理進(jìn)入到一個(gè)嶄新階段。

土壤立法要突出預(yù)防為主原則

《中國(guó)環(huán)境管理》：我們國(guó)家還沒有一部防治土壤污染的法律，您怎么看？

曲格平：這恰恰是因?yàn)橥寥绬栴}太重要，土壤治理太困難了，立法難度很大。土壤污染跟其他環(huán)境污染的機(jī)理很不一樣，土壤污染的修復(fù)難度相當(dāng)大，可以說一旦污染就很難被恢復(fù)原狀了。

土壤污染防治法已經(jīng)被全國(guó)人大常委會(huì)列入了立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，希望它能夠在新《環(huán)境保護(hù)法》和剛剛出臺(tái)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“土十條”）的基礎(chǔ)上，突出預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管控的原則，以更宏觀的視角和更專業(yè)的手段，把土壤污染防治的管理制度設(shè)計(jì)好，平衡好土壤污染防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。現(xiàn)在環(huán)保部也按照環(huán)境要素來設(shè)置機(jī)構(gòu)了，相信會(huì)管理得更加專業(yè)。

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.014