四大理念引領“多規合一”實踐

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四大理念引領“多規合一”實踐

以主體功能區規劃為基礎，統籌各類空間規劃、推進“多規合一”，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖，是中央全面深化改革工作的關鍵任務，是解決當前市縣規劃自成體系、內容缺乏銜接等問題的迫切要求，更是貫徹落實中央城市工作會議精神的重要體現。

在具體工作中，需要加強頂層設計，確立“全程、整合、創新、開放”四大工作理念，為“多規合一”的扎實推進與有效實施提供保障。

一、要確立全程理念：過程理順

市縣“多規合一”的“合一”，不代表只編制一類規劃或合為一個“拼盤大規劃”，而是要建立一個總體規劃統領，發展規劃和空間規劃統一銜接、功能互補、相互協調的規劃體系。實際上，要實現各類規劃所有內容的完全“合一”，是不可能的，并且也沒有必要。關鍵在于破解不同規劃“各自為政”的困局，對各規劃進行恰當地有機融合，最終達到“一套技術標準、一組協作流程、一張奮斗藍圖”的理想狀態。

所謂“全程”，包括三個層面的內容：

1. “多規合一”的本質是物質循環的全過程

各項規劃之間存在不可分割的聯系，這個聯系就是物質循環的全過程，“多規合一”可以說是物質循環過程的必然要求。經濟社會發展實際上就是物質循環和能量流動的過程，不同規劃在物質循環的各個環節中發揮著不同的作用。主體功能區規劃限定了參與生產生活等物質循環的自然資源空間范疇，土地利用規劃限定了空間場所，城鄉規劃明確了空間規模和形態，經濟社會發展規劃提出了循環的目標，交通等基礎設施規劃為物質提供了路徑，文教衛等社會設施規劃確保了物質循環效率，生態環境保護規劃則從物質循環平衡的角度，提出如何保障生態系統中所有物質與能量的產生與消納達到平衡狀態，降低壞產出、減輕壞產出對下一輪物質循環的負面影響。可見，從物質循環的角度看，經濟社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等各項規劃不是孤立的，而是相互聯系地存在于物質循環全過程中，從不同方面影響著物質要素的賦存狀態；不是互斥的，而是在物質循環體系中共生共榮，需要對物質循環進行從“生”到“滅”的全過程管理。

2. “多規合一”的主線是要素流轉的全過程

自中央財經領導小組第十一次會議首次提出“供給側結構性改革”理念后，供給側改革成為調整經濟結構、優化要素配置、提升經濟質量的著眼點，其核心是提高勞動力、土地、資本、創新四大要素的投入產出比，優化要素流轉全過程。這正是“多規合一”的主線，經濟社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等各項規劃都緊密圍繞著要素流轉的全過程，從不同角度起到了要素準入與推動的作用。土地利用規劃界定了哪些土地可以作為生產生活要素進行流轉，哪些土地只能作為準要素，部分進入生產生活領域，哪些土地不能作為生產生活要素；城鄉規劃優化要素在城鄉空間的配置；交通等基礎設施規劃則成為不同空間中物質流通的連接紐帶；生態環境保護規劃則保障要素流轉過程的綠色鏈接。總體而言，“多規合一”應按照要素流轉的全過程，用不同的規劃回答如下問題：什么要素能夠進入流轉？要素如何實現優化流動配置？要素如何轉化為生產力？怎樣預防和處理要素轉化為生產力過程中帶來的負產出？要素流動的過程串聯了各項規劃的內容主體和方向，總括起來，回答了“多規合一”終極要求和頂層梳理。

3. “多規合一”的核心是規劃管理的全過程

“多規合一”不是多個部門坐在一起編制一個規劃，也不是將幾個已完成的獨立規劃簡單合成一個大規劃。“多規合一”就是將多種語言翻譯為同一語系、多類數據換算為同一單位、多張圖示落實到同一空間，成為相互聯系、相互支持、相互制約的規劃體系。因此，“多規合一”為規劃編制的部門協調、工作內容銜接、目標融合等提出了難題。如廣州市城市總體規劃劃定的生態用地5140平方公里，土地利用總體規劃劃定的生態用地5600平方公里，且兩個規劃在生態用地的邊界上也存在較大差異。可見，“多規合一”需要在規劃編制、審批、執行、修訂的全過程實現多部門的環環相接。

二、要確立整合理念：戰略統籌

對市縣發展實際而言，實現“多規合一”的關鍵在于統籌多規的發展思路與戰略藍圖，并運用科學、綜合的技術方法，消除部門間規劃壁壘，理順、協調政府與市場在規劃中的關系與作用。不同部門根據管理職能，通過規劃內容的有序分工共同支撐總體發展戰略和愿景，相關專題內容由不同部門技術支撐單位進行研究編制。

1. 以主體功能區規劃為規劃工作基礎

規劃思路方面，各規劃都要嚴格按照主體功能區規劃來決定本地發展方向。發展總體規劃根據當地主體功能定位確定發展思路，統籌地方經濟發展方式和空間開發模式，其他各類規劃遵循發展規劃的思路編制。規劃目標方面，發展規劃需基于主體功能的發展特色預設出未來人口、經濟發展的多情景目標，以此為基礎提出未來空間開發強度、三類空間比例等主要目標，其他空間規劃根據本部門管理職能提出具體的分區人口、用地、生態環境保護等近期管控目標；空間管制方面，發展總體規劃對城鎮、農業、生態三類空間進行劃分，提出空間開發與保護戰略格局，其他各類規劃通過劃定城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線等落實空間格局，并提出相應的管控要求和準入標準，考慮各空間規劃管制邊界的橫向銜接、發展規劃與空間規劃的縱向嵌套。

2. 以政府與市場權責明晰為規劃融合突破口

要扭轉規劃中政府和市場邊界不清的尷尬局面，防止規劃過度。轉變全能政府模式，一方面要轉變當前規劃中對人口、土地、產業等要素配置大包大攬、越位代替市場的模式。另一方面，要轉變規劃過硬、缺乏彈性，難以適應市場變化的情況，不要對土地類型、空間功能等規劃約定過細、過死，導致市場主體選擇與規劃用途矛盾，要適應市場需要對相應內容做出創新，提高規劃的彈性和適應性。當然，對于強制性的空間管制內容要強化，堅決守住基本農田保護紅線、生態保護紅線和建設用地等“天花板”。

3. 以方法綜合運用和創新為規劃統籌技術手段

規劃編制要有嚴謹的態度和科學的精神，應將水土資源科學、統計分析技術、信息空間技術以及社會調查方法等技術方法恰當地應用于各類規劃編制研究中，準確把握地方發展規律，應對可能出現的復雜問題及利益相關者訴求，真正使規劃方案經得起推敲、可操作。

三、要確立創新理念：制度變革

1. 推動空間規劃的法制改革

“多規合一”空間規劃體系的建立，首先需要對各規劃的層次、范圍、性質、任務等實體層面和編制、審批、頒布、實施、修訂等程序層面的問題給予明確，亟需相關法律支撐。目前，有兩種可行的改革途徑：一是現行法格局不變，各項規范逐一修改以達到協調狀態，如修訂和完善《城鄉規劃法》、《土地管理法》等；二是制定一部新的行政規劃法律，如適時啟動《空間規劃法》的編制工作，理順各類規劃間的法律層級關系，規范和約束各類規劃的編制、審批和實施程序，使之真正成為更好發揮政府作用的有力抓手。

2. 推動管理體制從“部門集權”走向“監督管理”

對于規劃編制，要將現有主管部門的編制職能剝離出來，建立統籌協調機構，組織獨立第三方負責規劃編制工作，并邀請各利益相關方參與。對于規劃審批，探索建立規劃委員會審議制度，規劃須經委員會和上級人民政府審查通過后提交本級人民代表大會審批實施。對于規劃執行，應抽調專業人員設立獨立的規劃監督部門（或在人大常委會下設規劃監督委員會），負責監督反饋規劃執行情況。如果按照這一管理體系，還需關注發展規劃近期年限與黨政任期不同步的問題，更需要理清上級部門審批和同級人大審議通過的法律關系。

3. 推動規劃編制實施綜合決策與協調機制改革

建立規劃協商機制，對于各規劃涉及到的共同目標與重大問題，各部門通過聯席會議、專題討論會等形式共同參與研究，集體提出解決方案；建立項目聯合預審與業務協同機制，項目立項由發改、國土、住建、環保等部門共同決策，共同制定年度計劃項目庫；建立規劃實施動態監測、實時更新機制，基于土地資源數據庫及規劃信息平臺，逐步開發規劃執行監測與動態管理決策系統；建立規劃目標實施協同推進和矯正機制、專家與公眾評議機制，實現規劃制定、實施、監督、評估、反饋、改進的閉合循環；對于公眾參與機制，從國家治理結構的改革方向來看，規劃編制充分考慮當地民眾意見是未來的必然趨勢。推動公眾參與，應從僅僅告知、咨詢逐步到介入合作、直接參與規劃，循序漸進提高參與程度，使“多規合一”的“一”真正成為體現絕大多數人意愿、符合社會發展潮流、能夠有效付諸實施的規劃體系。

四、要確立開放理念：未來謀劃

城鎮、農業、生態三類空間的劃分，僅為優化調整市縣空間布局提供了整體設計，要落實這一藍圖必須進一步明確各類空間的用途管制要求，配套分類管控的相關政策。

1. 統籌謀劃空間用途管制

對于各類空間的用途管制，必須劃定管制紅線與二級功能區。劃定過程并非由發展規劃一手包辦，而應交由各類空間規劃科學處理，這樣既保證了各規劃原本的核心任務和內容特點得以凸顯，也更好地體現了規劃的層級疊合與協同效應，讓各個規劃從不同角度支撐和描繪同一張空間藍圖。劃定管制紅線，如永久基本農田和生態保護紅線、城市開發邊界等，明確經濟社會發展必須遵守、不能突破的空間底線，未來需要進一步探索各類紅線劃定的統一標準和技術方法；劃分二級功能區，如城鎮空間內劃分商住區、制造區、市政公用區、綠地游憩區等，農業空間內劃分基本農田保護區、一般農地區、土地開發整理區等，生態空間內分類分級劃分自然保護區、風景名勝區、水源保護與涵養區等，明晰三類空間內部的具體功能和用途，識別出精細化用途管制的方向和重點，真正將管控目標落到實處。未來需要進一步界定清楚二級區劃分的分工，調整現有功能區類型和標準，注重功能區用途復合性，一方面防止沖突與矛盾，另一方面防止二級區功能過細過死、難以適應市場需要。

2. 科學處理各規劃的分區銜接

當前，城市總體規劃已經劃分了適建區、限建區和禁建區，土地利用總體規劃分了允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區，這些區域本質上與城鎮、農業、生態三類空間是對應支撐關系，即三類空間劃定后，無論是“三區”還是“四區”，均沒有必要保留，只需更為深入細致地進行二級區劃定。如城市總體規劃的適建區可以對應城鎮空間內的建設用地區、農業空間內的村莊和基礎設施用地，限建區主要對應農業空間內的農田和生態空間內的部分脆弱區和敏感區，禁建區主要對應生態空間內的重要生態功能區或生態紅線保護區。而土地利用規劃的允許建設區、有條件建設區均位于城鎮空間內，限制建設區與禁止建設區對應農業空間和生態空間。

3. 提出有效的空間管控措施

當然，要實現空間藍圖僅依靠空間細分是不夠的，還需要從產業、基礎設施建設、生態環境保護等方面提出更加具體的差別化引導方向和管制要求。產業方面，城鎮空間應具有比市縣整體更高的產業效率管控標準；農業空間應限制工業規模，推動開發區整合，放寬產業效率管控；生態空間應全面禁止污染、用地效率差的產業，放棄產業效率目標要求。基礎設施建設方面，城鎮空間要突出集聚集約布局，提高設施配置均衡性和利用效率；農業空間和生態空間不能按照行政村“一刀切”，小而全配置基本公共服務設施，而是要依據鄉村聚落分散布局特點，在兼顧效率與公平的前提下，集散結合式配置，同時推動鄉村住居和設施的生態化、自然化，杜絕以建設城市的思路建設農村。生態環境保護方面，城鎮空間重點關注城市污水、空氣、垃圾集中處置、環境污染風險事故、熱島效應等問題的應對；農業空間主要關注農業生態系統健康維護、土壤污染治理、鄉村生活污水生態化處理等問題；生態空間重點關注生態服務功能維護、生態修復和建設、生態脆弱區災害風險防范等問題。

明確三類空間具體的管控要求后，參考主體功能區相關政策，探索制定差別化的區域導引政策，如均衡性財政轉移支付政策、人口政策、土地供給政策、產業負面清單政策等，同時研究建立與之配套的差異化考核制度。

4. 要有面向未來的前瞻安排

從時間維度來看，不僅要明確近期（5年）的空間規劃，也要進一步考慮中長期（15～20年）的布局。如城鄉規劃要劃定近期城鎮建設用地范圍和開發邊界（特大城市劃定永久性開發邊界），并在近期開發邊界外劃定中長期建設范圍，作為備用區域，亦為彈性用地；土地利用規劃除明確永久基本農田紅線外，也可考慮劃定緩沖/保障區域，為中長期基本農田布局調整留有空間；生態環境保護規劃在明確近期重點保護的生態功能區的基礎上，可明確哪些生態空間是中長期可調整的，或者哪些非生態空間未來可以轉化為新增的生態空間等，也可參照國土規劃對耕地置換的辦法確定一定比例的可置換紅線面積，在保護生態空間質量的同時留有一定彈性，未來可考慮進一步劃定永久生態保護空間。

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.018