關于《水污染防治法》修訂中加強經濟政策手段的思考

張永亮，俞海，王勇，楊超，張燕（環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029）

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關于《水污染防治法》修訂中加強經濟政策手段的思考

張永亮，俞海*，王勇，楊超，張燕
（環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029）

摘 要“十二五”以來，我國對水污染防治運用經濟政策手段進行了積極探索。黨和國家出臺的政策文件、新修訂的《中華人民共和國環境保護法》以及《水污染防治行動計劃》等都對水污染防治經濟政策手段的制定和實施提出了新的要求。因此，亟需在未來《水污染防治法》的修訂過程中加強對相關經濟政策手段的規定，給予相關手段明確的法律地位，充分發揮經濟政策在水污染防治中的重要作用。為此，本文建議著眼于“十三五”及未來更長一段時期水環境質量改善以及水污染防治形勢和突出問題，以推動構建和實施系統、協調和高效的水污染防治經濟政策體系為目標，結合黨和國家相關文件、法律、行動計劃的最新要求，借鑒國際上通過立法保障水污染防治經濟政策手段制定和實施的經驗，重點從投融資政策、稅費和價格政策、排污交易政策等三個方面對現行《水污染防治法》進行修訂、補充和完善。具體建議包括：一是完善關于財政投入和融資渠道的相關規定，要求加大水污染防治財政投入和補貼力度、鼓勵水污染防治第三方治理方式和PPP模式以及建立流域上下游（跨界）生態補償機制等；二是完善對于環境稅（費）和其他價格機制的相關規定，增加關于環境保護稅的說明等；三是增加逐步推行重點水污染物排污權交易的條款等。

關鍵詞水污染防治法；修訂；經濟政策手段

*責任作者：俞海（1974—），男，環境保護部環境與經濟政策研究中心戰略部主任，研究員，主要從事環境戰略、環境經濟政策分析、環境公共治理、國際環境關系等方面的研究，E-mail: yu.hai@prcee.org。

引言

修訂《水污染防治法》是“十三五”國家環境法治工作的一項重要任務。運用經濟政策手段開展水污染防治既是國際通行做法，也是我國生態文明體制以及環境治理基礎制度改革的內在要求。在修訂《水污染防治法》中體現和加強相關經濟政策手段，對于推動未來我國水污染防治具有重大現實意義。

1　水污染防治經濟政策手段應用的國際經驗

水污染防治的經濟政策手段在國際上得到了廣泛應用，表現形式多元，主要基于兩大經濟理論：一是福利經濟學觀點，即“庇古手段”，把環境代價轉化為污染者的內部成本，利用政府干預來推動水污染防治，具體包括稅收、收費、財政、債券和押金手段等；二是新制度經濟學觀點，即“科斯手段”，利用創建市場來推動水污染防治，具體包括實施排污許可證、排放配額并建立交易市場等。在上述手段中，目前應用最為廣泛的是水資源稅（費）、排污稅（費）、污水處理費等價格和稅費政策，財政投入、補貼、信貸、保險、PPP和生態補償等財政和金融（投融資）政策，以及排污交易等市場政策［1］。

1.1環境稅（費）是水污染防治的普遍手段

到目前為止，國際上還沒有一個國家設立了獨立的環境稅稅種，實際中所使用的水環境稅（費）大多是一些與水環境資源利用和水污染排放、處理有關的稅收或收費手段［2］。

首先是征收水資源稅（費）。各國征收水資源稅（費）十分普遍，但由于各國社會、經濟和水資源狀況不同，其水資源稅（費）征收管理情況也不盡相同。從征收對象來看，主要為開采或抽取的各種天然水。從征收范圍來看，包括市政居民用水、工業用水、農業用水、漁業用水等。水資源稅（費）存在從量計征和從價計征的情況。在利用取水許可證等管理文件進行水資源管理的國家和地區（如英國、澳大利亞等），水資源稅（費）一般按照許可文件授予的總量進行征收。在法國、巴西等國家，采用實際耗水量而非取水量作為計征基礎。

其次是征收污水稅（費）。與水資源稅（費）一樣，各國都對排放污水及污染水質的行為進行征稅（費）。征收對象包括個人、家庭和企業等排污主體。例如，歐盟大部分國家都對污水處理廠征收排污稅（費），但如果同時也對將污水排入污水廠的個人、家庭和企業征收污水處理費，則取消或減免污水處理廠的排污費（稅）。征收形式主要分為對污水排放量進行征稅、按照污水中污染物的排放量征稅、將廢水量和污染物濃度折算成污染當量征稅三類。在利用取水許可證、排污許可證等文件進行管理的國家和地區，排污稅（費）一般按照許可文件上規定的廢水、污染物排放量進行征收。

1.2投融資是水污染防治的重要保障

從國外經驗來看，一方面，各國將環境稅（費）募集的財政資金直接投入水污染防治領域；另一方面，各國還通過引導、鼓勵、扶植社會資金投入建立多元的融資機制，從而為水污染防治提供充足的資金保障［3］。

一是公共財政直接投入。公共財政投入是各國防治水污染的主要資金來源，一般包括國家預算和財政補貼等。例如，美國于1956年頒布的《聯邦水污染控制法修正案》首次明確了聯邦政府給地方治污撥款的內容。對于較難控制的農業非點源污染，美國還采取了向農場主補貼的手段。

二是綠色信貸體系。一些國家在鼓勵商業銀行加大對水污染治理的投資力度的同時，利用政策性銀行對水污染治理的貸款項目進行貼息。例如，德國政府委托復興開發銀行對環保節能項目進行貸款貼息，利用較少資金調動了一大批水污染治理項目的建設和改造。此外，美歐等發達國家還十分重視銀行的環境責任，商業銀行如果為污染性項目提供了融資并由此導致了對水體環境的危害，就可能被依法起訴。這種由金融機構的環境法律責任所構成的威懾力，在很大程度上約束了商業銀行的貸款行為，迫使它們在投融資決策中考慮對水環境的影響。

三是股票和債券市場。國際上普遍要求上市公司和具有一定規模的非上市公司披露環境信息。例如，在2013/34/EU歐盟會計法令和2014/95/EU歐盟法令中要求一定規模的公司在管理報告中公布與環境、社會和治理有關的內容。此外，美國和日本一些地方還通過發行市政公債等形式募集污水處理廠、污水管網建、河道清淤疏浚和污染源治理等方面的治理資金，并通過政府財政收入和環境稅（費）等資金來源償還債券。

四是基金制度。水污染防治投資基金按照市場化原則建立和運作，以股權投資方式為主，可以向水污染防治項目提供中長期資金。例如，美國的《清潔水法案》第四篇授權各州建立清潔水州立滾動基金，1987—2001年，這個基金共向10 900個清潔水項目提供了343億美元的低息貸款。

五是強制污染責任保險。許多國家都有加強強制性環境責任保險的趨勢。例如，美國以法律的形式規定某些或某類企業必須參加環境責任保險，并將這種強制保險與某些財務擔保等附加條件相結合。為了降低承保風險，保險公司積極尋求公司間的聯合，多個保險人組成環境責任保險聯合體共同承擔風險。例如，1988年，美國成立了一個專業承保環境污染風險的保險集團——環境保護保險公司。

六是PPP模式項目融資。PPP于20世紀90年代初在英國政府積極推動下興起、發展并取得成功，歐洲其他各國、美國、澳大利亞以及一些發展中國家都在積極地將此模式運用于公共產品與服務的提供。英國政府沒有制定專門針對PPP模式的法律，但出臺了各種文件用以引導PPP模式的應用。英格蘭和威爾士的供水、污水領域自1989年以后實現民營化，現在由10個公司分別經營管理。美國聯邦政府雖然也沒有就PPP模式制定正式法律或條例，但某些州或政府部門的立法機構已自行就PPP模式制訂了指南。

七是流域生態補償機制。國外對流域生態系統服務的購買方式主要有市場貿易、一對一補償和公共支付等類型，其中市場貿易、一對一補償屬于市場補償，公共支付屬于政策補償。例如，美國紐約市為保證市政用水水質，自1989年開始對上游的Catskills和特拉華河流域進行生態補償，以改善流域內的土地利用和生產方式。

1.3排污交易是水污染防治的有效補充

水污染物排污交易政策的實踐經驗主要來自美國。在大氣污染物排污交易實施的基礎上，美國于20世紀90年代開始將排污交易手段應用于水污染防治，逐步建立了點源之間、點源與非點源之間、非點源之間交易的三種排污權交易類型和基于污染物最大日負荷量（TMDL）的水質交易體系，為水污染物防治提供了新的手段和補充。盡管水污染物排污交易在理論上具備諸多優點，但由于受到經濟、技術、信息和管理等諸多復雜因素影響，實際開展狀況并不如預期。根據美國國家環保局2008年發布的評估報告，美國只有約100個排污單位真正實現了交易，其中80%還是發生在同一個TMDL項目之中。除美國外，澳大利亞、加拿大、德國、智利等國家也陸續開展了水污染物交易。例如，澳大利亞的新南威爾士、維克多及南澳洲加入了由Murray-Darling流域委員會執行的流域鹽化和排水戰略［4， 5］。

綜上所述，國外水污染防治經濟政策手段的發展呈現出幾個特點［6］：一是以科學的經濟學理論為基礎，因地制宜地設計具體政策方案；二是大部分經濟政策如財政投入、基金、保險等都以寫入“法案”或“條文”形式予以明確地位，輔以相應的指南和政策文件；三是針對不同水污染源的經濟政策手段不同，例如，針對農業非點源，主要以財政投入、補貼、減稅為主；針對工業污染源，以環境稅（費）、排污交易為主；針對生活污染源和污水處理，主要以污水處理收費、財政投入、信貸、PPP為主等。這些經濟政策手段已經成為各國水環境政策的重要組成部分，在水污染防治領域發揮了關鍵作用。然而，各國尚未出現經濟政策手段占據水環境管理主導地位的狀況，經濟政策更多的是與命令控制政策相互補充而構成水污染防治的“混合型”政策模式。

2　我國水污染防治經濟政策手段應用的改革要求

“十二五”以來，我國對水污染防治的經濟政策手段進行了積極探索，對其認識也不斷深入。隨著經濟發展進入新常態，水污染防治形勢也出現了新的變化，黨和國家出臺的政策文件、新修訂的《中華人民共和國環境保護法》以及《水污染防治行動計劃》等都對水污染防治經濟政策手段的制定和實施提出了新的要求。

2.1黨和國家出臺的政策文件相關要求

黨的十八大報告提出了“加強生態文明制度建設”的要求［7］。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立系統完整的生態文明制度體系”，明確指出要健全水節約集約使用制度、加快自然資源及其產品價格改革、將資源稅擴展到占用各種自然生態空間、完善對重點生態功能區的生態補償機制和推動地區間建立橫向生態補償制度、推行排污權和水權交易制度、推行環境污染第三方治理、對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度等［8］。

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“用嚴格的法律制度保護生態環境”，其中，明確指出要強化生產者環境保護的法律責任、大幅度提高違法成本、建立健全自然資源產權法律制度、制定完善生態補償和水污染防治法律法規等［9］。

黨的十八屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了“生態環境質量總體改善”的目標，其中，明確指出要深化投融資體制改革和推廣政府和社會資本合作模式、建立健全有利于轉變經濟發展方式的財政制度、建立健全排污權初始分配制度和交易市場等［10］。

中共中央和國務院于2015年相繼發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》對水污染防治的經濟政策手段做出了更為具體的要求。前者明確要求“全面清理現行法律法規中與加快推進生態文明建設不相適應的內容，修訂水污染防治法”、“健全價格、財稅、金融等政策”、“深化自然資源及其產品價格改革”、“加大財政資金投入”、“推動環境保護費改稅”、“推廣綠色信貸”、“探索排污權抵押等融資模式”、“深化環境污染責任保險試點”、“發展排污權交易市場”、“積極推進環境污染第三方治理”、“完善轉移支付制度，建立流域上游與下游生態補償機制”等。后者明確要求“加快自然資源及其產品價格改革”、“加快資源環境稅費改革，加快推進環境保護稅立法”、“完善生態補償機制，鼓勵各地區開展生態補償試點”、“建立以綠色生態為導向的農業補貼制度，采取財政和村集體補貼、住戶付費、社會資本參與的投入運營機制加強農村污水和垃圾處理等環保設施建設”、“加大對環境污染第三方治理的支持力度”、“推行排污權交易制度”、“推廣綠色信貸，研究設立綠色股票指數和發展相關投資產品，研究銀行和企業發行綠色債券，支持設立各類綠色發展基金，在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度”等［11，12］。

2.2新修訂的《中華人民共和國環境保護法》相關要求

已于2015年1月1日施行的新《中華人民共和國環境保護法》在不同章節均提出了對水污染防治經濟政策手段的要求。其中，第八條規定：“各級人民政府應當加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入”；第二十一條規定：“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環境保護產業的發展”；第三十一條規定：“國家建立、健全生態保護補償制度”；第四十三條規定：“排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當按照國家有關規定繳納排污費”；第五十條規定：“各級人民政府應當在財政預算中安排資金支持環境保護工作”；第五十二條規定：“國家鼓勵投保環境污染責任保險”。

此外，于2015年8月修訂通過的《大氣污染防治法》中對于大氣污染防治經濟政策手段的相關規定，也可以作為借鑒。其中，第三條規定：“縣級以上人民政府應當將大氣污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃，加大對大氣污染防治的財政投入”；第二十一條規定：“國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易”；第七十六條規定：“各級人民政府及其農業行政等有關部門應當加大對秸稈還田、收集一體化農業機械的財政補貼力度”等。

2.3《水污染防治行動計劃》相關要求

2015年4月發布的《水污染防治行動計劃》（“水十條”）第五條即“充分發揮市場機制作用”，對運用經濟和市場手段推動水污染防治做出了具體部署。主要包括理順價格稅費、促進多元投資和建立激勵機制等［13］。

綜上所述，相關政策文件、法律和行動計劃對于水污染防治經濟政策手段的要求覆蓋了各個方面，也可以概括為稅費和價格政策、投融資政策、排污交易政策三類。突出表現為以下幾點：一是要求各級政府加大水污染防治的財政投入，鼓勵和引導社會資本參與水污染第三方治理。加大對環境產業、環境友好工業和農業生產行為的補貼力度。同時，加大轉移支付力度，增加對農村水污染防治的資金傾斜力度，建立流域橫向補償機制。二是要求推進環境保護稅立法和資源稅費改革，調整排污費、污水處理收費標準，促使水環境污染外部成本內部化。三是要求充分利用金融手段，建立有利于水污染防治的銀行、信貸、資本市場和保險體系。四是要求推動重要水污染物的有償使用與交易。上述要求并沒有偏向于實施某一類經濟手段，而是希望通過不同角度的政策設計和探索實踐，構建相對系統、協同和高效的水污染防治經濟政策體系。

3　現行《水污染防治法》中經濟政策手段規定存在的問題

現行《水污染防治法》于2008年2月修訂通過，2008年6月1日施行。關于其中水污染防治經濟政策手段的相關規定和存在的問題主要有以下方面。

3.1規定條款與內容

現行《水污染防治法》與經濟政策手段相關的條款和內容主要有以下幾點。第七條規定：“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制”；第二十四條規定：“直接向水體排放污染物的企業事業單位和個體工商戶，應當按照排放水污染物的種類、數量和排污費征收標準繳納排污費”；第四十四條規定：“縣級以上地方人民政府應當通過財政預算和其他渠道籌集資金，統籌安排建設城鎮污水集中處理設施及配套管網，提高本行政區域城鎮污水的收集率和處理率”、“城鎮污水集中處理設施的運營單位按照國家規定向排污者提供污水處理的有償服務，收取污水處理費用，保證污水集中處理設施的正常運行”。

3.2存在的主要問題

首先，總體上看，現行《水污染防治法》中涉及的條款僅有3～4條，難以適應未來水污染防治的需求，與國家相關文件、法律和行動計劃的新要求、新規定也存在差距。其次，現行《水污染防治法》對于財政投入和融資渠道的相關規定不夠全面，未對補貼、信貸、保險、流域上下游（跨界）生態補償、第三方治理等相關政策制度做出規定。再次，現行《水污染防治法》中已經對排污費、污水處理費做出了規定，但仍需要根據最新的要求和水污染防治形勢進行進一步的修訂和完善。最后，國家相關文件要求“推行排污權交易制度”，《水污染防治行動計劃》要求“深化排污權有償使用和交易試點”，新修訂的《大氣污染防治法》也規定“國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易”，但現行的《水污染防治法》缺少相關規定。

4　關于在《水污染防治法》修訂中加強經濟政策手段的建議

4.1修法基本考慮

對于《水污染防治法》中經濟政策手段內容修訂的基本考慮是：著眼于“十三五”及未來更長一段時期水環境質量改善以及水污染防治形勢和突出問題，以推動構建和實施系統、協調和高效的水污染防治經濟政策體系為目標，結合黨和國家相關文件、法律、行動計劃的最新要求，借鑒國際上通過立法保障水污染防治經濟政策手段制定和實施的經驗，重點從投融資政策、稅費和價格政策、排污交易政策等三個方面對現行《水污染防治法》進行修訂、補充和完善。

4.2修法建議

基于對國際經驗、國內相關工作進展和最新政策制度要求，以及現行《水污染防治法》在經濟政策手段條款內容方面存在問題的分析，提出以下修改建議：

首先是完善關于財政投入和融資渠道的相關規定。具體包括：要求縣級以上人民政府將水污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃，加大對水污染防治財政投入；要求各級政府籌集資金開展污泥處理處置、河道整治、飲用水水源保護、畜禽養殖污染防治、水生態修復、應急清污等項目和工作；要求各級人民政府及其農業行政等有關部門加大對施用低殘留農藥、測土配方施肥、精準施肥、生態施肥、生態養殖的財政補貼力度；鼓勵水污染防治第三方治理方式和PPP模式；鼓勵各級政府發行水污染防治債券、建立水污染防治基金；強制要求涉重金屬、石油化工、危險化學品運輸等水污染高風險行業投保環境污染責任保險；要求各級政府采取橫向資金補助、對口援助、產業轉移等方式，建立流域上下游（跨界）生態補償機制。

其次是完善對于環境稅（費）和其他價格機制的相關規定。具體包括：根據新修訂的《中華人民共和國環境保護法》，在排污費條款中增加關于環境保護稅的說明；增加采取稅收、價格等方面政策予以水污染防治相關產業和生產行為鼓勵的條款；鼓勵各級政府根據水污染防治實際需求對水價、水資源費、排污費、污水處理收費進行綜合調整。

再次是增加對于水污染物排污交易的規定。根據國家相關文件、法律和《水污染防治行動計劃》的要求，在現行的《水污染防治法》中增加逐步推行重點水污染物排污權交易的條款。

4.3相關條款修訂的具體建議

建議修訂后新增相關條款四條、修改相關條款八條，無刪除條款。在新增條款方面具體包括：第三章增加條款：“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持水污染防治相關產業發展，對于在污染物排放符合法定要求的基礎上，進一步減少污染物排放的企事業單位和其他生產經營者，人民政府應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持”；第三章增加條款：“國家鼓勵各級政府和金融行業管理部門及相關部門建立水污染防治環境信用體系、發行水污染防治債券和建立水污染防治基金”。第三章增加條款：“強制要求涉重金屬、石油化工、危險化學品運輸等水污染高風險行業投保環境污染責任保險”。第四章第三節增加條款：“國家鼓勵城鎮水污染防治第三方治理方式和PPP模式”。

在修改條款方面具體包括：第一章第四條：“縣級以上……發展規劃”修改為“縣級以上人民政府應當將水污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃，加大對水污染防治的財政投入”；第一章第七條：“國家通過……補償機制”后增加“各級地方政府采取橫向資金補助、對口援助、產業轉移等方式，建立流域上下游（跨界）生態補償機制”；第三章第十八條增加“國家逐步推行重點水污染物排污交易”；第三章第二十四條“直接向……繳納排污費”后增加“依照法律規定征收環境保護稅的，不再征收排污費”；第四章第三節第四十四條“縣級以上……處理率”后增加“統籌開展污泥處理處置、河道整治、飲用水水源保護、畜禽養殖污染防治、水生態修復、應急清污等水污染防治項目和工作”；第四章第三節第四十四條最后增加“國家鼓勵各級政府根據城鎮水污染防治實際需求對水價、水資源費、排污費、污水處理收費進行綜合調整”；第四章第四節第四十八條增加“縣級以上人民政府及其農業主管等有關部門應加大對施用低殘留農藥、測土配方施肥、精準施肥、生態施肥的財政補貼力度”；第四章第四節第四十九條增加“縣級以上人民政府及其農業主管等有關部門應加大對生態養殖的財政補貼力度”。

參考文獻

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［10］ 中共中央.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議［R］.2015.

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［13］ 國務院. 水污染防治行動計劃［R］.2015.

Reflections on Strengthening the Market-based lnstruments in the Amendment of Water Pollution Prevention and Control Law

ZHANG Yongliang， YU Hai*， WANG Yong， YANG Chao， ZHANG Yan
（ Policy Research Center for Environment and Economy， Ministry of Environmental Protection， Beijing 100029 ）

Abstract:China has explored the market-based instruments for water pollution control since 12th Five-Year period. The latest documents that issued by the Communist Party of China and the State， new amended Environmental Protection Law， and Water Pollution Prevention and Control Action Plan also raised requirements for the formulation and implementation of market-based instruments for water pollution control. Therefore， it is urgent to strengthen the regulations of market-based instruments in the future amendment of Water Pollution Prevention and Control Law and set clear legal status to the relevant means for improving their role of water pollution control. This paper suggests that to focus on the water environment quality improvement and pollution control situation and outstanding problems in the 13th Five-Year period as well as future longer period of time. Based on the objectives of promoting the construction and implementation of a systematic， coordinative and efficient market-based water pollution control system， the amendment should combine with the latest requirements of documents， laws， and action plans that issued by the Communist Party of China and the State， draw on the international experience of safeguarding the formulation and implementation of market-based water pollution control policies by means of legislation，focus on the policy fields of investment and financing， tax and price and emissions trading. The recommendations including that first，improving relevant provisions on financial investment and financing channels， encouraging the financial investment， subsidy， third party governance， PPP and up-downstream （cross boundary） eco-compensation， etc.； second， improving relevant provisions on environmental taxes （fees） and other price mechanisms， complementing the explanation of environmental tax， etc.； third， improving relevant provisions on water pollution trading of key pollutants， etc.

Keywords:Water Pollution Prevention and Control Law； amendment； market-based instruments

中圖分類號：X52

文章編號：1674-6252（2016）03-0043-05

文獻標識碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.043

作者簡介：張永亮（1984—），男，環境保護部環境與經濟政策研究中心，副研究員，主要從事環境戰略、環境規劃、環境經濟政策分析等方面的研究。