論政府機關績效預算的戰略與戰術

李慶

論政府機關績效預算的戰略與戰術

李慶

文章借鑒“6S戰略管理體系”探討政府機關績效預算的戰略模型，從預算編制、批復、執行、決算與評價的具體過程談論政府機關績效預算的戰術，通過戰略與戰術的呼應與對接，實現政府機關績效預算的有序與高效。

政府機關 績效預算 戰略 戰術

一、引 言

當前形勢下，政府改革與廉政建設是時代的主題，如何順應時代的需求，樹立“花錢必問效，無效必問責”的理念，改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本是政府機關績效預算的科學發展方向。科學發展觀要求世界觀與方法論的統一。探討績效預算的戰略是從世界觀的角度研究績效預算的目標策略，談論績效預算的戰術是從方法論的角度分析績效預算的具體方法。績效預算戰略與戰術的協調統一是世界觀與方法論的統一，是保證績效預算科學發展的根本。

二、政府機關績效預算的研究背景與內涵

（一）政府機關績效預算的國內外研究背景

績效預算萌芽于1907年紐約市政研究局提供的“改進管理控制計劃”報告，1912年，美國聯邦政府提出的政府官員應當把支出與提供的成果相結合的理念標志著績效預算思想的產生。后來、英國、澳大利亞、新西蘭、加拿大等OECD成員國紛紛進行了以結果為本、績效導向的預算改革。90年代后，韓國、菲律賓等一些新興發展中國家也加入了改革的大潮，目前已經有50多個國家不同程度地實施了績效預算。

我國績效預算的研究開始于20世紀90年代末山西財經學院學報刊載的《行政事業單位應建立績效預算制度》一文，2004年后隨著項目績效評價試點工作的開展，績效預算的研究開始得到重視。經過十幾年的探索，績效預算對于政府機關預算管理的重要意義已經達成共識，它可以提高政府資金的使用效益，是政府機關預算管理今后長期的發展方向。

（二）政府機關績效預算的內涵

美國管理與預算辦公室將績效預算定義為：“績效預算是這樣一種預算管理制度，它要求預算單位請求撥款時須明確闡述：所要達到的某種合意的目標；為實現這些目標而擬定的支出計劃需要花費多少；用哪些可量化的指標來衡量其在實施計劃的過程中取得的成績（或工作完成情況）。”

績效預算要求政府機關對其使命、目的和目標進行戰略規劃并制定績效計劃，同時提供一個量化評估系統，從戰術上制定能夠達到理想結果的具體方式方法，并根據結果調整預算。

三、當前政府機關績效預算的現狀分析

（一）規章制度不斷完善，管理框架初步形成

我國先后出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法》、《預算績效管理工作考核辦法（實行）》、《預算績效評價共性指標體系》等一系列規章制度，圍繞全過程預算績效管理，著力戰略指導思想的建立。從績效目標、監控、評價試點、結果反饋及應用等方面，初步形成了績效預算管理的框架體系。

（二）試點范圍的廣度與深度不斷擴大

一方面是各級政府機關績效預算管理試點范圍的橫向擴張。另一方面是績效預算由項目支出評價到整體支出評價，由本級支出評價到向下級支付資金評價，由總體評價向重點領域探索等逐步深入的縱向擴張。

（三）績效預算體系與制度不完善

體系與制度建設是績效預算的基礎，當前績效預算體系的目標、監控與評價各環節銜接不夠緊密，績效預算制度還存在定位低、重點不突出等問題。從長遠的角度看還需要進一步完善，建立事前有績效目標、事中有績效監控、事后有績效評價的首尾銜接的預算績效管理體系。

（四）績效預算基礎工作薄弱，執行方式存在制約

一是我國政府機關績效預算工作仍處于起步階段，各項指標體系、信息系統、人員隊伍、專業績效評價機構建設等基礎工作有待進一步提高。二是績效預算強調績效理念和結果導向，傳統的預算管理是一套關于“投入”的管理體系，追求的是預算編制方法的技術改進，這種執行方式容易導致撥款與效果脫節，經濟責任不清。從傳統的預算管理模式到績效預算的轉變需要一個循序漸進的過程。

（五）績效預算制度建設與預算執行脫節

雖然績效預算宏觀層面制度建設不斷完善，但是在預算編制、執行、決算中存在對績效的忽視，致使制度建設與執行推進脫節，績效目標管理、績效監控和績效評價體系尚未完善。

四、績效預算戰略模型構建

（一）6S管理體系簡介

6S管理體系實質上是一種戰略管理控制系統。它包含業務戰略體系、全面預算體系、管理報告體系、內部審計體系、業績評價體系和內部審計體系6個子系統。其中業務戰略體系負責構建和分解戰略目標；全面預算體系負責控制標準的制定，起到落實戰略的作用；管理報告體系和內部審計體系構成了內部控制報告，發揮監控戰略有效進行的功能；業績評價體系和經理人考核體系則負責引導和推行戰略實施。戰略目標分解、控制標準制定、內部控制報告、經營業績評價、管理者報酬都是圍繞戰略的實施而進行的，目標是確保戰略被有效執行。

6S管理體系不是單項職能的簡單匯總和無序集合，其獨特之處來自于各項S的相互適應和相互支持，形成一個緊密連接、環環相扣的管理鏈條，是一個以戰略為核心的一體化的有機組合。業務戰略體系和全面預算體系相互結合為戰略實施及其控制提供了依據和前提。管理報告體系為戰略實施控制和業績評價提供信息與數據，內部審計體系保證了評價結果的客觀和真實性，經理人考核體系為管理者實施戰略和控制戰略實施提供動力和壓力，業績評價體系為獎金計算及其分配提供依據和前提。

（二）績效預算6S管理體系的建立

1、模型構建及職能說明。借鑒6S管理體系理念，將績效預算作為政府機關的戰略之一，由績效預算委員會、預算管理中心、執行評價中心、歸因反饋中心、監審報告中心及內審中心6個模塊組成，每個中心由不同的部門或部門組合管理。其中政府機關各級各部門相關人員組成績效預算委員會，負責構建和分解績效預算目標，圍繞提高預算分配科學化水平，完善以績效目標管理為導向的事前分配機制。預算管理中心即上級預算管理部門負責核定預算額度。執行評價中心及歸因反饋中心由財務部門負責，圍繞提高資金使用的合規性和有效性，建立以信息化、智能化為依托的事中預算執行監控機制。監控報告中心由監審部門負責，內審中心由財務部門負責，圍繞強化主體責任，完善以預算績效評價和結果應用為核心的事后預算監督機制。

圖1 政府機關績效預算6S管理體系

2、案例分析

2014年，全國海關關長會議提出“全面實施項目預算績效管理”。財務司制定了海關預算績效管理改革方案，并選取“進出口商品審價及化驗歸類管理項目”、“加貿單耗管理及保稅物流管理項目”、“口岸電子執法系統運行維護費項目”、“海關重大裝備集裝箱檢查系統項目”和“船舶噸稅暫行條例籌備實施項目”五個試點項目分別在上海、北京、廣州和深圳海關試行。

以海關總署績效預算改革方案和管理細則為基礎，現以某海關重大裝備集裝箱檢查系統項目為例，探討績效預算6s管理體系。一是績效預算委員會由分管財務工作關領導、財務處負責人、涉及項目績效預算相關處室主要負責人、財務處經費預算負責人、設計項目預算隸屬海關分管預算工作關領導及財務經費預算負責人組成預算委員會。每年“一上”前期，預算委員會召開績效預算工作會，構建和分解績效預算目標，按照“誰申請資金，誰編制目標”的原則，實現績效目標與預算編制同步布置、同步上報；二是海關總署預算管理中心根據預算委員會上報的重大裝備集裝箱檢查系統《項目基本信息》和《項目績效目標》核定預算額度；三是財務部門作為執行評價中心與歸因反饋中心，一要對績效預算執行進行通報，二要對數據指標進行挖掘和分析，對照項目績效目標，歸因反饋，對預算執行進行調整和糾編。四是財務部門與監審部門要內外配合，通過內部審計與外部監審對績效預算進行全面的評價分析，建立預算分配和績效評價協調統一的激勵約束機制，實施績效問責，進一步明確監督責任與主體責任。

3、績效預算6S管理體系優勢分析

一是通過多個部門之間的協調配合，統一項目績效預算戰略思想，加強績效預算信息對稱。二是6個子系統環環相扣，與預算執行同步有序進行，有效提高績效預算的執行透明度。三是每一環節責任明確，預算數據得到有效的跟蹤與分析，通過激勵約束機制與績效問責，有力的解決了預算分配和績效評價“兩張皮”的問題。

五、績效預算的戰術管理

（一）“戰前準備”

“戰前準備”：指為實施戰爭而進行的各種準備的統稱。比喻做好充分的績效預算前期準備工作。

“一上”預算前期，預算委員會做好充分的績效預算編制工作，一是明確項目概況、設立依據、設立的必要性及可行性分析；二是確定主體責任人、項目實施時間及年度資金申報計劃；三是是明確投入指標、產出指標和效益指標，比如海關重大裝備集裝箱檢查系統項目投入指標中項目總預算**萬元、資金支出設備采購資金**萬元、當年撥款預算執行率高于**%等，產出指標中設備安裝完成時間*年*月、預計日均機檢查驗量**輛次/標箱/節等，效益指標中單個標準箱人工替代率**%、是否受中央領導及總署領導關注、是否降低企業通關成本等。

（二）“各個擊破”

“各個擊破”：指利用優勢兵力將被分割開的敵軍一部分一部分消滅。有時比喻將問題逐個解決。績效預算“各個擊破”的戰術含義是指在找出預算編制、批復、執行、決算與評價環節的關鍵控制點，分別采取關鍵控制措施，從而實現績效預算的無漏洞管理。績效預算各環節關鍵控制點如表1所示：

表1 績效預算關鍵控制點

根據關鍵控制點，采取相應的關鍵措施：

1、編制環節：（1）建立績效預算內部管理制度，落實單位內部各部門的績效預算編制主體責任；（2）采取有效措施確保績效預算編制的合規性，財務部門應把握政策，做好基礎數據準備和相關人員培訓；（3）建立單位內部績效預算編制、執行、資產管理、基建管理、人事管理等部門或崗位之間溝通協調機制；（4）績效預算編制應在對當年預算執行情況進行綜合評價的基礎上，結合下一預算年度工作計劃完善編制方法、細化預算編制；（5）強化相關部門的審核責任，歸口管理部門對歸口管理范圍內的業務事項進行合理性審核，財務部門對績效預算建議數進行合規性審核，例如是否符合國家的政策要求等；（6）重大項目預算采取立項評審方式。對于建設工程、大型修繕、信息化項目和大宗物資采購等重大事項，對預算事項目的、效果和金額等方面通過成立評審小組、委托外聘專家及指定專業機構等方式進行綜合立項評審。

2、批復環節：(1)一是財務部門統一管理績效預算批復工作，二是預算管理崗將按法定程序批復的預算進行指標分解和細化，對績效預算的名稱、額度、開支范圍和執行方式進行逐一界定，三是通過預算委員會對預算指標的內部分配實施統一決策；（2）財務部門收到上級預算批復后，按照各項目工作計劃對預算資金進行分配，明確限定項目的預算金額、標準和具體支出方向；（3）為避免頻繁的預算調整，可以合理采用內部預算批復即對于在預算批復時尚無法確定事項具體內容的業務，先批復該類事項的總額的方法，便于結合實際預留機動財力；（4）通過相關制度嚴控內部預算追加調整，拒絕無合理理由的追加調整。

3、執行環節：（1）績效預算執行應由業務部門根據已批復的預算指標提出申請，不得超出可用額度并符合業務范圍以及經費支出管理辦法和細則的相關規定；（2）歸口管理部門和財務部門審核執行申請，審批通過后，業務部門才能辦理業務事項以及后續的報銷；（3）財務部門嚴格審核業務部門借款申請或報銷申請的憑證與票據，出納崗依據審核后的資金來源和賬戶類型班磊具體資金支付業務；（4）預算委員會定期召開預算執行分析會，財務部門定期通報各項目上期預算執行情況，傳達近期國家及上級有關部門出臺的財務制度與規定；各項目負責人逐一介紹項目預算執行進度、下一步工作計劃等，分析會研究項目預算執行中存在的問題并提出改進措施，提高預算執行的有效性。

4、決算和考評環節：（1）加強決算分析，建立決算與預算相互反映、相互促進的機制。（2）財務部門要根據項目基本概況、績效目標、管理措施及組織實施情況、績效目標完成情況等出具內審報告，分析為完成績效目標及原因，說明下一步改進意見和建議。監審部門要以財務內審報告為基礎，結合項目實際完成情況出具監審報告。預算管理委員會根據報告評價結果執行績效獎勵或問責。

（三）“循序漸進”

績效預算作為新生的預算管理方法，要按照“先易后難、重點突出、協同一致、全面推進”的原則，有計劃、有步驟的推進改革。一是善于總結經驗，建立以績效目標評審結果為核心的項目預算遴選入庫評審機制，充實預算項目儲備，實現績效預算管理與部門預算滾動規劃管理改革相融合，提升預算的科學性與可持續發展性；二是通過設立近期目標、中期目標、遠期目標使績效預算管理體系從試點單位初步建立到跟蹤監控試點單位、績效評價指標體系基本建立，再到績效評價的內容逐步向單位整體支出延伸，績效評價專家庫不斷完善，直到最終形成以績效目標管理為導向的預算分配機制、以“信息化、智能化”為依托的預算執行監控機制、以預算績效評價結合結果應用為核心的預算監督機制“三位一體”的績效預算管理成熟模式。

［1］海關總署.海關財務制度選集（下冊）.2016.1

［2］高級會計實務.財政部會計資格評價中心.經濟科學出版社.2014.4

［3］馬媛.政府績效預算中的績效信息.國家行政學院出版社.2014.6

Discussion on the Strategies and Tactics of Government Performance Budget

LI Qing
Shijiazhuang District Customs,Shijiazhuang 050061

This paper discusses the strategic models of government performance budget based on 6s strategic management system,explores the tactics of government performance budget from the perspective of specific processes of budgeting,approval, implementation and final accounts and evaluation,and tries to achieve the ordered and efficient government performance budget through strategic and tactical coordination and connection.

Government Offices,Performance Budget,Strategy and Tactics

F234

A

李慶，男，石家莊海關財務處高級會計師，研究方向：財政經濟；河北石家莊，050061