秦巴山脈地區綠色循環發展政策體系研究

徐德龍，張智軍

（1. 中國工程院，北京100088；2. 陜西省決策咨詢委員會，西安 710006）

秦巴山脈地區綠色循環發展政策體系研究

徐德龍1，張智軍2

（1. 中國工程院，北京100088；2. 陜西省決策咨詢委員會，西安 710006）

本文就構建秦巴山脈地區綠色循環發展政策體系進行了全面深入的研究。研究對象涉及秦巴山脈地區陜西、河南、湖北、四川、甘肅、重慶五省一市，研究目的是為了構建支撐秦巴山脈地區可持續發展的綠色循環發展政策體系。通過與五省一市政府部門座談、赴有關縣（區、市）企業和農村實地考察，學習中央和省市政府出臺的相關文件，對現有政策實施情況進行了深入分析，最后提出了構建秦巴山脈地區綠色循環發展政策的體系框架、基本思路和若干建議。

秦巴山脈地區；綠色循環；發展研究；政策體系

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.05.011

一、前言

規劃、制度、措施等內容。本研究報告內容包括四個部分：構建秦巴地區政策體系的必要性和緊迫性；現有政策體系存在的主要問題；構建政策體系的總體思路；建立健全政策體系建議。

本文所提“政策體系”，即廣義政策，除狹義政策外，還包括支撐區域可持續發展的法律、法規、

二、構建秦巴山脈地區政策體系的必要性和緊迫性

秦巴山脈地區地理區位獨特，生態環境優越，文化底蘊深厚，軍工基礎良好，其區位價值、生態價值、文化價值、軍事安全價值在實現中華民族偉大復興中國夢的進程中，具有不可替代的戰略地位和后發優勢。可以說，中國沒有一座山脈像秦巴山脈一樣催生、哺育和深刻影響著中華民族的文明進程，所以，制定并實施好秦巴山脈地區綠色循環發展政策體系，確保實現“綠水青山就是金山銀山”目標不僅必要緊迫，而且意義重大深遠。

（一）筑牢生態安全屏障和可持續發展的必然要求

秦巴山脈與歐洲阿爾卑斯山脈、北美洲落基山脈被譽為世界“三大名山”，是我國南北氣候的分界線，長江水系與黃河水系的分水嶺。秦巴山脈地區文化、生物、水資源富集，是中國華夏文明的孕育地、重要生態主體功能區、中央文脈、中央綠肺、中央水源地和世界重要生物基因庫。秦巴山脈是我國長江三峽水庫、南水北調中線工程的水源涵養地和供給地，承擔著“一江清水北送”和維護國家生態安全的重任。可以說，沒有秦巴山脈，就沒有周邊地區，特別是陜西關中平原的風調雨順、綠水青山、經濟繁榮及社會穩定。通過制定和實施綠色循環發展政策，把秦巴山脈的生態環境保護好，是秦巴山脈周邊地區人與自然和諧相處、永續發展的需要，是中國大陸廣大地區水源涵養、保護大氣環境、減少土壤污染的需要，也是事關我國經濟社會發展和生態文明建設全局的大事，其生態保護與綠色發展利在當代、惠及子孫后代，對于推動全國乃至全球可持續發展都具有重要意義。

（二）化解經濟發展與生態保護矛盾的迫切需要

秦巴山脈地區生態環境保護已到了刻不容緩的地步。新中國成立以來特別是改革開放以來，中央和各級政府對秦巴山脈地區生態環境保護給予高度重視，域內各省市政府和廣大干部群眾為保護秦巴山脈生態環境，做了大量卓有成效的工作。總體上來看，域內生態環境是好的，但隨著山區人口的增多、經濟社會發展的加快，局部生態環境惡化的趨勢仍未得到有效的控制。

1. 農村污水垃圾污染問題突出

居民的生活污水、生活垃圾隨意傾倒現象十分普遍，基本上是沿溝排放；農作物秸稈就地焚燒現象仍然存在，對周邊生態環境造成嚴重污染。

2. 礦產亂采亂挖問題仍然存在

有些地方礦產資源開發秩序混亂。采礦點多，隨意占用林地草地，尾礦就地無序堆放，廢水滲液直排，廢渣阻塞河道，嚴重危害周邊環境。

3. 個別工業企業排污現象嚴重

企業沒有或不正常使用污染處理設施。違法排污、超標排污、偷排漏排等違法現象時有發生，造成部分河段水體水質下降。

4. 秦巴山脈地區水土流失嚴重

據有關部門統計，區內水土流失面積達到6.95×104km2，占秦巴山脈地區總面積的22.5 %。水土流失造成局部地區泥石流、山體滑坡等地質災害時有發生，對生態環境、人民群眾生命財產造成了巨大破壞。因此，制定實施好政策，做到人與自然和諧相處，把保護秦巴山脈地區生態環境與脫貧攻堅、經濟社會發展統籌協調起來，已成為擺在我們面前的一項重大而緊迫的歷史任務。

（三）保障民生福祉和全面建成小康社會的戰略選擇

秦巴山脈地區是我國涉及省份和人口最多、地域面積最廣的集中連片貧困地區，包括陜西、河南、湖北、甘肅、四川、重慶五省一市的119個縣（區、縣級市）；國土總面積為30.86萬平方千米，總人口6 164萬人，其中貧困人口712萬。20世紀30年代，這里建立了川陜和鄂豫陜革命根據地，其中川陜革命根據地是當時中國共產黨領導下的第二大蘇區，有力地支援了其他蘇區和中央紅軍長征，為新中國建立做出了巨大犧牲和貢獻。

改革開放以來，尤其是實施西部大開發和中部崛起戰略以來，秦巴山脈地區經濟社會發展取得了可喜的成就, 但是，由于自然環境和經濟基礎薄弱等多種因素的制約，域內經濟社會發展水平仍與全國及其他地區存在較大差距，基礎設施和公共服務十分落后，民生問題突出，革命老區部分群眾生活依然貧困，貧困落后面貌仍然沒有得到根本改變。因此，加快秦巴山脈地區綠色循環發展，尤其是加快革命老區的發展和振興,對于貧困地區脫貧致富和加快革命老區發展都具有帶動和示范作用。研究制定政策支持秦巴山區綠色循環發展，是盡快把綠水青山變成金山銀山、使貧困地區群眾盡快脫貧致富、與全國同步實現全面建成小康社會目標的迫切需要。

三、當前秦巴山脈地區政策體系存在的主要問題

近些年來，國家及秦巴山脈地區省市政府出臺了不少促進綠色循環發展的政策措施，雖然取得了很大的成效，但與綠色循環發展的需要相比，還存在政策缺位、政策不完善及落實不到位的問題。正因為這些問題，致使秦巴山脈地區普遍存在重開發、輕保護的問題，一些地方陷入了貧窮落后—粗放開發—生態破壞—貧窮落后的惡性循環之中。

（一）綠色發展考核導向機制亟待建立

受傳統政績考核體系的影響，基層政府普遍存在追求短期政績而缺乏自覺主動推動經濟綠色增長的意識和行動，仍然依靠資源要素大量投入推動經濟粗放式增長，爭投資、爭項目的熱情和力度有增無減。一些地方的領導竟然認為綠色發展是東部發達省份的事情，與落后地區無關，對綠色發展的必要性、重要性、緊迫性認識不足。一些企業一味追求產值、利潤，無視環境損害成本，綠色價值理念缺失，生態環境保護的責任意識不強。對地方政府和企業，亟待建立以生態環境保護和綠色發展為核心的考核評價制度。

（二）綠色循環經濟政策還不完善

1. 稅收政策不完善

稅種不健全，一些優化資源配置和保護環境的稅種并未納入稅收體系。目前，還沒有對環境問題征稅，如環境污染稅、水污染稅、大氣污染稅、污染源稅及生態補償稅等，喪失了稅收工具對保護環境的重要作用。

2. 生態補償政策不完善

在補償范圍、內容、誰來補償等方面政策不明確，存在缺位。補償方式單一，市場化運作機制缺失,橫向生態補償等方式尚未建立，補償標準的科學性、合理性不足，機會成本和生態價值補償缺失。

3. 環境資源價格政策不合理

資源價格低，企業污染環境成本小，是企業敢于污染的最主要原因，從而導致環境污染難以根本解決。

4. 財政對生態環保支持力度小

主要體現在中央和地方支出規模小，比重低，不適應加強生態文明建設新形勢的需要。

（三）綠色循環發展法規制度有待健全

從國家層面看，需要加快制定完善自然資源資產產權、國土空間開發保護、國家公園、空間規劃、應對氣候變化、耕地質量保護、節水和地下水管理、草原保護、濕地保護、排污許可、生態環境損害賠償等方面的法律法規。

從省級層面看，綠色循環發展地方法規和制度仍不健全，資源環境的經濟政策、生態補償、生態治理修復、環境信息公開、生態文明考核及評價獎懲制度等重點領域的法規、制度尚未出臺。

（四）體制機制不合理影響政策有效落實

1. 現行生態治理體系存在條塊分割的弊端

把完整連續的自然環境和生態系統由不同部門和行政區橫向和縱向切割，缺乏統籌協調和統一行動。耕地、林地、濕地、水面以及自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等分屬于多個行政部門管理，重疊、交叉管理現象嚴重，這種格局嚴重制約了自然生態系統的整體保護和有效管理。

2. 分散開發導致資源浪費、生態破壞，污染難以根治

各市（縣、區）無視生態環境狀況，都強調工業發展，20世紀 80年代的“村村點火，處處冒煙”已上升為現在的“縣縣點火，鎮鎮冒煙”，點源污染成為面源污染。

3. 政府對加強生態環境保護重視程度不夠，管理不到位

各級政府把精力過多地放在招商引資、項目建設等微觀經濟活動上，在經濟發展與環境保護發生矛盾時，對環境的保護形式上重視、操作上輕視，甚至大開方便之門為經濟讓路，政府對環境保護等公共管理職能沒有起到應有的作用。

（五）綠色技術創新缺乏政策支持和激勵

綠色技術創新政策支持力度不大，政策供給與推動技術創新的需要之間的矛盾突出，導致綠色技術創新不足。盡管秦巴山脈地區具有發展生態農業的突出優勢，但目前缺乏先進的栽培技術和管理經驗，而國內從事生態產業研發的科研院所和科技力量的支持與保障不夠，造成現有的生態農業耕作成活率低、結果率低、經濟效益差，嚴重影響了農民的積極性。

四、構建秦巴山脈地區政策體系的總體思路

根據秦巴山脈地區現有綠色循環發展政策制定和實施的現狀，借鑒國內外綠色循環發展政策制定的經驗，構建政策體系要認真落實中國共產黨第十八次全國代表大會及三中、四中、五中全會精神，強化創新、協調、綠色、開放和共享發展五大理念引領，加大生態環境保護力度，著力推進結構調整優化，高起點構建綠色產業體系和綠色空間結構。加快制定和實施綠色循環發展政策，改變區內重發展輕保護的慣性思維，實現人與自然的和諧，實現經濟社會與自然生態的協調發展，把秦巴山脈地區建成科學發展的示范區和綠色增長極，建成我國中西部地區重要的生態安全屏障，為確保2020年全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢做出應有的貢獻。

（一）堅持生態保護優先，人與自然和諧的基本理念

以保護自然生態為前提，以可持續發展為目標，劃定生態紅線并制定相應的環境標準和環境政策，在符合資源承載能力和環境容量的前提下有度有序開發，確保區域生態安全，不斷改善生態環境質量，實現人與自然和諧相處。

（二）堅持在發展中保護，在保護中發展的基本要求

發展是解決秦巴山脈地區所有問題的關鍵，保護則是實現可持續發展的關鍵，兩者同等重要、不可偏廢，既不能以犧牲環境為代價換取經濟發展，也不能片面追求生態環境保護而放棄經濟發展。通過大力發展綠色循環經濟，實現兩者的結合，走出一條經濟發展與生態環境保護雙贏的道路。

（三）堅持統籌兼顧、整體推進的基本方法

生態環境是一個有機整體，污染沒有行政界限。資源優化配置和產業優化布局，必然要突破行政界限的桎梏。推進綠色發展，必須城鄉統籌、區域協同聯動，系統謀劃、規劃引領，實現有省無界、有區無障、資源共享、責任共擔、合作共贏。

（四）堅持集聚集約、點軸開發的基本方向

把集聚、集約作為經濟發展的核心內容，大力推進人口集中、產業集聚、資源集約、功能集成，走空間集約利用的發展道路。要依托現有城鎮和移民搬遷工程，集中布局、據點式開發，建設好縣城、重點鎮和新區，促進人口和經濟集約集聚發展。

（五）堅持法制規范、制度保障的基本路徑

先進的制度體系是推進綠色循環發展的軟實力。中央和地方必須建立健全系統完善的法律法規制度體系，完善資源產權、政績考核、環境監管、責任追究等制度，用法律、法規、制度紅線守住生態底線，用制度紅利保障綠色發展行之久遠。

五、建立健全秦巴山脈地區政策體系建議

（一）制度規范，抓緊建立健全制度保障體系

1. 建立健全秦巴山脈自然資源產權管制制度

開展對自然資源的確權登記，明確自然資源資產所有者、監管者及其責任，理清各類空間開發、利用、保護邊界，落實用途管制。

2. 建立自然資源資產統計核算制度

摸清區內自然資源的存量、增量和減量等基本情況，為加強自然資源監管以及成效考核提供依據。

3. 建立和完善生態紅線管控制度

抓緊編制《秦巴生態紅線規劃》，進一步明確生態紅線管控范圍，實行紅線區域分級分類管理。

4. 建立風險監測預警制度

盡快建立覆蓋所有資源環境要素的監測預警網絡體系，將各類開發活動控制在資源環境承載能力之內，提高環境風險防控和突發環境事件應急能力。

5. 建立健全落后產能退出機制，推進負面清單管理

對位于生態功能區內，不符合主體功能定位的產業，要通過設備折舊補貼、設備貸款擔保、遷移補貼、土地置換等手段，促其轉移或關閉［1］。

6. 實施污染物排放總量控制制度

在城市嚴格執行大氣污染物特別排放限值，在農村執行水污染物特別排放限值，在水源地執行嚴禁排放污水等一系列嚴格的排放制度。

7. 建立完善生態保護考核制度

根據秦巴山脈各主體功能區的發展要求及各縣區的發展定位，實行差別化的考核制度。把考核結果作為干部選拔任用的重要依據和管理監督干部的重要參考。對改善生態環境做出成績的單位和個人給予獎勵；對未履行生態環境保護職責或履行職責不到位的政府及相關部門負責人進行約談，并給予相應的處罰。抓緊建立秦巴山脈地區領導干部生態文明建設責任制、問責制和終身追責制，對不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的實行終身追責。

（二）政策引領，抓緊建立健全鞭策激勵政策體系

1. 完善生態環境保護補償政策

中國共產黨第十八次全國代表大會以來，國家在生態保護補償方面出臺了一系列政策，域內省、市、縣各級政府要結合自身實際，制定貫徹落實的具體細則。落實資金、明確目標和責任、強化監督，激發廣大群眾及企業保護生態環境的積極性。探索多樣化的生態補償模式，對生態產品生產方和受益方明確的區域，按照誰受益誰補償的原則，建立不同地區間橫向的生態補償機制［2］。建議以企業碳排放為對象開征環境保護稅，并將全部稅收轉化為環境保護基金，用于碳吸收領域的生態補償，如草原、森林、濕地等生態功能區的補償［3］。量化域內清潔空氣供給費用補償。

2. 建立生態保護和循環產業發展專項資金

合理科學利用政府對秦巴山脈地區轉移支付補貼資金，將分散使用的各項資金整合起來，設立專項引導資金，聚集和引導社會資金投入生態保護和循環經濟產業，起到“四兩撥千斤”的作用。引導資金由省級政府設立，中央政府對設立引導資金的省市給予一定比例的財政補貼。引導資金主要用于生態保護、循環經濟、綠色低碳等技術研發和項目建設，綠色循環發展和生態保護宣傳教育、科技普及和人員培訓。

3. 加快建立支持生態環境保護的稅收政策

適時開征獨立的環境稅，擴大征收范圍，提高稅率。對國家監控執行的標準指標SO2、NOX、化學需氧量、揮發性有機物等開征污染稅，并對CO2排放征稅。完善資源稅政策，在油氣從價計征基礎上，對煤炭等礦產資源實施從價計征改革，擴大對礦物能源、資源從價計征范圍。調整提高部分礦產品稅率，借以保護資源。取消不符合生態保護要求的農用產品增值稅優惠政策，鼓勵農民提高有機肥使用比例，對低污染、無污染的農資產品給予優惠扶持政策。

4. 加快完善財政金融政策

對生態建設做得好的地區加大財政獎勵支持力度；對山林、草地、水源、濕地等保護不力，致使生態環境質量持續惡化的地區應減少或停止轉移支付。對秦巴山脈區域的生態功能區和重要生態要素實施國家購買政策。加強綠色金融創新，在風險可控的前提下，探索采礦權、節能環保預期收益及排污權抵押等融資模式，支持符合條件的節能環保企業通過發行債券或股票上市融資，探索開展碳金融業務，深化環境污染責任保險試點。完善政府綠色采購政策，加大綠色采購力度。

5. 對重點生態功能區實施動態管理政策

針對風景名勝區、地質公園、森林公園等區域“重開發、輕保護”的不良勢頭，建議借鑒聯合國教科文組織的經驗，實施動態管理政策，對已獲得國家級、世界級稱號的違反有關法規的風景名勝區、森林公園和遺產地等采取警告、查看、降級、出示“黃牌”直至摘牌等處罰方式，令其限期改正［4］。

6. 認真落實《國務院辦公廳關于印發近期土壤環境保護和綜合治理工作安排的通知》，進一步完善土地政策

要對土壤進行約束性修復。大力支持和引導農業經營主體有計劃、分輪次地休耕輪作，以培肥地力。對采取耕地輪休措施的主體給予適當補償。要盡快編制土壤環境保護和綜合治理工作方案，明確目標、任務和具體措施。建議盡快啟動新一輪退耕還林（草）工程，范圍要由過去的25°以上陡坡地擴大到15°以上陡坡地，擴大禁牧還草工程實施范圍。

7. 強化生態保護支持政策

加大對域內植被恢復和生態治理工程的資金支持。支持工業污染深度治理、農村面源污染治理、污水處理設施升級改造及維護、現有污水處理廠管網配套、垃圾無害化處理等密切關系水環境安全的項目。進一步加大對域內環境監測能力建設的支持力度。逐步提高國家級公益林和森林管理補貼中央財政標準，加快建立公益林補償穩步增長機制。支持在符合條件的生態功能區開展設立國家公園的試點工作。

（三）法制約束，建立完善的法律法規體系

科學合理修改與制定有關生態環境保護的法律法規，建立內在統一、主次分明、相互匹配的綠色發展法律法規體系，具體包括自然資源資產產權、國土空間開發保護、國家公園、空間規劃、應對氣候變化、耕地質量保護、水環境保護、調水及水功能區管理、草原保護、濕地保護、排污許可、碳權交易、生態補償及生態環境損害賠償等方面的法律法規。建議國家制定《秦巴山脈生態環境保護法》，對區域內生態環境保護的目標、途徑、保障手段等內容給予明確的規范，從根本上保障綠色循環發展目標的實現。

（四）體制保障，強化改革創新完善體制機制

1. 深化行政管理體制改革

組建“歸屬清晰、權責明確、監管有效”的生態保護管理體制和統籌區內綠色發展的綜合機構，改變“碎片化”管理體制。繼續大力推進政府職能轉變，強化各級政府的生態環境保護職能。

2. 建立協同發展體制機制

秦巴山脈地區五省一市做到規劃同制、交通共連、產業共興、市場共構、生態共建以及發展成果共享。著力形成分工合理、錯位發展、環境改善、各地比較優勢得到充分發揮的產業結構，以及開放合作、良性互動的秦巴山脈區域一體化發展機制。

3. 建立綠色國內生產總值（GDP）指標體系

加快建立以綠色國內生產總值為核心的綠色國民經濟核算體系和資源環境統計指標體系，設計綠色發展監測指標體系及指數測算體系，以考核各地綠色發展水平。

4. 建立碳排放和水權交易市場

實行階梯排污費收費標準，擴大征收范圍。深化排污權交易試點改革，推動建立碳排放權、水權交易市場。

（五）科技支撐，大力推進技術創新

圍繞發展生態農業和特色農業，加大技術研發，打造優勢農特產品產業鏈。圍繞發展生態工業和節能減排重點領域開展科技攻關，突破一批制約產業發展的關鍵共性技術。圍繞加強資源綜合利用，大力實施特色工業產業技術路線圖，提升資源精深加工和提高資源利用率。鼓勵大專院校及科研單位，開發循環利用、再制造、零排放和產業鏈接等綠色技術，研發全過程節能、低碳管理技術和工藝。大力推進“互聯網+”的現代農業，應用云計算、大數據、物聯網、移動互聯網等現代信息技術，推動全產業鏈升級改造，支撐秦巴山脈地區綠色循環可持續發展［4］。

六、結語

對構建秦巴山脈地區綠色循環發展政策體系問題進行了比較全面和深入的研究，對于補充完善現有的政策體系，支撐秦巴山脈地區可持續發展，實現“綠水青山就是金山銀山”的長遠發展目標具有一定參考指導意義。由于調查研究工作還不夠充分，對國內外類似地區發展的成功經驗和做法吸納較少，政策體系中部分政策的創新性和操作性還顯得欠缺。

［1］ 馬凱. 推進主體功能區建設,科學開發我們的家園［J］. 行政管理改革, 2011(3): 4-15. Ma K. Promote the construction of main function areas and scientific ally develop our home country ［J］. Administration Reform, 2011(3): 4-15.

［2］ 李干杰. 劃定生態保護紅線,確保國家生態安全［N］. 中國礦業報, 2014-02-11(A4). Li G J. Designated red line of ecological protection, ensure safety of national ecology ［N］. China Mining News, 2014-02-11(A4).

［3］ 肖金成,歐陽慧. 優化國土空間開發格局研究［J］. 經濟學動態, 2012(5): 18-23. Xiao J C, Ouyang H. Study on optimized pattern of geographical space development ［J］. Economics Perspectives, 2012(5): 18-23.

［4］ 中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見［J］. 農村工作通訊, 2016(3): 7-15. Several opinions of implementation of the new concept of development, speeding up the modernization of agriculture, and achieving the goal of the overall well-off society from CPC Central Committee and State Council of PRC ［J］. Newsletter about Work in Rural Areas, 2016(3): 7-15.

Research on the Green & Circular Development Policy System of the Qinba Mountain Area

Xu Delong1, Zhang Zhijun2

(1. Chinese Academy of Engineering, Beijing 100088, China； 2. Shaanxi Decision-making Consultation Committee, Xi’an 710006, China)

This paper investigates the green & circular development policy system issues of the Qinba Mountain Area. In this paper, the research objects involve five provinces along with one city of the Qinba Mountain Area, which are Shaanxi, Henan, Hubei, Sichuan, Gansu, and Chongqing, respectively, and the research aim is to build a policy system for the green & circular development to support the sustainable development of this region. By discussing with the government departments of the five provinces and the city, field researching to the relevant counties (districts, cities) and countryside, reviewing the relevant documents from the central and provincial government, and in-depth analyzing the existing policies implementation, this paper proposes a framework, basic ideas and the recommendations to build the green & circular development policy system for the Qinba Mountain Area.

the Qinba Mountain Area； the green & circular development； study development； policy system

X32

A

2016-08-01；

2016-08-11

徐德龍，中國工程院，副院長，院士，主要研究方向為材料科學與工程、循環經濟理論與技術；E-mail: dlxu@xauat.edu.cn

中國工程院重大咨詢項目“秦巴山脈綠色循環發展戰略研究”(2015-ZD-05)

本刊網址：www.enginsci.cn