美國國家公園與門戶城鎮的建設經驗與啟示

劉輝亮

（美國科羅拉多州奧羅拉市規劃局，奧羅拉 80124）

美國國家公園與門戶城鎮的建設經驗與啟示

劉輝亮

（美國科羅拉多州奧羅拉市規劃局，奧羅拉 80124）

2016年是美國國家公園管理局成立100周年。在過去的100年里，美國國家公園系統已成為重要的國家資源，在刺激經濟發展和提高公眾生活質量方面起著重要的作用，對門戶城鎮經濟發展尤為如此。本文簡要回顧了美國國家公園系統，包括它的歷史、使命、規劃重點和方法，并著重探討了門戶城鎮和國家公園之間相互依托、相互合作、共同發展的關系，以及隨著近年來國家公園游客、門戶城鎮訪客和居民數量的日益增長，它們所面臨的問題和挑戰。筆者以落基山國家公園和它的主要門戶城鎮——埃斯蒂斯公園小鎮 (the Town of Estes Park) 作為案例，探討其成功的經驗與存在的具體問題，并就有關中國國家公園系統的設立、國家公園和其門戶城鎮的關系及規劃重點等提出建議，僅供“秦巴山區綠色循環發展”研究項目參考。

美國國家公園管理局；門戶城鎮；落基山國家公園；埃斯蒂斯公園小鎮

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.05.014

一、美國國家公園綜述

（一）美國國家公園系統的歷史、使命和財政

1. 黃石國家公園和聯邦政府對自然資源的管轄權

黃石國家公園是美國乃至世界上第一個真正意義上的國家公園，它是由美國國會于1872年3月1日通過《黃石國家公園法案》（Yellowstone National Park Act）正式建立的。該法案從蒙大拿州和懷俄明州劃出約8 000 km2的國有土地作為黃石公園用地，禁止私人聚落、居住或土地買賣，并“為了人民的利益和樂趣，特設為公共公園或愉悅地”。根據該法案，黃石國家公園歸美國內務部管控。內務部長有責任保護公園內所有的木材、礦床、地質奇觀以及其他資源。黃石國家公園的建立為聯邦政府管轄其他自然保護區開了先河［1］。

2. 組織法和國家公園管理局

為統一領導、組織、運營和管理所有的公園和遺跡，根據伍德羅·威爾遜總統簽署、美國國會通過的《國家公園管理局組織法》(Antiquities Act)，又稱《組織法》，美國國家公園管理局（National Park Service）于1916年8月25日正式成立。《組織法》明確了美國國家公園管理局最根本的目的是“保護其內的景觀、自然、歷史遺跡及野生動物，同時以不損害后代同等觀賞質量的方式為人們提供樂趣和享受”。《組織法》是美國國家公園管理局根本使命、理念及政策的基礎［1］。

美國國家公園管理局現隸屬于美國內政部，其主要使命是“保護自然、文化資源和國家公園系統的價值不受損害，并使其為當代及子孫后代提供享受、樂趣、教育和激勵”。美國國家公園管理局也通過在美國和世界范圍內的廣泛合作使更多的人受益于自然和文化資源保護以及戶外娛樂活動［2］。目前美國國家公園涵蓋了超過3.4×105km2的用地，由409處公園、遺跡、保護區和28個不同的分類組成，其中包括128個歷史公園或遺址，78個國家遺跡，59個國家公園，25個戰場或軍事公園，19個保護區，18個游憩地，10個海濱，4條綠道，4個湖岸以及2個儲備用地［2］。

（二）美國國家公園管理局聯邦政府預算及其他資金來源

美國國家公園管理局2016年度政府財政預算約為28.5億美元［3］。另外，公眾支持美國國家公園建設的傳統與國家公園本身一樣久遠。美國有150余個非盈利團體為國家公園系統的建設做出過貢獻，他們花費了大量時間，聘請了多位專家，并且每年投入大約5 000萬美元的資金來建設美國國家公園；國家公園基金會，即國家公園管理局的非盈利合作伙伴，在過去的7年里也為國家公園建設提供了約1.2億美元的資金；還有71個合作團體為國家公園建設提供了各種項目和服務，以強化公園的教育和解說體驗功能，并每年提供約7 500萬美元的資金用于捐贈和志愿者服務［2］。

（三）國家公園系統規劃方法——基礎文件

為了更好地規劃、運營和管理公園以及強化政府職責和恰當使用有限的公共資金，美國國家公園管理局認為，每一個國家公園都需要制定一個根本性文件，該文件闡述了公園的核心使命和以下核心要素。

公園目的：公園目的是設立每一個特定公園的具體理由和原因。公園目的的陳述是基于對公園立法（或政令）、立法歷史以及公園設立之前已有的各種研究報告和信息的全面分析。它不應只是對原有立法的簡單復述，而是法律條文對每一個公園在特定情況下的具體理解和說明。

公園意義：公園意義陳述的重點是要說明一個公園的資源和價值足以擔當起國家公園的稱謂。它應該描述一個公園在全球、國家、區域和生態環境中的重要性。意義陳述直接與公園目的相關聯，應該建立在反映最新學術探討和研究以及文化感知的各種數據或共識的基礎上。

闡釋主題：闡釋主題著重展示公園資源及其相關的思想、含義、概念、范疇、信仰以及價值觀等。它以增加游客對公園資源特點和重要性的理解和欣賞為目標。換言之，闡釋主題應該以公園目的和意義為基礎，給游客呈現出有關每一個公園的最重要的信息。

基礎資源：基礎資源是指特色、系統、生物體、過程、游客體驗、故事、景色、聲音、氣味等公園特質。因為它們對于實現公園的目的以及維護其重要性至關重要，這些特質應該在公園規劃和管理中得到優先考慮。

其他重要資源：其他重要資源是指那些盡管與公園的目的和意義不直接相關，但對于公園規劃和管理來說又極為重要和必需的資源。

制定和采用基礎文件的主要優點在于它有助于就每一個公園的核心要素形成理解和共識，從而為綜合協調各層面的規劃及決策提供可能。同時，制定基礎文件的過程本身也可以幫助公園管理者、員工和利益相關者發現或確定公園的核心要素，以及明確未來規劃需要的額外信息。

基礎文件為所有的規劃和管理決策者提供了基本導向。它可被用于公園管理的各個方面，以確保在考慮其他對實現公園目標和維護其重要性方面重要但不是直接相關的項目之前，最重要的管理目標能首先得以實施［4］。

（四）美國國家公園系統和經濟效益

根據《2014年美國國家公園參觀者消費影響報告》（2014 National Park Visitor Spending Effects）［5］，全美國國家公園參觀者總數約有2.93億人次，在距國家公園約96.5 km內的城鎮區域里的直接消費約為150.7億美元。這些消費支撐了27.7萬個就業崗位，其中有23.6萬個就業崗位在靠近公園的門戶城鎮里。這些消費使美國經濟的累積效應達到了297億美元，即花在美國國家公園建設的每1美元的回報是10美元，其投資回報率極大！

住宿是公園參觀者的主要消費項目，約占30.6 %，其他主要花費包括食物和飲料（20.3 %）、天然氣和石油（11.9 %）、門票（10.2 %）以及紀念品和其他支出（9.9 %），其他次要消費包括地方交通（7.4%）、雜貨和外賣（7.2%）以及野外露營費（2.5%）［5］。

二、門戶城鎮和國家公園系統

自從美國國家公園建立以來，門戶城鎮就與國家公園彼此相互依存。根據美國國家公園管理局的定義，“門戶城鎮是毗鄰國家公園或其他保護區的城市或鎮，這些城鎮通常是游客進入公園的門戶和必經之地——游客們在這里露營或在這里的酒店入住，在鎮上就餐和購物，了解公園的文化和自然資源”［6］。門戶城鎮依靠國家公園吸引的游客在其主街和城鎮廣場游覽和消費，而國家公園也主要依賴門戶城鎮為其游客提供住宿、餐飲及其他日常便利設施等基本服務。近年來，國家公園對門戶城鎮的影響已經不僅限于旅游業。國家公園在刺激旅游消費、提高生活品質、吸引就業者和商家等方面都在影響著諸多門戶城鎮。國家公園極具價值的自然魅力和獨特的戶外娛樂活動機會不僅為門戶城鎮吸引了短期的旅游者，而且更吸引了長期參觀者、長住居民、企業家、商家、第二住宅購買者以及退休人員。國家公園和門戶城鎮由于長期的相互依賴關系而不可分離，它們之間的這種相互依賴關系的重要性是不可低估的。

（一）門戶城鎮和國家公園系統面臨的問題和挑戰

隨著近年來游客人數的增加以及為了追求更好的生活質量而從大都市地區搬遷來的新家庭人數的劇增，門戶城鎮和國家公園在共享利益的同時，也面臨著許多問題和挑戰。以下對門戶城鎮和國家公園面臨的各種問題和挑戰進行簡要探討。

1. 文化和歷史景觀以及場所感

門戶城鎮以往只是游客們在進入國家公園途中需要穿越并作短暫停留的地方。門戶城鎮過去僅有一些簡單的餐飲、零售和紀念品的服務設施，以及一些坐落在主街或城鎮廣場的小型簡易旅館。但是，近年來隨著越來越多的游客喜歡在這些門戶城鎮停留更長的時間以體驗小城鎮的文化和環境，許多門戶城鎮本身已逐漸演變為游客們短暫停留和旅游的目的地。

對于這些門戶城鎮來說，如何應對日益增加的游客及衍生的房地產開發活動已成為它們未來能否成功并可持續發展的關鍵。由于大多數游客是駕車旅行，汽車業務和衍生的城市形態在許多門戶城鎮非常普遍。商業街、加油站、汽車旅館、駕車購餐式快餐館和咖啡店等已經成為其主要的景觀。為了吸引乘車旅行者并且使這些服務設施能夠在高速路上被識別，許多連鎖店采用了由模式化設計的單層建筑和大型廣告牌，并沿道路伸展，形成了與國家公園自然環境以及門戶城鎮傳統建筑風格和城市形態不協調的視覺景象。

另外，一些門戶城鎮為吸引和服務游客，在短期內修建大量的汽車旅館和餐飲場所。這種做法有損于城鎮的歷史和文化景觀以及傳統特色的保護，從而削弱了這些城鎮對未來游客尤其是那些注重文化和歷史遺產游客的吸引力。

為了維持長期、可持續發展的旅游依賴型經濟，在滿足日益增長的游客的各種需求的同時，必須盡可能地保護門戶城鎮的自然、文化、歷史景觀以及場所感。文化和歷史景觀以及由環境場所和人的各種活動所營造的場所感乃是吸引當今和未來游客的關鍵。為了可持續發展的旅游業，真實的歷史和人文故事必須得以保護［7］。

2. 城鎮開發和小鎮特色

為了追求潔凈的空氣和水，安全的街道，開放的空間和綠地，文化、娛樂活動以及通暢的交通和優美的景色等，越來越多的家庭開始搬遷到門戶城鎮。先進的通信技術也減少了人們對大都市的依賴，人們已不像以前那樣向往居住在大城市附近了。除了可以享受小城鎮的親切感，能夠接近廣闊的自然資源和環境也是許多家庭向往將門戶城鎮作為居住和養老之地的重要原因。這種趨勢給許多門戶城鎮帶來了明顯的發展壓力。許多門戶城鎮的建設速度極快，由于缺乏細節設計以及地方文脈，這些曾經獨具特色的小鎮喪失了它原有的風貌和可識別性，淪落為與許多美國郊區相似的毫無特色的地方。

3. 季節性及第二住宅

許多人在門戶城鎮購買第二住宅作為度假屋，這些第二住宅在一年中可能有9個月都是空的。城鎮在旺季是忙碌和有生氣的，而在淡季則像鬼城。對于那些由大量的第二住宅占據顯著位置的城鎮來說，情況尤為如此。

4. 低報酬的季節性就業崗位和可支付性住房的短缺

門戶城鎮旅游業的另一個問題是較多的低報酬季節性就業崗位和缺乏可支付性住房。大部分與旅游業相關的就業崗位的工資通常比較低，不足以支撐整個家庭。許多國家公園的工作是季節性的，一年中只有夏季的幾個月是許多國家公園的旺季，對于門戶城鎮居民來說，一年中的大多數月份都沒有與旅游業相關的收入。新居民的大規模涌入導致房地產市場需求不斷增加，使得房地產價格不斷上升和可支付性住房短缺；同時，由于租金上漲，許多低收入家庭被迫從城鎮搬到遠離城鎮的地方，而這些低工資工人較長距離的通勤也造成額外的交通擁堵和空氣質量問題。

5. 交通擁堵和空氣質量對國家公園的影響

門戶城鎮本身的發展也給國家公園帶來了各種挑戰和問題。房地產的不斷開發和汽車交通擁堵給公園本身造成了空氣污染、擁堵和其他城市問題。這種污染已經開始破壞國家公園的美麗風光，擾亂動植物生長。為了保護自然和文化資源，消除或降低環境污染產生的影響，許多國家公園已經制定和實施了總體規劃和多種措施。

例如，阿卡迪亞國家公園實施了一個暫時的禁令：為了改進長期存在擁堵和亂停車地區的安全和公共汽車交通狀況，從2016年6月23日到10月10日期間禁止私人汽車進入風景如畫的泡池，參觀者可以免費乘坐島上探險公共汽車經環路和喬丹池線路進入泡池。

另一個例子是科羅拉多州的阿斯彭鎮。當人們發現了通往阿斯彭鎮著名的褐鈴山后，道路兩旁美麗的野花開始逐漸死亡，甚至消失，路旁的白樺樹也因窒息而死。為了改變這種狀況，褐鈴山自1977年開始實施了公共導游車項目。那時人們就開始意識到私家小汽車帶來的空氣污染，無視他人安全和自然環境的私家車駕駛員以及高海拔落基山地區的生態脆弱性等問題必須得解決。為了避免完全關閉進入褐鈴山的道路，當地交通局與美國國家森林管理局合作，在旺季的月份和時間段開始了公共導游車服務。這條進入褐鈴山的道路除了允許殘疾人車輛和12位乘客以上的車輛通過外，從早上7點半到下午5點禁止所有私家車通行。自從實施了公共導游車項目，路旁的樹木和花草開始恢復，褐鈴山谷地也因此仍可以作為一個常年對公眾開放的娛樂觀賞區。

（二）落基山國家公園和埃斯蒂斯公園小鎮

落基山脈是世界上最長的山系，幾乎可以一直從阿拉斯加向南連續延伸到美國南部邊界。落基山國家公園是落基山脈中的一個雖然小但卻非常重要的部分，它坐落于美國科羅拉多州中北部。《2015年美國國家公園年度訪客記錄》顯示，落基山國家公園接待了416萬名游客，是美國第18個參觀人數最多的公園，也是美國國家公園系統中參觀人數第二多的國家公園［8］。

科羅拉多州埃斯蒂斯公園小鎮坐落于落基山國家公園東入口，位于丹佛大都市地區西北方向約112 km處，人口約5 800人，它也是落基山國家公園總部所在地。

自1915年美國國會正式批準設立落基山國家公園以來，埃斯蒂斯公園小鎮和落基山國家公園就彼此相互依賴。現在，落基山國家公園完全依賴于它的門戶城鎮來提供各種各樣的旅游服務，諸如住宿、餐飲、汽車燃料等。埃斯蒂斯公園小鎮的經濟也在很大程度上依賴于落基山國家公園游客的消費活動。以下著重探討落基山國家公園的歷史、公園內服務設施政策的演變以及落基山國家公園對埃斯蒂斯公園小鎮的影響和它們之間各種成功的合作經驗。

1. 落基山國家公園

（1）概述

歷史和規模。落基山國家公園是由美國國會于1915年1月26日建立的，它包含了約1 075 km2的風景優美的落基山南部山脈。幾乎1/3的公園在林木線以上，或海拔高于3 475 m，公園最高點是海拔4 346 m的寬闊的朗斯峰(Longs Peak)［4］。

生物多樣性。公園的山體支撐了生態系統的多樣性，包括山區、亞高山帶、高山生物群落，以及基于147個湖泊和742 km長的溪流的豐富的河岸和水生生態系統。山地牧場點綴在森林中。落基山國家公園是美國最主要的野生動物觀賞地之一。常見的野生動物有麋鹿、大角羊、長耳鹿、駝鹿、黑熊、郊狼、美洲獅、鷹、巖雷鳥以及眾多小動物。公園為大約60種哺乳動物和280多種鳥類、6種兩棲動物、1種爬行動物、11種魚類和無數種昆蟲（包括大量的蝴蝶）提供了棲息地［4］。

人類活動。落基山國家公園成為人類的家園至少已經有10 000年之久。在現在的公園界域內，包括冰川邊緣、橫跨北美大陸的分水嶺以及公園峽谷都遍布著人類活動的足跡。土著人、探險家、農場主、礦工、獵人以及牧場主都曾經在這片熱土上活動過。公園內現存的考古遺址、建筑物殘留都記錄著人類的活動。其中的一些遺存物已經被列入了美國《國家史跡名錄》（National Register of Historic Places ）中，并在公園中予以保護［4］。

（2）關于荒野、野生生物和自然環境的觀點和政策演變

美國國家公園管理局關于落基山國家公園成立100周年慶典的宣傳口號是“荒野、野生生物和神奇”。落基山國家公園的基礎文件也把落基山國家公園的目的定義為“保護落基山山脈南部界域內高海拔生態系統和野生生物特征，提供最不受限制的娛樂用途和接近公園的美麗風光、野生生物、自然特色和過程，以及文物”［5］。

2009年，美國國會根據1964年《荒野法案》(Wilderness Act) 將落基山國家公園的大部分地區確定為荒野保護區。荒野是大自然賜予當今人類及子孫后代的禮物。這個命名將會永久性地保護這塊土地的荒野特征、自然狀況、幽靜環境，從而為科學考查、教育和歷史價值的研究提供機會。在荒野中，人們更能體驗到與整個地球融為一體的感覺。

落基山國家公園的生態系統、荒野、野生生物和壯觀的美麗風光是每年吸引成千上萬參觀者到公園旅游的關鍵要素，但是100年前的情況與現在大不相同。

一是不加控制的自然資源開采。根據《埃斯蒂斯公園小鎮報》芭芭拉?巴克記者的報道，當落基山國家公園在1915年剛成立時，埃斯蒂斯谷地只有不到50頭的麋鹿。1875年早期拓荒者到達埃斯蒂斯公園時，麋鹿數量很多，但是僅僅3年后，該區域大量的麋鹿被獵殺。同時，魚類也被過度捕撈，那時一天捕撈100條以上的鱒魚是很尋常的事情。山地野牛是第一個被完全消滅的野生動物。在1890—1892年期間，科羅拉多州花費了將近6.7萬美元的獎金用于捕捉灰狼、美洲獅、熊（北美洲灰熊和黑熊）以及郊狼。如今，落基山國家公園仍然沒有灰熊或狼。不只是野生生物成為了滿足早期移民、獵人和運動愛好者貪婪欲望的犧牲品，自然景觀本身也隨著肆意砍伐、過度放牧，甚至那時參觀者流行的消遣方式——野花采集等行為遭受到破壞［9］。

二是重視保護自然環境和自然資源意識的轉變。第一個美國國家公園——1872年“為了人們的利益和愉悅”成立的黃石國家公園，標志著美國公眾對待自然環境和自然資源價值模式的轉變。頒布于1897年的美國森林保護政策明確要求“終止破壞性的濫用和停止浪費”。另外，在20世紀早期，美國中產階級開始有更多的閑暇時間可以乘坐火車或小汽車向西旅行并參觀落基山地區。這也使公眾更加重視對自然環境和自然資源的保護。

三是幾個重建區域野生生物計劃于1907年開始實施。在計劃實施的第一個5年里，人們在埃斯蒂斯公園的溪流和湖泊中沿著秋河建造了能容納600萬條鱒魚的魚類孵化場。1913年，29只幼年麋鹿被從懷俄明州杰克遜鎮地區遷徙到埃斯蒂斯公園。100年后的今天，3 200多只麋鹿將落基山國家公園及其周邊區域，包括埃斯蒂斯公園，當作它們的家園；每年有400多萬的游客來到落基山國家公園——科羅拉多州最主要的國家公園來欣賞“荒野、野生生物和奇景”［9］。

（3）公園內部服務設施和活動的政策和實踐

在落基山國家公園成立100周年之際，超過1 075 km2富有自然神奇色彩的山體、河谷、湖泊、河流到處洋溢著喜慶的氣氛，但100年前的公園與現在看起來迥然不同［5］。

根據記者芭芭拉?巴克的報道：“在公園建立之初的幾十年里，公園內部的城鎮非常繁忙。自20世紀20年代開始，每年夏季大約有400人居住在這里，聚集著小型雜貨店、郵局、一些小屋、農場，甚至包括一個9洞的高爾夫球場。”［10］

在落基山國家公園建立之初，已經存在的私有用地、設施，特別是與公園游客有關的服務活動被允許繼續經營。20世紀30年代，公園的理念轉變為將公園土地恢復到其自然狀態，國家公園管理局開始盡可能地購買私人土地，并在購買后將其上的大多數建筑物拆除。

“66計劃”（Mission 66）是美國國家公園管理局的一個10年計劃，它期望在1966年即國家公園管理局成立50周年之際，極大地擴展公園管理局游客的服務范圍。

根據 “66計劃”，全美的國家公園都修建了新的道路，同時拓寬已有道路，增建新的停車場，修建了游客中心和路邊標識系統。這些修建活動的目的是基于將公園變成戶外博物館，從而使游客在小汽車里就可以觀賞大部分景色的理念。落基山國家公園也認同這一理念：在公園內建立露營地而不是在此經營大飯店。

另外，“66計劃”的制定者們認為應該將公園恢復到其自然原始狀態，同時應該擴展門戶城鎮并提供那些以前由公園內的村落提供的服務。落基山國家公園依據“66計劃”的這一政策和理念，最終將所有曾經坐落在公園界域內的酒店遷走。這樣的政策和做法在埃斯蒂斯公園和格蘭德萊克的門戶城鎮掀起了建設酒店和汽車旅館的熱潮。

1976年落基山國家公園總體規劃包含了關于界域內設施開發的更加具體的建議。它明確建議“最小化實體設施和通達方式以使參觀者關注公園體驗本身”。建立于公園成立之后的這些設施之一——隱谷滑雪區，最終成為1976年總體規劃的犧牲品。隱谷滑雪區包括一個滑雪場、一條滑道和一個溜冰場。它在1972—1973年的落基山國家公園中非常流行，每年吸引超過4萬人次的游客——幾乎占全年訪客量的30 %［11］。

隱谷滑雪場的關閉意味著埃斯蒂斯公園一個時代的終結，冬天訪客到訪的機會也隨之喪失。

2. 埃斯蒂斯公園小鎮

埃斯蒂斯公園小鎮的面積大約有15 km2，埃斯蒂斯谷地這一城鎮規劃區面積大約有84 km2。像美國許多其他門戶城鎮一樣，埃斯蒂斯公園小鎮和埃斯蒂斯谷地也存在著許多其他門戶城鎮所具有的相似的特征、問題和挑戰［12］。

（1）問題和挑戰

一是季節性的經濟。埃斯蒂斯公園過去一直是以旅游業為主的完全季節性的經濟，大量的商家在冬季的月份紛紛停業；而夏季從5月到10月，居住者的數量常常是當地人口數量的2倍。與在同樣的月份和季節參觀該區域的400萬人次的游客結合在一起，季節性的勞動力也隨之而來，公園呈現出一片繁忙的景象。在過去的50多年里，旅游季節逐漸從夏季延伸到冬季，并吸引了來自落基山脈附近的游客。日益增多的常年居住人口數量也使得商業能持續營業，并可提供全年服務。盡管有這些改進，但埃斯蒂斯公園的經濟和人口與全美相比更具季節性，為試圖持續經營的商業和尋求全年服務的居住者帶來挑戰［12］。

二是可支付性住房。隨著全年居住者數量的增多，住房價格變得越來越高，且在埃斯蒂斯山谷能獲得住房的機會也越來越少，這就為許多試圖尋找住房（季節性的租賃，極少量買賣房）的工人帶來很大的挑戰。住房限制、有限的幼托選擇以及季節性的經濟是導致居住和工作在埃斯蒂斯山谷的年輕家庭數量減少的主要因素。許多人必須居住在埃斯蒂斯公園外面，每天長途通勤，加劇了勞動力的不穩定性。

三是游客的服務需求。根據《埃斯蒂斯公園小鎮總體規劃》（以下簡稱《規劃》），埃斯蒂斯公園客源市場主要包括3個群體：來自美國其他地區的游客；來自附近的游客，如來自科羅拉多州、懷俄明州以及內布拉斯加州的游客；以及來自周邊縣城的“一日游”游客。《規劃》認為埃斯蒂斯公園小鎮對最后一個群體必須予以格外地了解和重視，因為就“當日服務”而言，這一群體代表了大量可以影響埃斯蒂斯公園小鎮的人（特別是在服務和隨機購物方面）。

四是房地產開發所造成的各種不良影響和問題。在埃斯蒂斯谷地和落基山國家公園附近區域內，持續的房地產開發也造成了以下各種問題：首先，由于房地產開發活動開始逐漸侵入野生動物的遷徙路線和棲息地，野生動物將被迫在遷徙過程中進入人類居住區或商業區，而與人類發生沖突；其次，隨著毗鄰落基山國家公園地區房地產開發壓力的增加，埃斯蒂斯公園、拉里默縣和落基山國家公園以及國家森林管理局之間的合作變得尤為重要；第三，隨著交通擁堵和停車需求的增加，埃斯蒂斯公園和落基山國家公園之間的公共交通變得更加重要；第四，由于房地產開發而導致開放空間的減少以及整體環境質量下降的問題必須得到解決。

（2）戰略考慮和成功的經驗

像美國許多其他的門戶城鎮一樣，埃斯蒂斯公園也面臨著滿足“老居民”和“新來者”，游客和當地居民，增長和穩定，通達和遙遠等多種相互矛盾的利益關系和需求。它同時也需要考慮自1915年落基山國家公園建立以來出現的尋找公平和生態系統平衡的趨勢。通過不斷地分析和理解其優劣勢、機遇和挑戰以及通過與落基山國家公園合作，埃斯蒂斯公園已經從一個1900年只有218人的小鎮演化成如今有5 800人的山地小鎮，它有著繁華的市中心主街，是美國和世界上非常著名的旅游目的地；擁有受過良好教育的人口、醫療中心、會議中心，以及一個相互連接的步道系統和一個包含從幼兒園到高中的學校系統［12］。以下探討的是埃斯蒂斯公園在這一區域的經濟發展、土地利用規劃以及交通規劃等方面的具體戰略和實施行動。

一是經濟發展戰略。2015年11月，埃斯蒂斯公園開展了埃斯蒂斯谷地經濟發展戰略研究。根據這項研究，埃斯蒂斯谷地經濟發展遠景是“埃斯蒂斯是美國重要的山地城鎮，它為多代和多元文化的居民、游客以及商家提供了全年經濟、文化和娛樂活動的機會”。這項研究項目進一步勾畫了為打造埃斯蒂斯谷地強勁的、有生氣的全年經濟所需的要素和行動，以保證居民在這里可以不斷獲得成功并享受到高質量的生活水平。為了實現這個項目所提出的經濟發展目標，研究指出埃斯蒂斯鎮必須關注以下最關鍵的需求：創造一個多樣化、強勁和有活力的全年性經濟，從而有助于擴大當地的商業活動，吸引新的商業投資，為居民和游客提供服務；打造一個有助于支撐持續發展的商業環境，以提升埃斯蒂斯谷地對高報酬工作崗位的競爭力來吸引年輕就業者和他們的家庭。

這項研究進一步提出了以下促進經濟發展的具體建議：為商家、居民和游客修建一個高速寬帶網絡，修訂城市土地開發政策和程序以鼓勵再開發，增加勞動力和埃斯蒂斯谷地季節性住房的供給量。研究指出沒有高速寬帶網絡，除了旅游業之外的任何產業的經營活動都將面臨挑戰。如果埃斯蒂斯谷地今天不開始關注勞動力和季節性住房問題，地方商業將面臨日益增加的招工難和留住工人難的問題。最后，如果建筑規范和土地開發審批過程沒有及時更新以適應現代商業需求的話，埃斯蒂斯谷地將不會有新的投資開發及當地商業再擴張的活動。同時，研究指出，經濟活力是提高生活質量的基礎和驅動力。只有不斷提高、強化經濟活動，才會為保護埃斯蒂斯谷地珍貴的歷史遺產和價值提供所需的財政收入，并將有助于地方勞動力數量的增加，提高家庭收入水平，從而進一步刺激經濟。埃斯蒂斯谷地經濟發展首先必須著重考慮現有居民和商家的需求［13］。

二是土地利用。《埃斯蒂斯公園小鎮土地利用規劃》（以下簡稱《規劃》）覆蓋了埃斯蒂斯公園小鎮和埃斯蒂斯谷地城鎮邊界外圍的區域。埃斯蒂斯公園小鎮與拉里默縣達成了管轄范圍聯合協議。此協議規定，首先由埃斯蒂斯公園小鎮受理埃斯蒂斯谷地所有的土地開發申請，而由拉里默縣委員會對埃斯蒂斯公園外圍區域的土地開發申請做出最終批準決定。

《規劃》對落基山國家公園和環境敏感區給予了特別的關注。《規劃》不鼓勵商業和接待設施在有環境限制的區域發展，不允許在陡坡地帶、視覺敏感區、有重大野火災害風險的地區、野生動物遷徙線路和棲息地、洪水易發區進行土地開發，或僅允許有限的開發。

《規劃》也強調埃斯蒂斯公園和落基山國家公園之間的相互關系。《規劃》認為，小鎮核心區以外的食宿和商業開發應該在位于連接公園的交通干線旁進行，靠近國家公園的未開發的土地應該以較低密度形式開發，且與自然風貌相一致，成為到國家公園用地的過渡區。以下是“接待設施”在土地利用分類規劃中的具體分類［12］。

A——接待設施：為埃斯蒂斯公園接待服務市場特設的地區。這一地區也可以包含一些附屬地，如禮品店、餐館等。場地和建筑設計應考慮周圍具體環境，如濱河、鄰里等并符合有關設計標準。

A-1——住宿：為租賃小木屋所開發的地區，它具備居住特征。建筑密度范圍為每公頃5～10個單元，每棟建筑物的體量和總單元數或許會受到限制。

CR——商業娛樂：為露營地、迷你高爾夫、馬廄等所開發的地區。

三是制定城市開發建設標準。為了有效地管理城市開發項目，保護落基山國家公園的自然環境，埃斯蒂斯公園小鎮為與落基山國家公園相關的小區制定了以下詳細而具體的發展建設目標和準則：保護濕地；保護野生動物棲息地和遷徙走廊；保留視線景觀走廊；修建連接落基山國家公園的步道；增強行人和野生動物沿河通道；限制在陡峭山坡上開發；強調建筑材料和顏色上的設計控制；禁止路旁便利商業建筑（如快餐店、便利店、加油站等）；設定沿福爾河走廊的招牌設計修建標準，規定商業招牌只限于由低矮和天然材料（如木材、石料）制成；限制夜間照明燈光的擴散和視覺影響；為使敏感的地貌得到保護，獎勵組團或有計劃的單元式開發。

四是交通問題。在夏季旅游旺季，交通擁堵已經成為落基山國家公園和埃斯蒂斯公園小鎮的主要問題。為了減少擁堵、空氣污染以及為參觀者和城鎮居民提供便捷和環境友好的交通服務，大約10年前埃斯蒂斯公園小鎮和落基山國家公園就開始在整個區域的63個站點提供免費接駁車服務。接駁車從每年的6～9月開始每天進行運營服務，每30～60 min一趟，居民和訪客可以將自己的汽車停放在住宿地、停車場或家中。在繁忙的夏季，到鎮上和落基山國家公園旅行的游客只要通過訪問小鎮網站“estes.org/shuttles”，輸入所在位置的5位停靠站代碼，就可以確定接駁車的實際到達時間。

五是場所營造和旅游目的地。多年來，埃斯蒂斯公園小鎮已經從落基山國家公園的一個門戶小鎮轉型為重要的山地城鎮和著名的旅游目的地。城鎮中心的主街包括許多獨特的零售店、藝術和手工藝展廊、精致的餐廳。濱河公園、相互連接的自行車道以及人行步道為戶外活動提供了安全和便捷的環境。正如一個營銷網站所描述的：“國家公園作為特設荒原保護區，內部沒有住宿、餐飲或購物設施，因此過夜留宿的游客需要住在埃斯蒂斯公園小鎮，從而有機會花更多的時間去體驗小鎮風光及風土人情。通過優美的濱河公園、迷人的城鎮中心和許多勝景，埃斯蒂斯公園小鎮為度假者提供了豐富的活動。從埃斯蒂斯湖泛舟到空中纜車登高，從游覽歷史遺址到在當地釀酒廠品酒，山區小鎮從來不會令人失望。夏季是主要的季節，全年也有一些特殊的節慶活動和音樂會。秋季，白楊樹葉逐漸變成金黃色，節日慶典開始，整個城鎮舉行慶祝麋鹿交配儀式，在這里公麋鹿通過嘶吼和決斗來競爭交配權。”

三、秦巴山脈綠色循環發展項目值得汲取的經驗教訓

100年來的美國國家公園系統和其門戶城鎮的歷史和實踐，能夠為我國秦巴山區綠色循環發展研究項目提供許多經驗教訓。以下對美國國家公園系統的關鍵政策取向、實踐和戰略，以及和門戶城鎮的協調與合作做一總結，希望有助于秦巴山脈綠色發展項目政策研究和行動規劃的制定。

1）國家公園系統——為建立統一的領導管理體制并有效地協調、管理和保護自然和文化資源，中國應盡快建立與美國國家公園管理局類似的管理機構。這對于秦巴山脈這一涉及多個省、市、城鎮和村莊等的行政分割、多頭管理的區域尤為重要和關鍵。

2）自然和文化資源保護——正如在美國《國家公園管理局組織法》中所指出的，國家公園管理局的根本目的是“保護其內的景觀、自然、歷史遺跡及野生動物，同時以不損害后代同等觀賞質量的方式為人們提供愉悅和享受”。在秦巴山脈應該盡快對具有重要價值的地區，按照自然景觀價值、歷史文化特色或野生動植物等去甄別、清晰地界定和明確分類，以使其可能成為未來中國國家公園系統的一部分。

3）全國人民代表大會立法——因為許多自然和文化資源位于多個省市，為更加有效地規劃和保護秦巴山脈珍貴的自然和文化資源，應盡快制定由全國人民代表大會頒布的有關中國國家公園系統的各種法規。例如，自從1872年《黃石國家公園法》確立世界上第一個真正的國家公園——黃石國家公園以來，美國國會就已經頒布了20多部重要的法規，諸如1916年的《國家公園管理局組織法》，它建立了美國國家公園體制；1964年的《荒野法案》，它促使國家公園管理局仔細核查所有具有荒野區潛質的公園土地，并對受到開發威脅的公園區域提供額外的立法保護。

4）國家公園管理局和門戶城鎮的合作——由于國家公園與門戶城鎮的相互依賴性，為了國家公園系統的成功和門戶城鎮的繁榮，國家公園和門戶城鎮有必要在經濟發展、土地開發利用、交通管理等領域進行廣泛的協調和合作。

5）綠色交通——綠色交通，諸如在埃斯蒂斯公園和落基山國家公園提供的免費接駁車服務，是緩解交通擁堵和保護自然資源的重要手段。

6）文化和歷史景觀以及門戶城鎮的場所感——為保持長期的、可持續性的旅游經濟活動，有必要去維護門戶城鎮的文化和歷史景觀以及場所感。詳細而慎密的土地利用規劃、設計標準以及建筑開發規范都是維護當地文化和歷史景觀以及場所感的重要工具。

7）歷史遺產、文化旅游和真實性——歷史遺產和文化旅游已經成為旅游業中重要的發展趨勢。秦巴山區的文化和歷史遺產豐富，地方門戶城鎮在挖掘和發展與旅游活動及吸引力相關的各種文化和遺產方面有著巨大的潛力。

8）目的地和多元化——為保持長期可持續的發展及克服旅游經濟季節性的波動，門戶城鎮應注重更加多元化的經濟發展并爭取將自身發展成為旅游目的地。

9）可支付性住房和低報酬的季節性雇員——應盡快制定戰略方針和具體行動，為報酬較低的旅游從業者提供更多的可支付性住房。

10）注重當地居民的生活質量——發展經濟和提高當地居民的生活質量對門戶城鎮的成功至關重要。

11）寬帶網絡——便捷和易連接的高速互聯網服務是門戶城鎮吸引商業和人才的重要工具。

12）教育——良好的教育系統和學校是門戶城鎮長期成功的另一個基本要素。

致謝

感謝陳曉鍵教授為本文中文翻譯提供的幫助！

［1］ National Park Service, US Department of the Interior. National park service history: National park system timeline ［EB/OL］. (2016-07-03) ［2016-08-12］. https://www.nps.gov/parkhistory/ hisnps/NPSHistory/timeline_annotated.htm.

［2］ National Park Service, US Department of the Interior. National park service overview ［R/OL］. (2016-02-12) ［2016-08-10］. https:// www.nps.gov/aboutus/upload/NPS-Overview-04-12-16.pdf.

［3］ US National Park Service. National park service fiscal year 2017 budget justifications ［R/OL］. (2016-02-12) ［2016-08-10］. https:// www.nps.gov/aboutus/upload/FY17-NPS-Greenbook-for-website. pdf.

［4］ Staff of Rocky Mountain National Park, the Denver Service Center Planning Division and the Intermountain Region Park. Foundation document - Rocky Mountain National Park ［R］. Colorado: National Park Service, US Department of Interior, 2013.

［5］ Thomas C C, Huber C, Koontz L. 2014 National Park visitor spending effects: Economic contributions to local communities, states, and the nation. Natural resource report NPS/NRSS/EQD/ NRR—2015/947 ［R］. Colorado: National Park Service, US Department of Interior, 2015.

［6］ Steer K, Chambers N. Gateway opportunities: A guide to federal programs for rural gateway communities［R］. Washington D C: National Park Service Social Science Program, 1998.

［7］ Gomez V L. Tourism and preservation in gateway communities: A case study of the towns surrounding Mesa Verde National Park (Master’s thesis) ［D］. Pennsylvania: University of Pennsylvania, 2005.

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［11］ Contor R. Rocky Mountain National Park 1976 Master Plan ［R］. Colorado: National Park Service, Department of Interior, 1976.

［12］ Staff of Department of Community Development. Estes Velley Comprehensive Plan ［R］. Colorado: Town of Estes Park, 2013.

［13］ Avalanche Consulting, Inc. Estes Valley Economic Development Strategy［R］. Colorado: Estes Park Economic Development, Inc., 2015.

Experience and Ⅰnspiration from Construction of United States National Parks and Gateway Communities

Liu Huiliang

(Planning Department, City of Aurora, Colorado 80124, USA)

This year is the one-hundredth-year anniversary of the United States National Park Service (US NPS). Over the last one hundred years, the national park system of the United States had become an important national asset that had played a significant role in stimulating economic development and growth as well as enhancing quality of life, especially for the gateway communities. This paper provides a brief overview of the US NPS, including its history, mission, and key planning process and approaches. This paper focuses the discussion on the interdependent relationship between the gateway communities and the national park system, as well as the issues and challenges associated with the recent significant growth of tourists in the parks and of visitors and residents in the gateway communities for both those communities and the parks. This paper uses Rocky Mountain National Park (RMNP) and the town of Estes Park, RNMP’s main gateway community, as a case to study and discuss specific issues and successful experiences, and provides a list of lessons learned that can be considered by the research project of the Qinba Mountain Area green & circular development.

US National Park Service； gateway communities； Rocky Mountain National Park； the town of Estes Park

K916

A

2016-07-26；

2016-08-12

劉輝亮，美國科羅拉多州奧羅拉市規劃局，首席規劃師，主要研究方向為國家公園規劃、城市規劃設計及城市交通規劃；E-mail: huiliang00@gmail.com

中國工程院重大咨詢項目“秦巴山脈綠色循環發展戰略研究”(2015-ZD-05)

本刊網址：www.enginsci.cn