中國民營醫療機構：現狀、困境與反思

李文敏 王長青

1.湖北大學政法與公共管理學院 湖北武漢 430062 2.南京中醫藥大學衛生經濟管理學院 江蘇南京 210023

中國民營醫療機構：現狀、困境與反思

李文敏1*王長青2

1.湖北大學政法與公共管理學院 湖北武漢 430062 2.南京中醫藥大學衛生經濟管理學院 江蘇南京 210023

近年來，中國民營醫療機構的數量增長沒有帶來服務量、資產規模的同步增長，多元化辦醫的競爭格局尚未形成。本文分析了中國民營醫療機構在境外資本進入、本土民營醫療機構培育以及民辦非營利醫療機構發展三個方面的困境，在系統分析關鍵政策點的基礎上，提出了加強政策頂層設計、鼓勵境外或本土基層小型民營醫療機構的發展、提高社會辦醫生產要素的流動自由度等政策建議，以期為中國民營醫療機構的健康發展提供決策參考依據。

民營醫療機構； 現狀； 困境； 政策關鍵點

民營醫療機構是我國經濟體制與醫療衛生體制改革的產物。過去的幾十年，我國一直在不同程度上嘗試多元化辦醫的改革，出臺了一系列促進民營醫療機構發展的政策，試圖解決我國醫療資源總量不足、公立醫院壟斷市場等難題。時至今日，這些政策是否實現了促進多元化辦醫格局的政策初衷？中國民營醫療機構目前發展的現狀如何？在改革已經進行了幾十年的今天，這些問題均需要在充分分析民營醫療機構發展現狀與問題的基礎上作進一步的分析。

1 民營醫療機構的發展現狀與問題

對《中國衛生和計劃生育統計年鑒》(2014)數據分析發現，我國民營醫療機構的數量、服務量和床位數近年來都保持一定的增長趨勢。2005—2013年，民營醫療機構數量基本保持每年15%的增速，其中，民營醫院增速明顯，2013年相比2005年增長了251%。但是，民營醫療機構數量持續增長的同時，存在的問題也不容忽視。

1.1 民營醫療機構的床位數、服務量占比較低

截至2013年底，我國各類民營醫療機構共計439 351所，占醫療機構總數的45.8%。單從機構數量上看，國家控制公立醫院規模、鼓勵民營醫院發展的政策已經初具成效。盡管近年來我國民營醫院數量增長了2～3倍，但床位數僅為醫院總床位數(4 578 601張)的15.6%，且民營醫院普遍規模較小，65%左右為100張床位以下，800張床位以上的僅有28家。[1]

在服務量方面，雖然近幾年民營醫院的服務量呈穩步增長趨勢，但民營醫院的入院人次數僅占總入院人次數的12%。[1]與入院人次數占比低相伴隨的是，民營醫院的病床使用率也不高。公立醫院的病床使用率近年來保持在95%左右，而民營醫院只能勉強達到65%左右[1]，病床空置率較高，市場份額和競爭力明顯低于公立醫院。

綜上所述，我國民營醫療機構的床位數和服務量占總量的比例仍較低。目前，我國民營醫療機構的床位數只達到總量的15.6%，入院人次數占比僅12%，與《“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案》制定的2015年達到20%的目標相距甚遠。

1.2 基層民營醫療衛生機構總體呈現萎縮趨勢

從縱向發展趨勢來看，基層民營醫療衛生機構占基層醫療衛生機構總數的比例逐年下降。2009—2013年，基層民營醫療衛生機構占基層醫療衛生機構總數的比例從51%下滑到46%。主要原因有：(1)自1985年以來，民營村衛生室數量呈現直線下降趨勢，2013年僅占村衛生室總數的24.5%，取而代之的是鄉鎮衛生院的設點村衛生室；(2)城鄉民營診所數量增加均不明顯，且以個體診所為主；(3)公立社區衛生服務中心(站)仍然占大部分，僅有22.6%的為非公立社區衛生服務中心(站)。

從橫向發展結構來看，診所和村衛生室是目前中國民營基層醫療衛生機構的主要形式。截至2013年末，基層民營醫療衛生機構中60.1%為村衛生室，其次為診所，占33.8%，社區衛生服務中心(站)和衛生院的比例最低，分別為1.79%和0.05%。[1]社會資本進入社區衛生服務中心(站)、診所等基層醫療衛生機構的比例較低。

1.3 中部地區民營醫療機構發展相對滯后

我國幅員遼闊，受各地經濟發展水平的影響，民營醫院的分布存在一定的地區差異。截至2013年末，東部地區民營醫院比例最高，占40%，尤以江浙沿海一帶最為集中，約占35%以上，民營醫療機構相對比較多的省市有：廣東、浙江、北京、上海、江蘇等；其次是西部地區，占34%，最后是中部地區，只占26%。[1]中西部地區社會辦醫發展相對滯后，民營醫院地區分布的不平衡提示社會辦醫發展受到當地經濟發展水平、居民醫療服務購買力、社會資本活躍程度等多方面因素的影響。

1.4 2010年后民營資產規模增長緩慢

從總體上看，民營醫療機構的投資規模普遍較小，與公立醫療機構差距明顯。2009年，因國家出臺了一系列政策鼓勵支持社會資本辦醫，大量民間資本涌入醫療領域，投資規模大幅增加，2009年民營醫療機構資產規模比2008年高出一倍左右。但是，2010年后，民營醫療機構資產規模迅速縮小，部分民營資本退出醫療領域。此后，民營醫療機構資產規模一直處于緩慢增長趨勢，截至2013年末，民營醫療機構資產達到10 199 987萬元，只占醫療機構資產總量的4%左右[1]，提示2010年后引導多元化辦醫的政策效果并不明顯。

綜上所述，近年來我國民營醫療機構的數量有了明顯的增長，說明引導社會資本辦醫的政策初顯成效。但從服務量、資產規模、地域分布來看，我國民營醫療機構仍然處于小規模的初級發展階段，尚未形成多元化辦醫的競爭格局，民營醫療機構發揮“鯰魚作用”、倒逼公立醫院改革等目標沒有達到政策預期。[2]

2 民營醫療機構發展的政策困境

縱觀世界各國民營醫療機構的發展歷程，主要是通過境外資本投資、本土民營醫療機構培育、民辦非營利性醫療機構發展幾個基本途徑。如澳大利亞鼓勵跨國公司進入本土醫療衛生行業，出臺了大量的扶持政策，一些美國醫院公司(如Hospital Corporation of Australia，HCA)進入當地醫療市場，帶去了先進的醫療技術和現代化的經營理念，促進了當地私立醫院的發展[3]；英國的全科醫生大多以聯合開設診所的形式提供服務，英國政府通過簽約方式購買其全科服務的方式，培育了大量的私立全科診所，有效地承擔了整個醫療服務體系的“守門人”職能[4]；美國的私立非營利性醫院占主導地位，政府通過稅收減免等方式，促進了私立非營利醫院的發展，作為免稅的條件之一，私立非營利醫院在提供醫療服務的同時，還提供了大量的公益性社區服務[5]。但是，目前我國民營醫療機構的發展卻面臨境外資本進不來、本土民營醫療機構培育和民辦非營利性醫療機構發展不理想的困境。

2.1 境外資本進入大陸醫療市場的困境

2.1.1 外資醫療機構投資額度門檻較高

從國際上看，大型私立醫療機構多是從診所等小規模醫療機構起步逐漸發展壯大，如美國的梅奧診所等。但是，目前我國規定中外合資合作醫療機構投資總額不得低于2 000萬元人民幣，港澳資本投資舉辦合資合作醫療機構投資總額不得低于1 000萬元人民幣[6- 7]。根據相關調查，開辦一家全科診所，大概需要投資200萬—300萬元人民幣[8]，投資一家小型的?？漆t院大概需要100萬—500萬元[9]。目前要求的投資額度遠遠超出了小型診所開辦所需資金，實際上是將外資限定為只能舉辦大型醫療機構。但是，由于醫保、人力資源等方面的政策環境尚不成熟，大型外資醫療機構進入大陸醫療市場非常謹慎。根據2009年7月商務部公布的數字，全國有214家各種形式的外資醫療機構，其中實際投入運營的有70家左右，不足我國醫療機構總數的1%[10]，投資額度的限制一定程度上阻礙了境外民營醫療機構在大陸的發展。

2.1.2 相關配套政策不完善

國家層面雖然出臺了很多鼓勵外資辦醫的政策，但大多為原則性的表述[11]，在購置大型醫用設備、醫保定點、人事制度等配套政策方面還缺乏細則，對于引導外資辦醫的實質意義十分有限。例如，廣東省是我國外資獨資醫院開辦最早的地區，作為先行試點區，先后給予外資辦醫稅收、土地等多項優惠政策。但是，十多年過去了，外資醫院在廣東依然沒有得到很好的發展[12]，外資辦醫目前仍然受限于金融、人事、保險等方面的制度，尤其是醫保、人事和諸多的行政審批制度。在醫師多點執業進展緩慢和取得醫保定點資格須執行醫保部門定價的條件下，中外合資、外商獨資醫療機構既難以獲得本地醫生資源，又難以獲得患者，缺乏進入的條件和動力。

2.2 本土民營醫療機構培育的困境

2.2.1 衛生人力資源流動受到制約

一個醫學?？茖W術帶頭人往往能夠決定一家醫院的興盛與衰亡，因此，對民營醫療機構發展而言，最重要的是“人”的問題。目前我國各類衛生專業技術人才主要集中在公立醫療機構，而國家提出的探索醫師多點執業政策，并沒有產生實質上的成效。一方面，公立醫療機構超負荷的工作量使醫生多點執業分身乏術；另一方面，公立醫療機構在職稱晉升、科研平臺等方面的隱形利益也使醫生顧慮重重，絕大部分仍無法正常流動。[11]人才培養、晉升和流動等方面的壟斷現狀，加劇了民營醫療機構人才匱乏的現象。民營醫療機構無法獲得必要的優秀人才，自己培養人才又缺乏相應的平臺，因而很難做強做大。

2.2.2 民營醫療機構稅負偏重

基于我國現階段的基本國情，公立醫療機構壟斷了所有低端和高端市場，加上民營醫療機構人才缺乏，發展高端市場既不可能，也缺乏真正的競爭力，只能以提供基本醫療服務為主，其收費標準基本與公立醫療機構一致，甚至更低，但是，根據業內公認的測算結果，稅收負擔占到民營醫療機構總收入的8%左右[13]，而目前公立醫療機構的政府財政補貼約占總收入的8%～10%，且沒有稅收負擔。相比之下民營醫療機構的成本比公立醫療機構高出16%以上，很多民營醫療機構面臨著無利可圖甚至虧損的局面。盡管政策規定營利性醫院在成立前三年免稅，但是一個醫院從建成到實現盈利基本需要5～8年的時間，3年的免稅期對于營利性醫院的扶持難以發揮實質性的作用。過重的稅負在一定程度上影響了民營醫療機構發展的動力和機會，更有甚者受生存欲望和利益動機的驅使，違規經營，使患者成為真正的受害者和最終買單人。[14]

2.2.3 現有同等待遇政策執行缺乏約束

按照國家近年來的有關政策規定，民營醫療機構在醫保定點、政府購買服務、技術準入、技術職稱評審、學術環境等享受和公立醫療機構同等待遇，但由于缺乏對政策執行情況的監督，民營醫療機構及其人員實際上難以享受到這些待遇。如對民營醫療機構人為提高機構準入或醫保定點資格的門檻、民營醫療機構衛生技術人員在職稱評定中處于劣勢、部分民營醫療機構因未評級而無法申請技術準入等現象依然存在。這種政策執行中的不公平同樣體現在土地政策、資金貸款、人員培訓、社區服務、醫療事故鑒定等方面。[15]

2.2.4 商業健康保險發展明顯滯后

2016年全國衛生與健康大會上，習近平總書記指出：“在基本醫療衛生服務領域政府要有所為，在非基本醫療衛生服務領域市場要有活力”。非基本醫療衛生服務領域應該主要通過商業健康保險制度提供資金支持，民營醫療機構特別是高端醫療機構的發展更離不開商業健康保險的支持。然而，保監會統計數據顯示，2014年我國健康險保費只占人身險總保費的12%左右，商業保險賠付支出占國家醫療衛生總支出的比例不足2%。主要原因有：一是由于賠付率過高，多數健康險經營處于虧損狀態。公立醫院在目前的醫療服務體系中處于強勢和壟斷地位，保險公司既不能充分分享健康數據，在產品定價環節做好風險控制，也不能介入到診療環節，控制最終的醫藥成本，高昂的醫療賠付風險使商業健康保險公司盈利情況普遍不理想；二是我國稅收政策對于健康險行業發展的激勵程度不足。目前我國企業投保補充醫療保險的保費支出可以在工資總額5%的范圍內稅前列支，這個激勵力度使廣大中小企業并沒有動力給員工繳納補充醫療保險。另外，個人購買健康險更沒有任何稅收優惠。[16]因此，我國商業健康保險的發展，離不開商業健康保險公司健康管理平臺的發展以及稅收政策的進一步改革。

綜上所述，我國本土民營醫療機構面臨的政策困境主要表現為體制轉型期間相關配套政策的不完善、不同政策銜接的不順暢以及政策標準不清晰等問題[17]，導致民營醫療機構雖然和公立醫療機構同處一個醫療服務市場，但是卻站在不同的起跑線上，制度上的歧視待遇及政策的不明晰使得其機會主義傾向嚴重，在經營管理中存在很多短期行為，造成民營醫療機構的信譽危機等問題[18]，不利于民營醫療機構健康持續地發展，是我國多元化辦醫的競爭格局遲遲不能形成的重要原因。

2.3 民辦非營利性醫療機構發展的困境

在西方許多發達國家，民辦(私立)非營利性醫療機構是醫療服務體系的中流砥柱，如美國的民辦非營利醫院占注冊醫院的比例已達到51%。[19]我國自新一輪醫藥衛生體制改革以來，雖然相繼出臺了一系列促進民辦非營利醫療機構發展的政策，但效果并不明顯，主要原因有：

2.3.1 慈善性民辦非營利醫療機構缺乏社會慈善支持

回顧西方發達國家的醫院發展史，可以發現，西方的民辦非營利醫院大多是從慈善團體等社會自治組織逐漸演變而來的，其投資背景主要是各類非營利組織投入的公益性資本，籌資主要通過債券市場、個人捐款和政府補貼等渠道[20]，具有天然的民辦非營利性。醫院與慈善團體的這種緊密關系，造就了西方民辦非營利醫院的蓬勃發展。

而我國建國后基本是公立醫院處于壟斷地位，民辦非營利醫院是近年來政府鼓勵社會力量辦醫的產物。現階段，我國95%以上的民辦非營利醫院是由私人直接創辦、社會(集體)資本參與公立醫院改制以及由民辦營利性醫院直接轉變而來的，由基金會或慈善組織建立的民辦非營利醫院非常少，目前見諸報端的只有幾家，如北京嫣然天使兒童醫院、四川瀘州福音醫院等，且其運營模式尚在摸索之中。

因此，雖然國家一再呼吁社會資本出于慈善與公益目的舉辦非營利性醫療機構，但由于我國的民辦非營利醫療機構缺乏西方依托慈善團體發展的歷程，慈善事業與醫療衛生之間的聯系一直不緊密，且目前的稅收制度對慈善事業的支持沒有得到體現，缺乏捐贈、成熟的民間慈善團體等社會基礎，造成民辦非營利醫院融資困難、發展緩慢的現實困境。

2.3.2 “逐利性”與“非營利性”之間的沖突

如上文所述，對我國民辦非營利醫療機構的投資背景大部分是非公益性資本，醫療機構的主要收入也來自于服務收費或其他收入，而非慈善捐助，因此，無論從投資背景還是從運營情況來看，均具有天然的逐利性，而這種逐利性本能卻與非營利醫院的設立初衷相背。非營利性醫療機構在法律上受不分配盈余的原則約束，不僅導致各種社會資本望而卻步，同時也滋生了各種以非營利性醫療機構為殼的逐利行為，許多醫療機構以多種手法轉移利潤，而政府又很難對其進行有效監管。為了解決這種逐利性與公益性的沖突，部分地區嘗試引入“民辦低收益醫療機構”的概念[21]，將民辦非營利性醫療機構非法分配利潤的行為合法化，承認其利潤分配權的同時予以利潤上限規定，如溫州出臺一系列政策，允許非營利性民辦醫療機構從年度收支結余中提取一定比例用于獎勵舉辦者。但這種“民辦低收益醫療機構”的改革目前只在少數地區試點，政策效果如何，還需拭目以待。

3 關于民營醫療機構發展幾個關鍵點的反思

制度經濟學認為，好的制度能夠降低不確定性，使參與主體形成穩定的預期，對經濟主體形成正向激勵，抑制機會主義傾向。目前，我國民營醫療機構的發展實質上已經到了一個拐點,如果跨越了這個拐點,則進入順利發展的慣性軌道,否則其發展難以突破。而如何突破這個拐點，需要反思我國民營醫療機構發展的脈絡和基本框架，理清民營醫療機構發展的幾個政策關鍵點。

3.1 發展大型民營醫療機構還是基層小型衛生機構

應該鼓勵發展哪種類型的民營醫療機構？這個問題涉及民營醫療機構在醫療衛生服務體系中的角色定位。從目前我國民營醫療機構的準入條件來看，傾向于鼓勵發展大型民營醫療機構，但是從國際經驗來看，大型民營醫療機構都是從小型醫療機構逐步發展而來的。且在政策環境不是十分明朗的情況下，社會資本投辦大型醫療機構非常謹慎。與此同時，我國的醫療衛生服務體系呈現倒三角形式，大部分的醫療資源集中在大型醫療機構層面，基層醫療資源非常匱乏，這也是我國新的分級診療制度推進困難的客觀原因。

在這種情況下，本文建議將分級診療制度的推進與鼓勵基層小型民營醫療機構的發展聯系在一起。基層小型民營醫療機構是群眾看病就醫的第一道防線，對于在區域內為廣大居民提供安全、便捷、有效、滿意的基本醫療健康服務，解決老百姓看病難、看病貴的問題有著重大的實際意義。世界許多發達國家，私人(民營)診所都是基層醫療衛生服務體系的主要支柱。但是，在目前我國的基層醫療衛生服務體系中，民營小型基層醫療衛生機構的比重非常小，公立基層醫療衛生機構由于行政過度干預、資源限制等原因，目前不能很好地解決老百姓的就醫問題。[22]而基層醫療衛生機構資本投入規模小，啟動資金少，診療復雜程度低，對醫療技術的要求低，以患者滿意度為導向，適合社會資本進入。民營基層醫療衛生機構的優勢在于靈活的用人制度和管理制度，可以通過醫務人員服務態度、地點便利、提供個性化服務等手段獲得競爭優勢。因此，在基層醫療衛生服務體系中，應遵循社會辦醫發展的規律，充分利用“市場”這只無形的手進行資源配置，在培育發展全科醫生的同時，鼓勵和支持基層小型民營醫療機構的事業拓展。

3.2 民辦非營利醫療機構未來將向何處去

如前所述，民辦非營利醫院的發展一方面缺乏社會慈善支持，另一方面非慈善資本投入又面臨逐利性和公益性沖突的問題，因此，未來是鼓勵發展“慈善型民辦非營利醫療機構”還是“民辦低收益型醫療機構”是一個值得深思的問題。鑒于目前中國的實際國情，本文認為兩種類型的民辦非營利醫院均不失為優化我國醫療衛生服務體系的有效途徑，可以大力鼓勵其發展，但前提是完善相關的法律法規，對“慈善性”和“低收益性”進行有效的監管。因此，在法律層面，建議適當借鑒大陸法系的財團法人制度，明確法定機關以及其他機關的權利和義務，規范民辦非營利性醫療機構的法人治理結構，建立分權制衡的治理結構和治理體系，從政府監管、行業自律、內部治理等多個角度進行全方位的監管。

另外，我國經歷了幾十年的經濟高速發展期，積累了一定的社會財富，現階段我國慈善事業的發展也是民辦非營利醫療機構不可錯過的發展機遇。一方面，慈善組織需要平臺來重歸公益性本質；另一方面，我國民辦非營利醫療機構也亟需公益性資本的進入，若兩者能夠結合，既可改善和提升慈善基金的社會形象，擴大融資渠道，又可為社會增加醫療資源。因此，在融資層面，建議以稅法作為突破口，將慈善事業的發展與民辦非營利醫療機構的發展聯系在一起，如出臺個人捐助醫療機構可以抵免或減免個人所得稅稅款等政策，以鼓勵民辦非營利醫療機構進一步發展。

3.3 本土民辦營利性醫療機構如何發展壯大

近年來，我國本土民辦營利性醫療機構沒有壯大的原因在于仍面臨多點執業問題、額度設置問題、稅負問題等諸多政策障礙。如何消除這些政策障礙，引導民辦營利性醫療機構健康發展，是現階段需要重點解決的問題。本文認為需要從兩個方面著手：

一是加強系統性的頂層設計。盡管國家層面已經確立了以公立醫療機構為主導、非公立醫療機構共同發展的多元化辦醫總體格局，但是，公立醫療機構與民營醫療機構在這個格局中的定位分別是什么？如何保障民營醫療機構功能的發揮？這些問題不僅涉及到相關法律法規、政府職能定位、公立醫院與民營醫院管理體制的相互關系,還涉及到衛生管理制度及觀念轉變,這也是醫療服務管理體制改革中最復雜、最關鍵的問題，需要系統性的頂層設計來保障政策之間的協調性和銜接性。因此，民營醫療機構的發展需要國家層面開始自上而下地突破，需要明確的、權威的、系統的準入規則和行動指南，不能總寄希望于地方政府層面去試點和摸索。

二是深化醫療事業單位的改革。醫療事業單位的改革是促進民營醫療機構發展的關鍵點。因為只有醫療事業單位改革了，民營醫療機構發展所需的生產要素才能釋放到市場上自由流動，尤其是人力資源要素。醫務人員的正常流動不僅要靠多點執業制度的放開，從長遠來看，還需要為社會辦醫療機構的醫務人員提供公平的政策待遇，包括社會保障、人事關系轉移接續、學術地位、職業評定、專業技術和職業技能培訓以及落戶、住房、子女入學入托等方面[3]，這些均有賴于醫療衛生事業單位改革的進一步推進。

4 結語

從國際經驗上看，絕大多數國家的醫療衛生服務體系都是由公立醫療機構和民營醫療機構組成的混合體。雖然對于社會資本辦醫的必要性已經達成共識，但是，現階段我國尚未形成真正的多元化辦醫的競爭格局。如何引導民營醫療機構健康持續地發展，一方面需要加強政策的頂層設計，對民營醫療機構發展所需的關鍵政策進一步予以明確，鼓勵境外或本土基層小型民營醫療機構的發展，提高社會辦醫發展所需生產要素的流動自由度；另一方面需要多部門協作保障政策的有效實施，進一步推進醫療事業單位的改革，從而順應國家宏觀經濟社會改革的形勢，充分發揮民營醫療機構在醫療衛生服務體系中的作用。

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(編輯 劉博)

Private medical institutions in China: Status quo, dilemma and rethinking

LIWen-min1，WANGChang-qing2

1.PoliticsLaw&PublicAdministrationSchool,HubeiUniversity,WuhanHubei430062,China2.SchoolofHealthEconomicsandManagement,NanjingUniversityofChineseMedicine，NanjingJiangsu210023,China

In recent years, the increasing number of private medical institutions in China has not led to the responding increase in medical services, capital asset scales. The competitive situation between public and private medical institutions has not yet been formed. This paper discusses the difficulties that Chinese private medical institutions have encountered in overseas capital inflow, in order to foster local private medical Institutions, as well as the development of private non-profit hospitals. Based on a systematic analysis of the key points in policy, suggestions were proposed in regarding with enhancement of top-level design of the policies, encouragement of the development of off-shore or on-shore small-scale private medical institutions, as well as facilitation of the productive factors flow in medical institutions’ operation. The suggestions on the policies are to be referenced in decision making for a healthy development of Chinese private medical institutions.

Private medical constitutions; Status quo; Dilemma; Key points in policy

國家自然科學基金(71203058；71173119)

李文敏，女(1975年—)，博士，副教授，主要研究方向為衛生政策。E-mail：wenminli@hubu.edu.cn

王長青。E-mail:cqwang@njmu.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.09.002

2016-08-13

2016-08-29