我國區域能源不平衡現狀分析及法律調整方法探析

陳自強 高揚

（西南石油大學，四川成都 610500）

我國區域能源不平衡現狀分析及法律調整方法探析

陳自強 高揚

（西南石油大學，四川成都 610500）

從“區域能源安全”入手，運用大量數據總結出我國目前面臨的區域能源不平衡問題——區域間供求不平衡和不同區域能源種類產量不平衡，深入分析了造成這種不平衡現狀的原因，及帶來的隱患，并提出從法律的角度作出相應調節的方案。研究認為，我國區域能源安全面臨的問題，需要借助法律的級別手段加以調整，通過宏觀政策法和市場規則法引導調節，依靠執法和司法手段進行監管。

區域能源 不平衡 法律調整

0 引言

區域能源安全是“以一國地域空間為基本研究單元，在特定時間內和一定技術經濟條件下，區域能源供應能夠持續、穩定、高效、清潔地滿足指定空間地域內能源需求，維持能源供需總量和結構基本平衡的一種狀態［1］。”區域能源的供應主要有兩個途徑，一是本區域產出能源，區域內自給自足；二是從其他區域輸入能源。但是在一國地域內包含多個區域，不同區域的能源產出量、使用量都是不同的。要在一國的范圍內，保證所有區域的能源穩定供應，就必須要在不同區域之間尋求能源平衡。因此，保障區域能源平衡是區域能源安全的重要內容。筆者所談及的區域能源平衡，是通過法律手段的調整實現不同區域供應和需求的平衡，促進能源的合理開發和高效利用，保證能源與經濟合理配置。

1 我國國內區域能源不平衡問題分析

1.1 區域間供求不平衡

1）能源基礎產量不平衡

廣東省化石能源儲存量與陜西省具有根本上的不對等。根據2014年的數據，廣東省2013年三大化石能源的儲量分別是：石油13.85×104t、天然氣0.50×108m3、煤炭0.23×108t；陜西省2013年的石油、天然氣、煤炭儲量分別是33 712.64×104t、6 231.14×108m3、104.38×108t［2］。從這組數據中，可以看出兩省在能源儲量上存在著根本性的、差距，這是無法改變的自然因素。

而根據2015年的最新數據，廣東省2014年三大化石能源的儲量分別是，石油13.80×104t、天然氣0.50×108m3、煤炭0.23×108t；陜西省2014年上述指標分別是，36 300.80×104t、8 047.88×108m3、95.48×108t［3］。

經過這兩組數據的比較可以發現，廣東省與陜西上在能源開采上具有明顯差異。從2013年到2014年，陜西省石油和煤炭的儲量都發生了明顯的減少，廣東省天然氣和煤炭能源的總儲量沒有改變，石油的儲量僅降低了0.05×104t，可以看出廣東省的能源開發速度和開發能力遠遠低于陜西省。

2）能源供應需求不平衡

從能源供應情況上來看，陜西省的能源供應明顯多于廣東省。2013年陜西省原油生產量3 688.0× 104t、天然氣生產量371.65×108m3、煤炭生產量3475×104t；廣東省2013年石油、天然氣、煤炭的生產量分別是1 291.8×104t、75.26×108m3、178×104t［4］。從能源生產量上來看，廣東省的產量遠遠低于陜西省。2013年陜西省對煤炭采選業的投資為582.38億元，對石油和天然氣的開采投資502.79億元；但廣東省2013年沒有對煤炭采選業的投資，對石油和天然氣的開采投資89.18億元。從能源投資方面看，廣東省在能源開采方面的投資也低于陜西省。實際上，廣東省的能源自我供應量是非常小的。

從能源需求看，廣東省的能源需求量高于陜西省。2013年廣東省能源消費總量25 645.23×104toc，陜西省能源消費總量11 371.58×104toc。廣東省的能源需求量接近陜西省的一倍之多。此外，2013年廣東省的煤炭、石油、天然氣消費結構構成47.8∶26.4∶6.3（剩余19.3屬于電力消費），陜西省的消費結構則為72.73∶15.56∶8.88（剩余2.83屬于水電消費）。

首先，根據能源需求總量和供應總量，可以看出，廣東省的需求量遠多于陜西省，但供應量則十分稀少，在總量上供應不能滿足需求；而陜西省的需求量小于供應量，能夠在滿足自身基本需求的同時，輸出能源。其次，根據能源結構分布，廣東省石油、天然氣的消費比例雖然大于陜西省，但仍然是以煤炭為主要消費能源，但是在能源的投資、開采和產出上卻少于其他兩大能源，存在著嚴重的供求不平衡。而陜西省雖然能夠滿足本省的能源需求，但也存在著生產比例與消費比例不一致的情況，陜西省比廣東省更依賴煤炭能源、石油只占能源消費的15.56%，但它產出最多的仍舊是石油能源，可以預見，陜西省的石油資源大部分用于輸出。

3）能源經濟效率不平衡

能源經濟效率是指單位經濟量（實物量或者服務量）所消耗的能原量，也稱能源強度，通過單位GDP能耗進行測度。2010-2013年廣東省單位GDP能耗為0.68、0.66、0.53、0.51，而陜西省則為0.88、0.85、0.82、0.79。兩省都處于下降趨勢，但很明顯陜西省的單位GDP耗能遠高于廣西省，也就是說，廣東省對能源的利用程度更高、能源效率更高。

1.2 不同區域能源種類產量不平衡

除了區域間供求分配上的不平衡問題外，在一個區域內能源種類產量的不平衡也是亟待解決的問題。以最為典型的煤炭大省山西省為例，山西是絕對的煤炭產出大省，但基本沒有石油的產出。雖然山西省的生產生活主要依賴煤炭能源，但對于石油和天然氣的需求同樣也迫在眉睫。

1）煤炭與石油儲量上的差異

根據2015年的統計數據，2014年山西省石油儲量一欄空白、天然氣儲量75.95×108m3、煤炭儲量920.89×108t，是全中國儲量最多的省份。而在2014年的數據中，山西省2013年石油和天然氣儲量都是空白，煤炭儲量906.80×108t。可見，在儲量上就存在著極大的差距。

可以說，山西的生產生活都依靠煤炭能源得以進行。但隨著社會的發展，汽車的普及，山西省對石油能源的需求也日益增長，但山西省石油儲量十分稀少、天然氣儲量也不多，這就從根本上帶來了一種內部的不平衡。

2）煤炭需求與石油需求不平衡

2014年山西省石油制品的消費總量1 092.99× 104t，主要用于工業交通和農業生產；但是煤炭消費總量達到了32 056×104t，用于生產建設消費、發電、煉焦、生活用。而山西省石油制品的終端消費量1 092.99×104t，與消費總量相符；煤炭的終端消費量7 019.24×104t，卻與消費總量有著巨大的出入。能源消費的不平衡是能源需求不平衡的直接表現，但這反應的實際上是產業結構的不協調。對于煤炭的高需求，體現的是山西省能源工業占據的重要比重，因此將會帶來更多的問題。

3）煤炭輸出與石油輸入不平衡

中國大部分地區能源消費結構沒有發生質的改變，煤炭依然是我國應用最為廣泛的能源。山西作為煤炭能源大省，同時肩負著煤炭能源輸出的要務，2014年外調其他省市煤炭63 187.08×104t，而年煤炭生產量為92 793.60×104t，即輸出煤炭占總產量的68%，留用的消費量僅32%。而山西省2014年調入的石油制品1 094.04×104t，本省沒有石油產出，但消費量1 092.99×104t，基本上屬于100%調入、100%消費石油制品。

從煤炭輸出與石油輸入之間極大的不平衡，可以看出山西省能源產業的重要經濟來源是輸出煤炭能源，如果這一環節出現問題，帶來的是對山西能源產業、甚至于整個山西省經濟的影響。如果山西省在煤炭輸出過程中產生能源安全的問題，會為能源產業帶來巨大的沖擊。而另一方面，石油制品的100%調入和使用也會帶來危機，如果石油的價格產生波動、輸入供應過程中出現問題，山西省的石油能源使用將面臨巨大的威脅。

2 區域能源不平衡帶來的隱患

2.1 不利于能源結構的優化

首先，不同區域之間的儲量供應差異決定能源結構的不同。雖然目前我國的能源結構還是以煤炭為主，但是不同省市存在著細微的差距。經濟發達地區，石油、天然氣和清潔能源所占的比重要比經濟欠發達地區更大一些。能源的使用與儲量供應之間是相互依存的關系。對于經濟較落后的能源大省，能源的使用以儲量供應為基礎依托，例如煤炭產出大省，雖然也需要其他能源的供給，但對煤炭的依賴仍然是無法替代的。對于能源匱乏經濟大省，能源的供應以使用為基本標準，例如沿海發達城市，根據對不同能源的需求量，引進不同的能源。這就從根本上決定了兩個地區不同的能源結構上那細微的差異。

其次，能源經濟效率和利用率上的差異影響能源結構的調整。能源匱乏的經濟大省通過提高能源效率來彌補供應的不足，而能源大省卻因為經濟問題和依賴能源輸出而無法提升能源利用率。這也就阻礙了兩大區域之間尋求能源結構上的平衡點，影響經濟相對落后的能源大省縮小能源結構上的差距。

最后，區域內能源種類間的不平衡直接阻礙能源結構的優化。區域內產出量最大的能源將會直接決定本區域的能源結構形式，區域能源產業和經濟依賴產業結構發展，也為了能源結構的優化帶來直接的阻礙，貿然調整能源結構將會導致該區域內經濟的巨大動蕩。

2.2 不利于產業結構的調整

在能源大省，能源產業將會是該省份的支柱產業。本省的生活生產所使用的能源，由本身自給自足；此外，主要依托能源輸出獲取利益，帶動能源產業的發展。

首先，能源輸出大省對于能源輸出的依賴更是會將大量資本傾注與能源產業，一旦能源產業出現任何波動，都會在整個區域內掀起蝴蝶效應，影響經濟發展，前文所舉的山西省就是典型的實例。

其次，在本區域自身的生產生活中，有充足的能源將會成為生產發展根本保障，但這種保障將會形成惡性的依賴。特別是在現階段全國各省市主要產出的能源還是化石能源，能夠用于生產的也多是工業建設，這種能源供給工業、工業產生大量效益的模式仍舊被多數人所選擇，而當中的能源工業更是與能源息息相關，這也就從根本上決定了以第二產業為主的產業結構。

在經濟發達的東南沿海地區，產業結構已經轉變或正在轉變為第三產業，對于本地區而言是極為有利的，但從宏觀的角度出發，以第三產業為主的地區同樣需要工業產品，而這些工業產品由能源大省直接產出，在這種區域外的供求鏈和利益鏈條之下，對于供給地區來說是巨大的利益，這不利于該地區產業結構的調整。當然，不能以發達地區進行大型工業生產為要求，去平衡產業結構沒有轉變的地區，如何從宏觀、經濟和法律的層面進行平衡顯得十分重要。

2.3 進一步拉大區域間貧富差距

隨著產業結構調整上的問題的暴露，區域間各方面發展的不平衡也逐步顯現。西部內陸經濟欠發達的能源大省，由于能源結構難以優化、產業結構難以調整，必然會在經濟上越落越遠。長期保持這種僅僅為東南沿海地區提供能源儲備的狀態，將會進一步拉大區域間的貧富差距。東部沿海地區能源結構不斷優化、產業轉變已經完成、經濟飛速發展，但卻不能帶動西部內陸的優化轉變，顯然這不是長久之計。不能犧牲發達地區的發展去平衡欠發達地區，同樣的也不能犧牲這些能源大省而保障經濟大省。控制、縮小貧富差距，能源與經濟共同發展才是追求的目標。

2.4 供需不平衡帶來的能源價格差異不利于社會穩定

區域間供需的不平衡和區域內產量的不平衡，都極易導致能源價格的變動。煤炭能源在我國產出量最大，但是近年來各地區對于煤炭的庫存不斷上漲，煤炭供過于求、價格下跌。但相比之下，石油能源的價格受到國際油價影響最為嚴重，近年來漲幅很大、下降卻很小。一方面，油價的上漲直接影響是對石油制品有需求的居民的不滿，汽車銷售行業的低迷；另一方面，煤價的下跌會影響到煤炭出售者的利益。眾所周知，石油制品基本上已被三大石油企業壟斷，但是煤炭行業的經營者卻十分廣泛，但最終真正深受其害的還是區域內的居民，而這種影響也必將波及到每一個公民。例如，用以火力發電的煤炭供應不足，該區域的的供電量不足，居民生活用電量和廠礦生產用電量就要做出相應的調整。控制居民生活用電保證廠礦生產用電將不利于區域的社會穩定，控制生產用電保證生活用電將不利于區域的經濟效益。對于區域內的居民而言，用電受限、油價上漲、做飯使用的天然氣供應不足、北方冬天集中供暖的煤炭短缺。生活上的不便、長期的價格波動和不同區域間價格的差異，帶來的將是經濟的不穩定和社會的不穩定，這才是最應當引起重視并努力杜絕的情況。

3 區域能源不平衡的法律對策探討

3.1 立法調整

1）宏觀調控立法層面

第一，從計劃政策上進行調整。區域能源的差異性必然會導致供應和需求之間的利益沖突，國家需要從總體上對其加以干預。具體而言，從計劃政策上制定相關的區域能源發展計劃，首先做好區域能源供應穩定性和使用安全性、分配、供需等各方面的數據統計和分析；提出整體計劃和總體的方針政策，統籌完善資金的預算和籌集、取得、使用，建立相應的監管制度。其次，再根據各地區不同情況制定相應的、符合區域能源現狀、特征及發展需求的具體計劃，不僅要符合目標要求也要具有實際操作性，既不能與法律相違背，又不能脫離了區域特性。還要加強對各區域發展情況的統計、分析和監管，為國家進行客觀地決策和適時地調整政策提供重要的依據。

第二，從財政法上進行調整。財政法體系主要包括預算法、財政收入法、財政支出法、財政監督管理法和財政法律責任與救濟制度等。針對區域能源不平衡的問題，考慮增加全國范圍內能源調配方面的預算和財政支出，如在西氣東輸、西電東送等工程的基礎上，增加能源合理調配的預算和支出；能源輸出量大的地方政府控制輸出支出、增加其他能源輸入支出，能源輸入量大的地方政府增加對新能源開發的預算和支出。對財政收入也要做好統計和分析，密切觀察能源稅收入，降低能源稅所占收入比例，使主要依賴能源發展的地區不因能源波動而影響財政收入，從而影響區域建設。

第三，從產業政策法上進行調整。加大對第三產業的投入，根據各地區實際緊急情況，制定相應的產業計劃，調整產業結構，淘汰高耗能、高污染，特別是對能源依賴性強的產業。扶持其他弱小產業，對能源產業進行一定的限制；優化產業內部結構，鼓勵組成大企業、扶持中小企業，減少對當地能源的依賴；引導產業發展，努力提高能源經濟效率，鼓勵產業使用新能源，激勵相關技術的研發。根據地域優勢發展產業和配套產業的，也要充分發揮較發達地區帶動相對落后地區的作用，先從區域內部的帶動做起，同時不能放松區域間的帶動作用，注重資金、技術、人才的轉移從而全方位帶動落后地區發展。努力實現由產業結構轉變帶動的能源結構的優化。

第四，從經濟管理法上進行調整。通過金融手段對區域內的產業進行扶持，對區域間的不同能源根據各地供需不同加以投資調節，比如對煤炭大省在政策上加大對石油開采和石油先關產業的投資支持，對能源匱乏的地區加大對清潔能源的投資。能源匱乏大省加大能源輸入方面的投資，能源大省通過能源輸出獲得這筆資金后加大對提高能源經濟效率的技術進行投資，各取所需，互利共贏。

2）市場規制立法層面

第一，從反壟斷、反不正當競爭法上進行調整。區域能源分配不均衡，必然會帶來壟斷和不正當競爭的問題，這就需要國家從反壟斷法和反不正當競爭法層面加以保護。保護以區域能源安全為核心的正當競爭行為，避免拿保障區域能源供給幌子的地方保護，避免某些能源大省、某些企業形成能源壟斷，反對不同區域對同一能源的供給間產生不正當的競爭，以保證區域內的能源安全、區域間的能源安全和國家內的能源安全［5］。

第二，從價格法上進行調整。根據目前國際上不同能源的價格，再根據國內發展情況，對能源的政府定價作出相應調整，借助法律形式推動合理價格的形成，規范能源價格行為；穩定能源市場價格總水平，及時干預能源市場價格的急劇波動。

3）區域能源調控的立法

必要時進行區域能源調控的立法。不論是在財政法、產業政策法還是經濟管理法上作出調整，實際上都只能作為完善區域能源調控的配套體系，真正實現法律手段對區域能源不平衡的調節，還是需要對區域能源調控進行立法。可以由全國人大制定統一的《區域能源調控法》對全國范圍內的區域能源狀況作出把握和調整，對財政、產業機構、經濟管理、反不正當競爭、反壟斷以及行政監管等進行整合、統一規定。同時各地方可以根據《區域能源調控法》制定地方性法規，對本地區的能源儲量、輸入輸出方式、能源結構，以及同其他地區往來政策等進行明確規制。

3.2 執法調整

無論是宏觀調控還是市場規制，實際上都離不開國家機關、企業等的落實，但調整必然會牽動利益鏈條，如果沒有有效的監管，法律政策都將是空談。對政策計劃的考察、對財政收入支出的統計、對扶植產業的投資評估、對壟斷企業的監督，需要財政部門、統計部門、能源部門，以及市場監督部門、工商局、技術監督局等各個機關的共同運作，不僅要明確權責，更要相互配合。在相應的法律法規中明確各個部門的職責，明確規定這些部門違反職責應承擔的法律責任，但實際上加大了各個部門的工作量，也容易造成眾多部門之間相互扯皮、推諉的現象。

能源的重要性不論對于地區還是國家都至關重要，筆者建議考慮在中央和地方都設立專門的能源調控部門，專門對區域內的能源情況進行調查研究、評估統計，并且根據政策和法律法規，對能源的開發、輸入輸出、企業使用、能源價格、政策投資以及能源技術等情況進行指導和監督。

3.3 司法調整

司法層面的調整，在能源領域實際上是很難進行的，由于多涉及到經濟法的內容，而經濟法又過于宏觀，法院很難做出裁判。但筆者認為針對是不正當競爭和壟斷的企業，以及在履行職務過程中存在過錯的國家機關工作人員，法院還是能夠根據相關的法律法規，做出審判。但這些案件與一般的民事和行政案件都有所不同，雖然危害后果嚴重的會涉及到刑事內容，但多數的案件實際上在法院是難以歸類的。專門在法院內設立單獨的部門，會浪費司法資源，但是安排專門的人員，在有該類案件發生時，進行審理，提高效率。

4 結束語

區域間供求不平衡和不同區域能源種類產量不平衡是我國區域能源安全面臨的問題，這種不平衡帶來的是能源結構、產業結構、貧富差距等各方面的隱患和問題。解決這一問題需要借助法律的強制力加以調整，從法律的層面，依靠宏觀政策法和市場規制法進行引導調節，依靠執法和司法手段進行監管。但法律不是唯一的途徑，也需要更廣泛的手段配合法律事實監管。區域能源安全與我們每個公民的生活都休戚相關，只有保障了能源的安全，我們的生產生活才得以維系下去。

［1］劉立濤，沈鐳，張艷.中國區域能源安全的差異性分析：以廣東省和陜西省為例［J］.資源科學，2011（12）：86-93.

［2］中華人民共和國國家統計局.2014年中國統計年鑒［M］.北京：中國統計出版社，2014.

［3］中華人民共和國國家統計局.2015年中國統計年鑒［M］.北京：中國統計出版社，2015.

［4］國家統計局能源統計司.2014年中國能源統計年鑒［M］.北京：中國統計出版社，2015

［5］高曉玉.從經濟法角度淺析如何發展我國的低碳經濟［J］.法制與社會，2011（13）：107-108.

（編輯：周娟）

鳴謝

中國石油塔里木油田公司

中國石油長慶油田公司

中國石油吐哈油田公司

中國石油川慶鉆探公司長慶鉆井總公司

中國石油管道建設項目經理部

大慶油田有限責任公司勘探開發研究院

海南中油深南石油技術開發公司

云南云天化股份有限公司

重慶燃氣集團股份有限公司

中國石油川慶鉆探公司長慶井下技術作業公司

四川瀘天化股份有限公司

中國石化集團西南石油局井下作業公司

中石化中原油田工程有限公司西南鉆井公司

陜西省天然氣股份有限公司

B

2095-1132（2016）06-0001-05

10.3969/j.issn.2095-1132.2016.06.001

修訂回稿日期：2016-11-03

陳自強（1973-），副教授，從事環境與刑法研究。E-mail：956885995@qq.com。