試論黨的十八屆四中全會法治精神的新特征

蔣光貴

（中共云南省委黨校，云南　昆明　650111）

試論黨的十八屆四中全會法治精神的新特征

蔣光貴

（中共云南省委黨校，云南昆明650111）

黨的十八屆四中全會 《決定》依法治國思想深刻，其法治精神體現出一些重要的新特征：一是清晰規范治國理政與管黨治黨的關系；二是突出對公權力的規范；三是各種規范在內涵和邏輯上都體現出鮮明的人民性。具體研究、理解和貫徹這些思想，具有重要意義。

十八屆四中全會；法治精神；新特征

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 （以下簡稱《決定》），這是黨中央落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的重大戰略部署，對推進依法治國的發展具有深遠意義。研究《決定》內涵的法治精神的新特征，有利于深入理解、宣傳和貫徹《決定》精神。

一、清晰規范治國理政與管黨治黨的關系

（一）注重黨的領導 “依靠”社會主義法治。黨的十八屆四中全會明確提出了“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”［1］（P5）這里的“堅持”、“依靠”內涵豐富，特別是“依靠”二字，這是以前黨的重要文件沒有的，它突出了黨的領導與法治的緊密關系，離開法治，就不可能實現黨的領導。四中全會不但明確將十五大提出的“依法治國方略”與十六屆四中全會提出的“依法執政基本方式”統一起來，而且還特別提出了“依法執政是依法治國的關鍵”［1］（P34）這樣一個重要命題。“關鍵”二字不輕，突出了“依靠”法治的思想。正因為依法執政是“基本方式”、“關鍵”，所以，《決定》第一部分指明了實現黨的領導和依靠法治的一致性的基本途徑，這就是：治國理政，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，等等。這是對黨的十八大提出的更加注重發揮法治作用的認識的深化，也反映了在新形勢下黨對法治中國建設規律、社會主義建設規律、共產黨執政規律的認識達到了一個新的高度。

（二）強調法治與管黨治黨 “相輔相成、相互促進、相互保障”。法治與管黨治黨不可偏廢，四中全會有了清晰的認識，表現在：第一，充分認識到“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”［1］（P5）將依法治國理政與管黨治黨明確統一在“依法執政”的要求里，符合實際情況，有很強的針對性。第二，內容上強調“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”［1］（P36）。這是個創新而又十分重要的思想。黨內法規與國家法律如果不協調，不銜接，不管多好的黨內法規也難見成效；不管多好的法律，也難以真正落實。“黨規黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準要求自己”；黨內法規對全面推進依法治國具有引領作用，有些規范需要黨員帶頭遵守，待條件成熟后推向社會，并通過法定程序轉化為國家的法律。第三，行動上強調中國共產黨的廣大黨員干部“是全面推進法治的重要組織者、推動者和實踐者”，因此，黨內法規和國家法律不但在內容上要銜接和協調，而且在行動上要銜接和協調，要“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。”［1］（P37）十八大以來，我們黨頒布了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中央黨內法規制定工作規劃綱要（2013—2017年）》，這些制度的制定和實踐，必然要求從法理和制度上思考法治與管黨治黨的關系。

二、突出對公權力的規范

公權力的合法來源是公眾，它的基礎是公共利益，它的核心是公共性，它的指向是公共事務，它具有公共責任。因此，公權力具有非私有性，也不應該干涉屬于純粹私人領域的事務，更不應該以公權力謀取不該謀取的個人利益。四中全會《決定》明確提出：“必須以規范和約束公權力為重點”。［1］（P7）

（一）在法治宏觀層面，強調弘揚憲法精神，維護憲法權威，引領和規范公權力。習近平指出：“我國憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現。”［2］（P136）因此，一切公權力都淵源于憲法，都不能與憲法相抵觸。為此，黨的十八屆三中全會明確提出要維護憲法法律權威。四中全會進一步發展了這方面的思想和制度：第一，突出憲法法律的“實施”。四中全會提出了“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”的任務。要全面推進依法治國、建設社會主義法治國家，關鍵是如何保證憲法法律的實施。也由此可見“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。”［2］（P138）強調“實施”，這既符合我國法治建設發展規律，也充分體現了我國法治的針對性，具有很強的現實意義。十八大以來，黨中央注重憲法法律的實施，不斷規范公權力，堅決懲治“老虎”、“蒼蠅”，取得了重大成果，得到廣大人民群眾的衷心擁護，這又體現了我國法治建設的目的性。第二，突出憲法的引領和規范作用。四中全會《決定》“將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。”這是我國法治建設史上的又一創舉。這有利于在全體公民中樹立起憲法的崇高性，有利于樹立全體公民的法治信仰，特別是有利于全體公民認識公權力的神圣性。同時，也能夠更好地發揮憲法在法治建設中的引領和規范作用。第三，突出培養憲法信仰。四中全會提出：“建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。四中全會的這個規定，在我國法治建設史上還是首次。這有利于增強公職人員對憲法及其規定的公權力的敬畏感，銘記對憲法所作出的莊嚴承諾；有利于培養“紅線”思維和“底線”思維，“牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念”［2］（P149）；也有利于培養憲法信仰。

（二）在法治微觀層面，注重規范的科學性、系統性、具體性、創新性，有效地規范公權力。四中全會認識到：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”［1］（P8）因此，其法治規范視野開闊，體現出鮮明的科學性、系統性、具體性、有效性和創新性的特征。

1.規范視野寬廣，系統性鮮明。四中全會《決定》共七個部分，第一部分主要闡述全面推進依法治國必須堅持的道路、總目標以及必須堅持的基本原則。其余六個部分分別從憲法、行政、司法、隊伍以及黨如何推進對法治的領導方面進行了闡述，這七個部分緊密相關，不可分割，有機統一。

2.規范科學、具體，注重有效性和創新性。所謂科學性，實質就是規律性。習近平在關于《決定》的說明中明確指出：“科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律”。［1］（P54）四中全會《決定》 的每一部分都突出了制度規范的科學性系統性具體性有效性和創新性特征，體現在：第一，注重各種權力的界定。如“依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制定帶有立法性質的文件。”［1］（P9）“明確立法權力邊界”、“明確地方立法權限和范圍”，［1］（P10）“逐步實行人民陪審員不再審理法律實用問題，只參與審理事實認定問題。”［1］（P24）第二，注重量化標準。科學性在必要的情況下，必須體現出量化規定，這方面，我們過去重視不夠。四中全會《決定》更注重了這個標準，如“建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。”［1］（P18）第三，注重精細化。精細化是四中全會《決定》制度規范的顯著特點。如《決定》強調“推進立法精細化”［1］（P11），對立法的起草、論證、協調、審議、溝通、咨詢、反饋等機制做了闡述。第四，注重探索、改革和創新。四中全會《決定》將三中全會以來全面深化改革精神深入貫徹在依法治國方面，體現出鮮明的探索精神。《決定》提出要“圍繞社會主義法治建設重大理論和實踐問題，推進法治理論創新”。［1］（P7）要“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”［1］（P15）《決定》 鮮明地體現了這點。例如，在司法職權配置方面，我國的現有憲法和刑事訴訟法規定公、檢、法三機關分工負責、互相配合、互相制約的原則。這個原則在實踐中還有待完善。四中全會《決定》首次提出公安機關、檢查機關、審批機關、司法行政機關四機關分工負責、互相配合、互相制約的原則，就是司法管理體制的重大發展和完善。《決定》提出實現審判權和執行權相分離的體制改革試點，也是一項重要的改革措施。《決定》提出的最高人民法院設立巡回法院、探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院、探索建立檢察機關提起公益訴訟制度等，都是創新之舉。

（三）突出規范的重點環節、重要責任，完善糾錯問責機制。四中全會《決定》七個部分，堅持唯物辯證法，堅持兩點論與重點論相統一的原則，突出了重點，體現在：第一，全面規范公權力。《決定》七個部分，突出的是第二、三、四部分，即立法、行政和司法。建設中國特色社會主義法治體系，必須立法先行，發揮立法的引領和推動作用。行政權涉及面廣，《決定》對政府職能、決策機制、體制、執法等方面進行全面規范。“司法不公對社會公正具有致命破壞作用”，《決定》對審判權和檢察權制度、優化司法權配置、人權司法保障、群眾參與、監督等方面也做了系統規范。第二，公權力的每個方面都有規范的重點環節。比如，要“抓住提高立法質量這個關鍵。”［1］（P8）加強重點領域立法。在依法行政方面，要堅持嚴格規范公正文明執法，要“明確具體操作流程，重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為。”［1］（P18）對行政權力的制約和監督，“加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。”［1］（P19）再如，嚴格司法，要“推進以審批為中心的訴訟制度改革”，在監督司法活動上，“重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動。”［1］（P25）等等。突出規范公權力的具體重點，解決問題的針對性和有效性就更強。第三，突出重點責任。規范公權力，不但要規范重點環節，而且還必須規范重點環節中的重點責任，否則，就會出現爭權誘責、權責脫節、違法不究的現象。為此，四中全會決定建立重點責任制度：一是建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制；實行辦案質量終身負責制以及錯案責任倒查問責制。二是建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度；落實誰辦案誰負責。只有這樣，才能使得公職人員不想腐、不敢腐、不能腐。第四，完善糾錯問責機制。《決定》提出要健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。這些規定，就像一把把利劍規范著公權力。

三、規范在內涵和邏輯上都體現出鮮明的人民性

四中全會《決定》使十八大以來人民主體地位在法律制度上得到具體體現，概括起來，就是“法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點”。［1］（P6）相互聯系，但各有側重。沒有這些側重，人民主權原則就容易流于空洞。四中全會就是在這些側重的方面做了許多具體規定，使人民主權原則得到具體落實，及時性、系統性、針對性都很強：

（一）法治建設為了人民。毫無疑問，黨的一切行動都是為了人民。然而，全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，必須要讓廣大黨員干部以及廣大人民群眾懂得法治的必要性和重要性，才能真正進行法治建設，為了人民這個目的才能實現。四中全會《決定》深入分析了當前我國社會主義初級階段的國情，認識到全面建成小康社會進入決定性階段，改革開放進入攻堅期和深水區的各種復雜情況以及國際形勢，尤其是充分看到了當前我國法治建設中“還存在許多不適應、不符合的問題”。在這種情況下，如果不解決這些問題，小康社會和中國夢就難以實現。對此，四中全會清晰地認識到：“依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。”“必須更好地發揮法治的引領和規范作用。”［1］（P2）這就必須“增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。”［1］（P8）正是站在全局高度，出于戰略考慮，四中全會得出了一個全新而又深刻的命題：“全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。”［1］（P8）

（二）法治建設依靠人民。在依靠人民方面，第一，要依靠人民對法律的擁護和信仰。四中全會《決定》清晰地指出：“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。”［1］（P26）因為“人民是依法治國的主體和力量源泉”［1］（P6）為此，《決定》 提出了弘揚法治精神，建設法治文化，推動全社會樹立法治意識的具體途徑。只有解決了擁護和信仰問題，法治建設才會有深厚的沃土，法治才會長出參天大樹。盧梭講得好，一切法律中最重要的法律應該是刻在公民的內心里，而不是刻在什么銅表上。第二，要依靠人民廣泛有序地參與法治。四中全會《決定》明確闡述了依靠人民廣泛有序地參與法治的多條具體途徑和具體辦法。例如，在立法方面，四中全會強調科學立法的同時，也強調民主立法。對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見；增加人大代表列席人大常委會會議人數，更多地發揮人大代表參與起草和修改法律的作用；要探索健全立法機關主導、社會各方面有序參與立法的途徑和方式；探索委托第三方起草法律法規草案；要健全法律法規草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識；開展立法協商等等。在依法行政方面，要把公眾參與作為集體討論決定重大行政決策法定程序中的因素等。在司法方面，要在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與；保障公民陪審權利，擴大參審范圍等。第三，要依靠人民廣泛有序地維護法治。人民群眾是真正的銅墻鐵壁，是維護法治最有力的后盾。四中全會明確到：“法律權威要靠人民維護。”［1］（P26）為此，必須弘揚法治精神，建設法治文化，形成法治氛圍，使人民成為法治的堅定捍衛者。第四，要依靠人民廣泛有序地推動法治。四中全會提出要深入開展多層次多形式的法治創建活動，推動法治建設的發展。

（三）法治建設造福人民。如前所述，推進法治中國建設，是建設中國特色社會主義的重要組成部分。法治搞得好，就會極大地推動中國特色社會主義建設，公平正義才能實現，“兩個一百年”奮斗目標才能實現，中國夢才能實現。對此，四中全會《決定》第一部分闡述清楚明了。

（四）法治建設保護人民。如上所說，四中全會《決定》提出法治建設要以規范和約束公權力為重點，其目的就是保護人民。這個思想體現在《決定》的每一部分中，第一，在立法上保護人民。《決定》強調“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程。”［1］（P8）要加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民權利，尤其是加強公民的人身權、財產權、基本政治權利等重點領域的立法；要健全以公平為核心原則的產權保護制度等等。第二，在依法行政方面保護人民。有制約公權力上的保護，例如，“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。”［1］（P16）有依靠行政執法行為對人民利益的直接保護，“加大關系群眾切身利益的重點領域的執法力度。”［1］（P16）比如，對食品藥品的管理。對行政權力實行有力監督也保護了人民，如對行政權力的監督；行政決策、執行、管理、服務、結果的公開；政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等都要公開。第三，在司法方面保護人民。例如，以前的案件，只有審查通過了的才同意立案，這樣容易造成疏漏。四中全會《決定》變立案審查制為立案登記制，做到有案必立，有案必理，保障了當事人訴權；《決定》提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度也是這樣。《決定》提出“推進嚴格司法”，對事實認定要求符合客觀真相、辦案過程要符合實體公正、辦案結果要符合程序公正都有嚴格規定；《決定》還全面闡述了“加強人權司法保障”的具體規定。

黨的十八屆四中全會進一步深化和解決了三中全會沒有解決的法治建設的重大問題，它在我國法治建設史上占有重要地位。

［1］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2014.

［2］習近平談治國理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［3］［古希臘］亞里士多德.政治學［M］.吳壽彭譯，北京：商務印書館，1997.275.

［責任編輯：鐘晨］

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1672-4445（2016）03-0011-05

2016-04-10

蔣光貴（1963-），重慶梁平人，中共云南省委黨校黨史教研部副教授，主要從事黨史黨建研究。