關于基層人民調解工作的調研報告——以山東省萊州市為例

朱騰飛（本刊）

關于基層人民調解工作的調研報告——以山東省萊州市為例

朱騰飛（本刊）

2016年7月24至30日，根據中央國家機關工委統一安排，我隨“根在基層·中央重大政策落實”調研團到山東省煙臺市進行調研，調研主題是“行業性、專業性人民調解工作”，調研主要地點在山東省萊州市。為進一步了解煙臺市人民調解工作整體開展情況，調研團還先后赴煙臺招遠市、龍口市進行調研。在五天調研時間里，我們圍繞調研主題，先后到萊州市司法局、萊州市醫療糾紛人民調解委員會、萊州市交通事故糾紛調解委員會、萊州市訴前調解委員會、文峰路街道人民調解委員會、萊州市三山島司法所和金倉司法所、萊州市程郭鎮東坊北村法德共進教育基地、招遠市醫療糾紛人民調解委員會、招遠市蠶莊鎮司法所、招遠金城法律服務所、龍口市司法行政教育管理中心、龍口市蘆頭鎮商會人民調解委員會、龍口市下丁家鎮法律服務中心進行了實地調研。調研團成員始終帶著問題意識，通過召開座談會、實地觀摩調解現場、查閱檔案卷宗、走訪居民群眾、個別溝通交流等方式，基本上掌握了所調研地區人民調解組織和司法所機構設置、管理體制、人員編制、業務用房、經費保障、裝備配置和業務工作開展等基本情況，了解了基層人民調解工作中存在的困難和問題。

一、萊州市人民調解工作基本情況

（一）人民調解組織基本情況

截至目前，萊州市人民調解組織網絡已覆蓋全市城鄉，共有人民調解組織1061個，其中市、鎮（街）、村（居）三級調解組織1023個，企（事）業單位調解委員會32個，專業性、行業性調解委員會6個，全市共有3237名調解員。萊州市行業性、專業性調委會建設成績突出，目前共設有醫療糾紛調解委員會、物業糾紛調解委員會、勞資糾紛調解委員會、道路交通事故糾紛調解委員會、訴前糾紛調解委員會等六個行業性、專業性調解委員會，消費者權益保護調解委員會、規劃建設調解委員會和涉農糾紛調解委員會正在籌建中。

（二）人民調解組織工作情況

在調研過程中，我們了解到，萊州市各級調解組織年均成功調處各類糾紛9000余件，預防群體性上訪30余件，預防民轉刑20余件，調解成功率均在98%以上。其中，婚姻糾紛占33%，土地糾紛占34%，家庭和鄰里糾紛占23%，其它糾紛占10%左右；年均協助調處各類上訪案件達1000余起，宣講《人民調解法》8萬多人次，較好地發揮了人民調解的“第一道防線”作用。近年來，萊州市先后開展了“人民調解進萬家、化解矛盾在基層”“人民調解化解重大復雜疑難矛盾糾紛專項攻堅活動”“大排查、大調解”等專項活動，形成了市每半年排查一次，鎮街每季度排查一次，村居（社區）每月排查一次的民間糾紛排查制度。工作中涌現出了一大批優秀的人民調解員，先后被國家、山東省、煙臺市表彰。

（三）人民調解組織的基本做法

近年來，萊州市在人民調解工作中，圍繞深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，堅持典型引路、以點帶面、整體推進，做到哪里有人群，哪里就有調解組織，哪里有矛盾糾紛，哪里就有調解工作。重點圍繞三個方面：

1．認真貫徹實施《人民調解法》。一是強化《人民調解法》的學習貫徹。《人民調解法》頒布實施后，萊州市采取以會代訓的形式對1000多名調解主任進行了集中培訓。堅持每年都組織全市人民調解員進行再輪訓，使廣大人民調解員掌握了《人民調解法》的立法精神和各項規定，提高了人民調解員隊伍依法履行崗位責任的能力水平。二是加強人民調解工作制度建設。健全了人民調解委員會學習培訓、社情民意分析、重大疑難糾紛集體討論報告、人民調解統計報送、人民調解卷宗歸檔等工作制度，依法規范了人民調解工作流程、人民調解協議書的制作和人民調解工作文書格式，實現了人民調解工作規范化、制度化。

2．加強人民調解網絡建設。萊州市不斷加強鎮街、村居人民調解委員會的網絡化建設，在此基礎上，積極發展企事業單位和行業性的人民調解委員會建設，形成了覆蓋全市城鄉、運行高效的人民調解組織網絡。在工作中，抓住社會矛盾熱點問題，注重創新工作模式，不斷加強行業性、專業性調解組織建設。2010年5月成立并成功運行了道路交通事故糾紛人民調解委員會，聘任了4名業務素質高、為人公道正派的律師擔任專職調解員常年輪流坐班。在調委會設立了法律援助工作站，指派專人負責交通事故方面的法律援助工作，將人民調解與司法處理有機結合，推動了行業性、專業性人民調解工作的開展。2012年，萊州市投資50余萬元修建了面積達800平方米，集醫療糾紛、勞資糾紛、物業糾紛人民調解委員會和法律服務等職能于一體的專業調處中心。司法、衛生、勞動、房管、公安等相關部門密切配合，抽調了人品好、業務精、懂法律、會調解的人員組建了三個調委會。調處中心對進駐的調解人員進行集中培訓，持證上崗。明確各項工作流程和工作標準，對調解案件實行統一登記、統一收案、統一檔案管理。2015年，萊州市司法局與法院溝通協調后，在法院立案庭設立訴前調委會，同時在各法庭也逐個建立起調委會，有效地解決了疑難、復雜和社會熱點難點糾紛，緩解了法院的審判壓力。

3．強化矛盾糾紛排查調處。萊州市每年都要組織基層調解組織開展不定期矛盾糾紛排查調處活動，在扎實做好婚姻家庭、相鄰關系、損害賠償等常見性、多發性矛盾糾紛調解工作的同時，重點排查調處征地拆遷、醫療、交通事故、勞動爭議、物業管理、山林土地承包等領域的矛盾糾紛。對排查出的矛盾糾紛調解率要達到100%，調解成功要到98%以上，易激化矛盾糾紛防控率要達到95%，收到了較好的效果。

（四）人民調解工作作用日益顯現

近幾年，萊州市人民調解工作服務經濟發展成效顯著，各級人民調解組織圍繞當地黨委政府中心工作和人民群眾關心的熱點難點問題作了大量工作,受到了黨委政府和人民群眾好評,人民調解作為維穩“第一道防線”作用明顯。道路交通事故糾紛人民調解委員會成立以來，已成功解答群眾來人來電咨詢5168件，調處并達成調解協議書597份，為交通事故受害人挽回經濟損失740余萬元，為當事人節約訴訟成本159萬元。調處中心自成立以來，先后調解糾紛800多件，沒有發生一起當事人毀約事件，自動履行率100%，群眾滿意率100%，取得了“群眾滿意、行業滿意、市委滿意”的優異成績。

二、煙臺市人民調解工作好的做法和經驗

（一）全面深化“法德共進”活動，為人民調解工作打下良好基礎

近幾年，煙臺市司法局積極開展“法德共進”活動，將法德教育融入到人們點滴生活中，預防了糾紛的發生，為人民調解工作打下良好群眾基礎。調研組實地考察了萊州市程郭鎮東坊北村，該村被司法部、民政部授予“全國民主法治示范村”稱號。走進該村，一塊塊樸實真摯的宣傳標牌、一幅幅生動形象的法治宣傳畫涵蓋了常用法律法規、公民道德規范、社會主義核心價值觀等與村民生產生活密切相關的各項法德內容，法治格言和道德警句宣傳標牌隨處可見，法德宣傳氛圍非常濃厚。該村在村兩委辦公地點設立專門法德促進會辦公室、人民調解員辦公室，在辦公室外墻上，調解規定、村規民約、法德促進會組織機構及功能均明確公示。據該村支部書記介紹，法德促進會由村內德高望重的退休干部及道德典范組建而成，共促會的主要職責是利用各種平臺開展法德教育宣講、矛盾糾紛調處評議、現代文明行為指引、社會道德行為監督等工作。該村還組織開展了法德模范評選活動，將評選結果及其介紹張貼于村文化廣場，以起到模范示范作用。我們還進一步了解到，在該村文化廣場，基本每天晚上都會有電影、教育短片放映，該村還經常邀請專家律師授課，普及法德教育。通過上述方式，村民法律素養和道德水平不斷提高，近幾年該村無刑事案件發生，民事糾紛也越來越少。據煙臺市司法局副局長李善連介紹，煙臺全市已經有2498個村居、739個機關企事業單位正式開展了形式多樣的“法德共進”活動，下一步，將逐步實現在機關、鄉村、社區、學校、企業“法德講堂”的全覆蓋。可以說，煙臺市近幾年開展的“法德共進”活動，為人民調解工作打下了良好法治基礎、群眾基礎。

（二）啟動“千員聯調”工程，完善糾紛多元化解決機制

萊州市成立“千員聯調”工程領導小組，制定下發了《關于開展“千員聯調”工程實施意見》，探索實施在全市村居聘任千名特邀調解員參與矛盾糾紛、民事訴訟調解，萊州市司法局具體負責對特邀調解員進行篩選。原則上每個村居選聘一名作風正派、群眾信任、調解能力強、熱愛調解工作的人員擔任特邀調解員。平時，特邀調解員集中化解所處村居矛盾糾紛；在法院審理婚姻家庭、鄰里關系、民間借貸等民事案件過程中，承辦人員邀請與原被告同住一個鎮街、村居的特邀調解員參與調解，充分發揮他們貼近基層群眾、了解社情民意的優勢，促進矛盾糾紛化解。在調研過程中，萊州市訴前人民調解委員會調解員沙守芳給我們講解了調解策略和工作方法。沙守芳從事基層人民調解工作30多年，具有豐富的調解工作經驗，她溝通耐心細致，調解入情入理，方式靈活多樣。近年來，她獨立和參與處理的各類矛盾糾紛1300多起，處理重大矛盾糾紛近30起，防止群體性事件10多起。實施“千員聯調”工程，既是完善多元化糾紛解決機制，促進社會和諧穩定的現實需要，也是順應民意，妥善解決基層群眾糾紛的重要保障，對于緩解審判壓力，及時有效辦理案件，提升司法公信力具有重要意義。

（三）創新機制，醫療糾紛調解工作亮點突出

萊州市醫療糾紛人民調解委員會成立于2012年，成立以來，共接受醫療糾紛咨詢1000人次，受理醫療糾紛300多件，對構成醫療損害的立案調處案件256起，除個別糾紛通過訴訟途徑解決外，調解成功率達95%以上，無一案例反悔。萊州市醫調委成立之前，該市在2008-2012年間共發生醫療糾紛362起，其中28起發生嚴重醫鬧，因醫療糾紛而引發的辱罵威脅甚至傷害醫務人員、在醫院內設靈堂擺花圈、圍堵打砸醫院等事件頻發高發。萊州市醫調委成立之后，醫療糾紛得到妥善解決，工作成效明顯。調研團現場觀摩了一場醫療糾紛調解，在萊州市醫調委主任王金東的主持下，醫患雙方對診療事實、診療過程進行質證。雙方當事人在調解過程中雖然針鋒相對，但語言均保持冷靜，限于就事實的爭執。據王金東主任介紹，該例調解案件患者家屬素質較高，調解過程較為順利，但在日常調解中也會出現個別當事人情緒極端不理智甚至作出過激行為，這也解答了我們剛進入調解室發現窗戶均不能打開且窗戶外面有護欄的困惑。據煙臺市司法局副局長李善連介紹，煙臺市全市范圍內醫療糾紛調解委員會工作開展情況大致與萊州市相仿。醫療糾紛人民調解制度以中立、專業、高效為核心內涵，有效修補了醫療糾紛中行政處理與司法解決體制模式的缺陷。

在醫療糾紛解決上，煙臺市還引入了調保對接機制，目前煙臺全市轄區范圍內200多家公立醫療機構與醫調委都建立了調保對接機制，私立醫療機構參與積極性也很高。醫療責任保險按照保本微利、動態調整的原則確定保險費率，保險到期續保時，保險費將根據上年度保險賠付情況進行合理調整。引入保險中介、成立保險共同體及索賠額在15萬元以下的醫療糾紛免鑒定是煙臺市醫療責任保險的三大亮點。引入保險中介是因為他們更熟悉醫療責任保險，能考慮到醫療機構的接受程度，也能照顧到保險公司的利益，目前，山東省通興保險代理有限公司作為保險中介負責煙臺全市醫療責任保險的組織、協調、服務和監督工作。4家保險公司成立保險共保體，可以規避運營風險，降低風險系數。醫調委成立醫療糾紛專家咨詢委員會，索賠額在15萬元以下的醫療糾紛可由專家委員會對醫療糾紛進行責任認定，靈活便捷的專家評估制度代替復雜漫長的醫療事故鑒定制度，使工作效率得到極大提高。

三、人民調解工作存在的困難和問題

調研團深入了解了萊州市人民調解組織建設、人民調解員選任、培訓等相關問題，從這幾個方面來看，基層人民調解工作取得了長足的進步，各項制度基本建立，運轉良好。但在調研過程中也發現了一些薄弱環節，突出表現在以下幾個方面：

（一）人民調解工作的難度日益增大

隨著經濟的高速發展，我國社會結構也發生了巨大的變化。在基層社區和農村，人倫、法律、政策是約束個體行為的主要準則，但三者在解決糾紛上的作用比例產生了傾斜，以前調解所依據的習慣、道德等基礎，在價值多元化的現代社會中，已經難以獲得糾紛各當事方的理解與認同。與此同時，隨著農村商品經濟的不斷發展，糾紛的類型、規模也發生了很大變化。人民調解的范圍也從家庭瑣事、鄰里糾紛等常見性糾紛擴展到拆遷安置、遺產繼承、醫療糾紛等方面，新生類型糾紛往往涉及較大利益，對法律專業知識要求更高，給人民調解工作帶來更大挑戰。

（二）人民調解組織工作人員不足，調解員隊伍建設有待進一步加強

目前，萊州市負責鎮街人民調解工作的司法所（調解委員會）平均只有1.76名工作人員，他們不但要承擔組織開展鎮、村兩級調解工作，還要承擔普法宣傳、社區矯正等工作任務，有的還被要求參與鄉鎮黨委、政府中心工作，以及鎮街的包村工作，工作壓力十分大。全市3237名調解員中，只有83名專職人員，很不適應人民調解工作的實際需要。此外，人民調解員隊伍職業化、專業化水平較低。人民調解隊伍不夠穩定，人員結構不夠合理，年齡老化，文化水平低。部分專職調解員系退休返聘人員，存在年齡偏大、精力有限的弊端。萊州市3237名調解員中，高中以上文化為1968人，占總數的60.8%，初中以下文化為1269人，占總數的39.2%，其中60歲以上的有1650人，占總數的51%，年齡偏大，文化程度偏低，大部分調解員缺乏法律專業知識，個人能力水平與工作需求脫節。村級調解組織成員多為村委干部兼任，三年一次的村委會換屆，給調解員隊伍的穩定帶來沖擊，致使一些調解員思想不穩定，工作只是應付了事。調解工作只限于傳統的調解方式，對一些錯綜復雜的新型糾紛缺乏探索研究和應變能力，加之人員流動和調整較頻繁，導致整個隊伍不穩定，工作積極性不高，調解工作不能形成經驗。

（三）人民調解協議規范化有待進一步提高，調解案件數量統計不完整

在調解工作中，仍存在調解程序不規范、調解協議書制作不規范、調解檔案不健全等情況，文書卷宗的規范化管理有待進一步提高，在一定程度上影響人民調解的社會公信力，造成調解權威下降以及群眾信任缺失。從調研團調研的情況來看，萊州市人民調解組織年人均調解案件數量較低，特別是村（居）鄉鎮（街道）調解員，年人均調解案件只有幾件。我們在深入交流了解后發現，調解案件數量低的原因一方面是因為該市普法工作開展有力，基層矛盾糾紛數量大量減少。另一方面則是由于調解案件數據統計不完整，大量調解結案案件沒有記錄在案，這直接導致了從表面數據上顯示人均調解案件數量偏低。

（四）調解工作經費不能完全得到保障，運轉經費短缺

人民調解工作缺乏專項經費保障，萊州市1059個調解組織和3237名調解人員無專項工作經費和調解補貼。作為政府指導部門的司法行政部門每年僅有5萬元的人民調解工作指導經費，無法保證人民調解工作的正常支出。經費的匱乏，使得調委會開展調解工作、提高調解水平受到一定影響。從現實情況看，目前的經費保障情況遠遠不能滿足新時期人民調解工作的健康發展，單單依靠調解員的熱情，很難留住調解能手。經費保障問題已經成為嚴重制約人民調解健康發展的重要因素。專職調解員待遇較低。大多數專職調解員待遇低于社會工作者標準，雖由各級財政給予了相應保障，其待遇與承擔的繁雜的調解工作和任務不相匹配。在招遠市醫調委調研中發現，兩名剛畢業的從事人民調解員工作的大學生，工作勤奮敬業，但工資每月只有1800元，遠遠低于當地的工資水平。專職調解員職業發展空間較小、待遇過低會導致有專業能力、業務水平的中青年人不愿意從事人民調解工作，也會導致調解員對自身的職業認同感、光榮感缺乏。

四、進一步加強和改進人民調解工作的建議和對策

針對人民調解工作中出現的新情況、新問題，我們應當站在全面推進依法治國、維護社會和諧穩定的高度，牢固樹立重視基層、服務基層、發展基層的思想，創新理念，主動作為，以切實可行的措施推動人民調解工作科學發展。

（一）進一步加強司法所建設，提升指導人民調解工作水平

司法所是司法行政部門指導人民調解工作的重要前沿，要認真貫徹落實司法部關于加強鄉鎮司法所建設的意見，積極爭取黨委政府和有關部門的重視支持，按照司法部關于“機構獨立、編制單列、職能強化、管理規范”的要求，鞏固和發展鄉鎮司法所建設取得的成果。協調組織部門按照中央“兩所一庭”建設要求，明確司法所長職級待遇。要進一步加大工作力度、健全組織機構、充實人員力量，全面提升司法所履職能力和水平，加強對人民調解委員會日常工作的指導和監督。要進一步規范人民調解委員會的業務臺帳、調解文書和工作檔案，督促建立和落實人民調解矛盾糾紛排查調處各項制度，形成化解矛盾糾紛長效機制。

（二）大力加強人民調解員隊伍建設

推進人民調解員的專業化、職業化建設，是完善人民調解工作必須重視的一個重要環節。人民調解員的專業化、職業化，就是將人民調解員當作一種專門的職業，使從業人員具備應有的業務素質，能夠得到與這一職業的工作量和社會貢獻相適應的報酬，并按照這一職業的內在規律和職業規范進行活動。我國臺灣地區在“鄉鎮市調解條例”第3條中規定：“調解委員由鄉、鎮、市長遴選鄉、鎮、市具有法律文書或其他專業知識及信望素孚之公正人士，提出雙倍人數后，將姓名、學歷及經歷等資料，分別函請地方法院或其分院及地方法院或其分院檢察署共同審查，遴選符合資格之規定名額，報系政府后聘任。”下一步，建議由司法行政部門建立統一的調解員職業準入條件，遴選高水平人民調解員，并逐步提高遴選質量，實行嚴格的管理模式。在加強人民調解員職業化、專業化隊伍建設的基礎上，進一步加強人民調解的社會化，從離退休法官、檢察官、公務員、教師以及村（社區）法律顧問中，聘用特聘調解員或調解工作志愿者，充分調動社會力量，形成工作合力。

加強調解員業務培訓，提高法律素質。域外許多國家、地區均對人民調解員任職培訓進行了規定，有的國家還單獨出臺了相關規則，如奧地利的《民事案件調解員訓練規則》。要把好人民調解員入口關，搞好新任人民調解員任前培訓。多形式搞好業務培訓，在對人民調解員隊伍摸底的基礎上，研發設計貼合工作實際、注重提質增效的調解培訓課程，制定出不同層次、不同類別隊伍的教育培訓規劃，采取市、鎮相結合、分級分層培訓的方式，加強人民調解員的專業知識和業務能力培訓。

（三）進一步加強行業性、專業性調解組織建設，擴大人民調解工作覆蓋面

加強行業性、專業性人民調解組織建設是黨的十八屆四中全會明確提出的重要任務，也是我們這次調研的主題。伴隨著社會轉型，專業領域的矛盾多發。下一步，要認真貫徹落實《關于推進行業性、專業性人民調解工作的指導意見》，在物業管理、勞動爭議、醫患、交通事故調解委員會的基礎上，逐步將人民調解機制引入消費、校園、旅游等糾紛領域，建立新型人民調解委員會，進一步擴大人民調解工作覆蓋面。在專業性、行業性人民調解組織建設上，建議因地制宜，根據地域特色、經濟發展現狀、地區人員組成特點等因素，在充分調研的基礎上成立各類特色人民調解組織。

調研期間，恰逢山東省出臺了《山東省多元化解糾紛促進條例》（以下簡稱《條例》），這是國內第一部關于糾紛多元化解地方性法規。《條例》第44條規定：“行業主管部門應當指導、支持成立本領域的行業性調解組織。鼓勵有條件的商會、行業協會、民辦非企業單位、民事商事仲裁機構等設立商事調解組織。”應以《條例》的出臺為契機，促進行業性、專業性人民調解組織建設。以煙臺市為例，煙臺市為旅游城市、沿海城市，可以考慮建立漁船民糾紛人民調解委員會與水上流動調解室，主要調處發生在管轄區域內的漁民、船民之間，以及漁民、船民與其他公民之間的矛盾糾紛。

（四）進一步落實和加強人民調解經費保障

貫徹落實《人民調解法》和中共中央、國務院辦公廳轉發的《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》精神， 將各級司法行政機關指導人民調解工作經費列入同級財政預算，地方財政可根據當地經濟社會發展水平和財力狀況，適當安排人民調解委員會補助經費和人民調解員補貼經費。從機制上為人民調解的組織建設和工作健康發展奠定良好物質基礎，增強人民調解員的工作積極性。下一步，建議在充分調研的基礎上建立人民調解個案補貼制度，根據區域經濟發展狀況，按照調解有效化解矛盾糾紛件數適當補貼。國家機關、人民團體可以通過購買社會服務的方式，將合適的糾紛化解工作委托社會力量辦理，對社會組織設立的人民調解委員會、公益性調解組織及人員給予適當經費補助和補貼。

（五）有效運用互聯網+開展人民調解工作

在我們調研過程中，招遠市司法局蠶莊司法所探索的“農村社區網格化服務管理”模式引起大家關注，在網格化管理工作中，根據社區所轄范圍、人口數量等情況，將全鎮劃分為5個大網格，76個村級網格，982個小網格，這種網格化模式實現了“人、事、物、地、組織”五大要素無縫隙覆蓋，所有人員信息全部歸于網格管理之內，遇到矛盾糾紛時信息及時上傳，能夠及時作出預判。這是一種很好的探索“互聯網+人民調解”服務網絡平臺的模式。下一步，建議有條件的地方先運用互聯網+開展人民調解工作，鼓勵有條件的地方運用信息化技術開展遠程調解、QQ調解、微信調解、電視調解等，服務好矛盾糾紛當事人，提高調解工作效率。

（見習編輯賀堃）