構建法律援助值班律師制度實證探析

董紅民（浙江省杭州市法律援助中心主任）

麻偉靜（浙江省杭州市法律援助中心）

構建法律援助值班律師制度實證探析

董紅民（浙江省杭州市法律援助中心主任）

麻偉靜（浙江省杭州市法律援助中心）

“法律援助值班律師是指由法律援助機構指派,在警察訊問、法庭審判等訴訟階段免費為當事人提供即時法律咨詢、指導、或者作為被指控人的代理人,幫助被指控人申請延期審理、進行保釋聽證或者處理其他法律事務的律師”；該制度“目前已經成了英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭和我國香港特區等國家和地區法律援助制度中的一個不可或缺的重要組成部分”①鄭自文、郭婕：《探索建立中國特色的法律援助值班律師制度》，《中國司法》2006年第12期。。在我國，開展法律援助值班律師工作是中央深化司法體制和社會體制改革的一項重要任務，是推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革中的重要內容。本文擬從實證視角分析入手，梳理近年來值班律師工作的現狀，指出存在的問題，探討建立符合我國國情的值班律師制度，以期對有效推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革有所助益。

一、值班律師工作開展現狀

（一）工作站建設情況

全國各地法律援助工作站建設情況不一。為推進、規范法律援助工作站建設，浙江省司法廳分別與省公安廳、高級人民法院、檢察院聯合出臺文件，明確了建立法律援助工作站建設、管理及主要職責，為全省規范建設工作站提供了范式。2014年6月，全國人大常委會授權“兩高”在北京、上海、杭州等十八個城市部署開展刑事案件速裁程序試點工作。為做好“刑事速裁工作”，杭州加快推進和規范看守所、法院法律援助工作站建設。截至2015年10月，全市所有法院和看守所都建立了法律援助工作站，共30家，其中看守所工作站14家、法院工作站16家（其中濱江區和經濟技術開發區沒有看守所）（見表1）。

（二）值班律師工作管理模式和職責

在浙江省，看守所、人民法院、檢察院法律援助工作站由其商當地司法行政機關設立。工作站的名稱為“所屬的法律援助機構名稱+看守所（人民法院）名稱+工作站”。站長由看守所、人民法院、檢察院相關負責人擔任，工作站接受法律援助中心業務指導。按照《浙江省部門行業法律援助工作站管理辦法》，值班律師主要承擔以下職責：一是開展法律咨詢。工作站負責日常法律援助咨詢工作，免費為來所辦事的在押人員親屬及社會群眾提供法律咨詢，收集復雜、疑難法律問題，報送法律援助機構集中解答。二是受理援助申請。工作站負責在押人員的法律援助申請的初審工作，認為符合條件的，及時報送法律援助機構審查受理。三是轉交辯護通知。對符合法定條件的犯罪嫌疑人，公安機關各刑事偵查部門可將法律援助機構指派律師辯護的通知書經看守所工作站轉交法律援助機構。四是開展法治宣傳。組織律師為看守所在押人員開展法律知識講座，進行普法知識教育，解答在押人員法律方面的問題。

（三）“刑事速裁工作”開展情況

為確保“刑事速裁工作”落實到位，2015年3月，杭州及時出臺《杭州市刑事案件速裁程序試點工作律師值班制度》，對值班律師的選任資格、值班時間、工作職責、提供法律幫助的程序等作了細化和規范。蕭山區籌建了刑事速裁律師庫，將22家律師事務所和108名律師納入該律師庫，充實律師資源，加強辦案力量，加強對值班律師的培訓。西湖區司法局就刑事速裁程序試點工作實務、法律援助業務知識對值班律師進行培訓，使值班律師能更快熟悉和掌握刑事速裁程序的適用范圍和程序要求。全市有700余名律師為速裁案件被告人提供法律幫助，被告人被拘留、逮捕的比例遠低于普通程序，緩刑、管制的適用率達到50%以上，實際關押時間平均縮短3個月左右，緩解了看守所監管壓力，加強了被告人人權保障。

二、值班律師工作存在的問題

（一）“值班律師”混同于“律師值班”

如前所述，“值班律師”是指由法律援助機構指派,在警察訊問、法庭審判等訴訟階段免費為當事人提供即時法律咨詢、指導，或者作為被指控人的代理人,幫助被指控人申請延期審理、進行保釋聽證或者處理其他法律事務的律師。而“律師值班”,指被法律援助機構選派到法律援助機構的辦公地點或者法律援助工作站點提供日常值班服務,接待當事人和解答法律咨詢②鄭自文、郭婕：《探索建立中國特色的法律援助值班律師制度》，《中國司法》2013年第10期。甘權仕：《法律援助律師值班制度調研報告——以廈門市法律援助中心為藍本》，《中國司法》2015年第11期。。實踐中“值班律師”與“律師值班”混同成為常態。如杭州市制定了《杭州市刑事案件速裁程序試點工作律師值班制度》（以下稱《制度》），《制度》明確：“根據文件要求，本市法律援助機構已在各區、縣（市）人民法院、看守所設立法律援助工作站，并派駐法律援助值班律師。為使刑事案件速裁程序試點工作順利開展并取得實效，確保適用刑事案件速裁程序的犯罪嫌疑人、被告人及時獲得法律法律幫助，現制定派駐人民法院、看守所法律援助工作站律師值班制度。”從行文上看，《制度》將“值班律師”和“律師值班”視為同一概念。但從文意理解，《制度》規定的是“值班律師”職責：“為看守所被羈押和法院未被羈押的犯罪嫌疑人、被告人提供及時的法律幫助，同時要求接待來訪群眾，做好法律咨詢服務和代寫法律文書。”

（二）犯罪嫌疑人、被告人未得到即時的法律咨詢和辯護

在我國，《刑事訴訟法》和地方法律法規中均未規定法律援助值班律師制度，實踐中也未建立起相應的保障機制，導致值班律師“外延”縮小。2015年，杭州“刑事速裁”案件2229件，值班律師為被告人提供法律幫助件僅149件。顯然，值班律師提供法律幫助的比例很低。因為看守工作站地址距離市法律援助中心較遠，除了犯罪嫌疑人、被告人親屬，基本沒有群眾會主動前往咨詢，而且除了“刑事速裁”案件，被羈押的犯罪嫌疑人、被告人無法主動獲得法律咨詢和法律幫助，所以值班律師為群眾提供法律咨詢的數量較少。而且公檢法機關與法律援助機構協調機制不順，導致犯罪嫌疑人、被告人權利不能得到有效保障。一是公檢法通知援助的比例失衡。近三年杭州刑事援助案件三個階段的數量比例約為2：1：4，審查起訴階段的案件明顯少于起訴和審判階段（表2），偵查和審查起訴階段還有大量的案件應該通知而沒有通知法律援助機構指派律師參與辯護。二是偵查和審查階段對辯護意見不重視。尤其在偵查階段，公安機關不希望律師過多過早介入，辯護律師不能“閱卷”，造成律師“會見難”“辯護難”；而且對律師的辯護意見不重視，導致律師在此階段很難為犯罪嫌疑人提供有效的幫助。

表2：各階段通知辯護案件數（2013年-2015年）

（三）值班律師補貼偏低

目前，值班律師補貼普遍偏低。2015年12月，杭州市印發了《杭州市法律援助經費使用管理辦法》，法律援助咨詢補貼標準由原來的每人每天100元提高到每人每天260元，但由于區、縣（市）財政獨立，還不能全部達到補貼標準。上城、下城等5區均實現了260元/天；市中心支付值班補貼的依據是開展“刑事速裁程序”經費標準，每天值班補貼是200元/天；還有個別區經費沒有保障，如濱江區、富陽區（表1）。毫無疑問，參與零補貼的工作站值班律師完全是“倒貼成本”，而且僅就交通成本計算而言，現有值班補貼標準也偏低。

三、構建我國值班律師制度的初步設想

（一）加強法律援助值班律師制度建設

“及時獲得法律咨詢和協助是保證公平審判和法治的關鍵”③聯合國人權事務高級專員辦事處、防止酷刑協會和亞太國家人員機構論壇：《防止酷刑：國家人權機構操作指南》（Preventing Torture:An Operational Guide for National Human Rights Institutions），HR/PUB/10/1（2010年5月）。，“任何一個制度的建立和完善必然要依賴于立法”④王淑華、張艷紅：《探索建立中國法律援助值班律師制度》，《中國司法》2009年第5期。。1989年，英國公布了《警察局內的法律咨詢和協助參與24小時值班律師體制》，并在1993年《關于刑事司法的皇家委員會報告》中對值班律師提出了要求⑤黃斌：《英國法律援助改革及其借鑒意義—〈以1999年接近正義法為中心〉》，《訴訟法論叢》2005年第10卷第254頁。。英格蘭和威爾士，在《1984年警察和刑事證據法案》中規定：警察也有義務盡快幫助犯罪嫌疑人聯系律師。通過設立值班律師項目，確保了被羈押的犯罪嫌疑人享有的律師幫助和法律援助權利的實現⑥埃德·開普：《英格蘭和威爾士在警方拘留期間促進嫌疑人獲得法律援助的做法》［EB/OL］，http://www.legaldaily.com.cn/The_ administration_of_justice/content/2015-09/22/content_6281495.htm？node=78258，2016年7月5日訪問。。判例法國家加拿大，稱為布里奇斯值班律師或稱為布里奇斯熱線的刑事電話咨詢值班律師制度，是根據加拿大最高法院對布里奇斯（Brydges）一案的判決產生的⑦左秀美：《加拿大法律援助值班制度及其借鑒意義》，載賈午光主編：《國外境外法律援助制度新編》，中國方正出版社2008年版，第279頁。。通過最高法院的判例解釋，使《憲章》第10條第2款“犯罪嫌疑人被逮捕或者拘留時享有律師幫助權”的規定操作性更強。具體而言，警察不僅必須要告知犯罪嫌疑人享有獲得法律援助的權利，而且還必須做到以下三點要求：一是如果本轄區建立有法律援助和值班律師制度，則要告知犯罪嫌疑人法律援助和值班律師服務的存在以及如何獲得這些服務的幫助；二是為犯罪嫌疑人提供適當的機會以接觸值班律師或者接觸犯罪嫌疑人的私人律師；三是停止對犯罪嫌疑人的訊問直到犯罪嫌疑人有適當的機會獲得法律咨詢為止⑧郭婕：《法律援助值班律師制度比較研究》，《中國司法》2008年第2期。。

我國《關于完善法律援助制度的意見》（中辦發〔2015〕37號文件）首次對值班律師制度作出了明確要求：“建立法律援助值班律師制度,法律援助機構在法院、看守所派駐法律援助值班律師。”《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》（法發〔2016〕18號）規定：“建立法律援助值班律師制度，法律援助機構在看守所、人民法院派駐值班律師，為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助。”兩個《意見》既是對法律援助值班律師工作的具體要求，也為全國各地開展此項工作提供制度依據，使法律援助值班律師工作在推進以審判為中心的刑事訴訟工作中發揮更重要作用。然而《意見》的法律位階低于憲法、法律、行政法規，導致實踐中不利于法律援助工作的高效開展。期待立法機關在制定有關法律援助制度的法律時，明確把法律援助值班律師制度納入法律規定內容，將其“納入法律援助體系，成為中國法律援助制度的組成部分”⑨王淑華、張艷紅：《探索建立中國法律援助值班律師制度》，《中國司法》2009年第5期。，為有效開展值班律師工作提供有力的法律依據。

（二）推進公檢法法律援助工作站的規范建立

近年來，中國值班律師工作取得很大進展，主要是推進在看守所和法院設立值班律師辦公室，通過值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢等服務⑩叢卉：《中國刑事法律援助制度發展的現狀與改革》［EB/OL］，http://www.legaldaily.com.cn/The_administration_of_justice/ content/2015-09/22/content_6281274.htm？node=78260，2016年7月5日訪問。。從全國實踐看，在檢察院設立法律援助工作站較少。但在檢察院設立法律援助工作站，有助于進一步加強法律援助工作與檢察院工作的銜接協作，方便符合條件的案件當事人及時有效獲得法律幫助，有助于確保權利得到尊重，提升刑事司法系統的效率和公平11聯合國毒品和犯罪問題辦公室：《在刑事司法程序早期階段獲得法律援助：決策者與從業者手冊》。。浙江省已經下發《關于在檢察院設立法律援助工作站的意見》，省檢察院工作站和各市檢察院工作站設立工作分別于2016年6月底和8月底完成，各縣（市、區）可根據本地區實際情況決定是否設立。

關于工作站的設立，浙江省已形成地方模式：制度上，省司法廳分別與省公安廳、高級人民法院、人民檢察院聯合發文，對工作站的設立層級、管理、職責作出明確要求，為全省各地按標準開展工作提供制度保障。工作人員由雙方共同指定，接受法律援助中心業務指導。看守所、檢察院、法院應為法律援助工作站值班律師提供辦公場所、必要的辦公設備和其他相關保障，法律援助中心則按照規定標準發放值班律師補貼。

（三）構建值班律師值班模式

1.每日值班和動態值班。杭州各看守所、法院法律援助工作站根據群眾（犯罪嫌疑人、被告人）法律咨詢需求和當地律師資源狀況，靈活安排值班律師（表1）。值班律師的需求量不大而且律師資源較少地方，可以考慮“動態值班”，如杭州淳安縣、建德市、桐廬縣，按要求成立看守所、法院法律援助工作站，由法律援助中心每日安排值班律師，并將值班表和值班律師的聯系方式張貼于工作站，群眾可以直接撥打電話咨詢，如果確實需要面對面咨詢，或在刑事速裁程序中需要法律幫助，值班律師應當到場給予咨詢或援助。

關于值班內容，我國有些地方已經作了突破性探索，值得借鑒。如上海閔行區在監所內設立了律師接待咨詢點，每周二下午向犯罪嫌疑人、被告人開放，直接面對面為在押人員提供服務12張銘：《積極推進看守所法律援助值班律師工作》［EB/OL］，http://www.legaldaily.com.cn/The_administration_of_justice/ content/2015-09/22/content_6281500.htm？node=78258，2016年7月5日訪問。。河南省在試點基礎上形成了駐看守所值班律師承擔五項職責：開展刑事法律援助宣傳，提高知曉率；解答犯罪嫌疑人、被告人及其家屬的法律咨詢，提供訴訟指導意見；通過看守所向被羈押的犯罪嫌疑人、被告人轉交法律援助文書；受理或協助法律援助申請；接受指派、承辦刑事法律援助案件，包括會見犯罪嫌疑人和被告人、申請變更強制措施、代為控告、提出辯護意見等13周濟生：《完善值班律師制度推進刑事法律援助工作》［EB/OL］，http://www.legaldaily.com.cn/The_administration_of_justice/ content/2015-09/22/content_6281488.htm？node=78258，2016年7月5日訪問。。杭州市看守所在未成年人接受訊問和審判時，如果代理人和代表都無法到場，工作站就安排值班律師到場；如果未成年人是女性，就盡量安排女律師到場，保證程序公正。此外，根據《聯合國關于在刑事司法系統中獲得法律援助機會的原則和準則》：“公平獲得法律援助的機會”規定，應當采取特別措施以確保婦女、兒童和特殊需要群體享有獲得法律援助的機會。看守所、檢察院、法院法律援助工作站可以先行對婦女、兒童、老人等特殊群體在押人員提供即時的法律咨詢和法律幫助。

2.電話值班。借鑒加拿大較為成功的經驗，建議不片面強調追求各區、縣（市）刑事咨詢電話的開通率，考慮集中利用更高一級資源，在一個省盡量由一個或幾個機構來專門進行電話咨詢，提高值班律師電話咨詢的專業性。建議在公安機關、檢察院、法院開通刑事電話咨詢值班律師專線，省法律援助機構將專線包給一個機構，由承包方負責接聽本地被羈押人的電話并提供專業的咨詢，更好地保障犯罪嫌疑人權利14同⑦，第280-285頁。。實踐中，江蘇、廣東“12348熱線法律援助服務平臺”和新疆“12348法律援助熱線”取得了較好的實踐經驗，可作參考。上述三省均將“12348”服務熱線全包或半包給上海百事通信息技術股份有限公司（“法寶公司”），江蘇省“5×8小時”之外非工作時段的夜間及節假日的公眾法律咨詢由“法寶公司”承接；廣東省21個地市7×24小時全年無休的12348法律服務由“法寶公司”全權承接，囊括了普通話、粵語、潮汕話、客家話等多種服務語言，滿足全省群眾基本的法律援助咨詢；新疆也與該公司合作，為全疆群眾提供7×24小時漢語服務及5×8小時的維語服務。通過公司專業化、統一化、規模化的服務運營及大數據管理，為群眾提供了更為優質的法律咨詢服務。

此外，固定值班隊伍模式效果較好。一是簽約打包服務。以杭州市西湖區法律援助中心為例，目前有25名律師與援助中心“打包雙簽約”，負責所有的援助案件和來訪接待，“12348”服務熱線則承包給一家律師事務所直接負責接聽解答。由于隊伍固定，在服務態度、專業性等方面有明顯的優勢，群眾評價較高。二是志愿律師聘用模式。以杭州市蕭山區法律援助中心為例，共有25家律師事務所的律師與援助中心工作人員共同參與值班，接待來訪群眾法律援助咨詢。“12348”服務熱線由與本中心“簽約”的5名律師和中心工作人員每日輪流值班，值班隊伍固定。實踐證明，兩種隊伍相對固定的模式下，法律援助咨詢的質量都較高。

（四）明確值班律師工作的責任配置

1.建立法律援助工作聯席會議制度。雖然我國《刑事訴訟法》明確了法律援助機構、法院、檢察院、公安之間各責任機關的職責，四部委《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》細化了責任機關的分工和配合，但由于法律法規缺少罰則性條款，部門間缺少有效溝通和銜接，導致刑事法律援助實踐中還存在諸多問題。實踐證明，建立聯席會議能更有效地解決實際問題，以杭州市開展刑事案件速裁程序試點工作為例，市政法委統籌整個工作，市中級人民法院、人民檢察院、公安局和司法局四部門負責具體落實，通過發放匯編材料、召開工作例會、開展調研和考察，探討工作方案，推動制度創新，有效解決了部門協調銜接等問題。

2.明確警察、檢察官、法官等告知義務。從國外實踐經驗來看。值班律師制度的成功運作,離不開警察、檢察官、法官等的支持和參與。如加拿大巴特爾案判決中，首席大法官Lamer等進一步解釋了警察應當負擔的義務等，一是告知被羈押人享有律師幫助權；二是為被羈押人提供合理的行使律師幫助權的機會；三是在犯罪嫌疑人享有合理的行使律師幫助權的機會之前，中斷對犯罪嫌疑人的訊問活動。其中，第一個義務是警察負有的告知義務，第二、第三兩個義務是警察負有的實施義務15朱昆、郭婕:《論加拿大犯罪嫌疑人的律師幫助權》，《中國刑事法雜志》2012年第10期。。法官、檢察官、公安人員作為當事人的首次接觸者或者直接接觸者,在日常工作遇到需要法律援助的當事人時,要及時將值班律師的職能及聯系方式、地址告知當事人,方便當事人需要時前去尋求幫助,必要時還要幫助當事聯系值班律師。為此,要建立健全法官、公安人員的告知義務制度16鄭自文、郭婕：《探索建立中國特色的法律援助值班律師制度》，《中國司法》2006年第12期。。

3.增加看守所法律援助工作站的功能拓展。杭州市看守所成立于2012年，通過看守所、市律協、法律援助中心的共同努力，不斷探索值班律師的工作模式和拓展服務功能。一是建立“律師之家”。看守所把最初駐所輪值的25家律師事務所的LOGO全部精雕上墻，將四年的發展掠影精彩記錄下來，建設好窗口硬件。二是做好“橋梁工作”。社會律師可以通過工作站對外電話預約會見，如果律師有違規會見，看守所通過工作站與律師事務所直接溝通，既做提醒警示作用，也有利于看守所執法規范。三是開展“普法教育”。看守所安排值班律師為在押人員錄制普法講座，在監區輪流滾動播放；在“社會開放日”期間，安排值班律師進監區，近距離為在押人員提供面對面的法律咨詢。四是聘請“特邀監督員”。“特邀監督員”持有巡查證，可以對執法監督進行巡查，包括監區所有地方都可以進入，還可以找在押人員談話，通過監督員的執法來助推看守所的執法規范性，促進監所人員執法文明、規范、人性化。

（五）加強法律援助值班律師工作的保障

1.提高經費保障水平。法律援助補貼制度是推動法律援助制度科學發展的一個重要杠桿和工具。補貼的性質、方式與一個國家法律援助制度的本質特征有著緊密的聯系17桑寧：《法律援助發展中結構性矛盾和瓶頸問題研究》，《中國司法》2012年第1期。。有效推進法律援助值班律師工作，必須保障值班律師的補貼。一是提高補貼標準。各地必須將值班律師補貼納入到法律援助經費發放范圍，目前，全國對咨詢補貼的形式有兩種，按天計算和按小時計算。考慮到交通和路途時間成本，可以考慮值班律師補貼高于普通的法律咨詢標準。二是政府購買服務。值班律師逐步從“按天補貼”向“計時補貼”過渡。通過合理的市場價格，購買優質的法律服務，并通過計時收費的價格差，形成競爭機制和考核機制，提高服務質量。有合理的市場價格作為保障，開展7×24小時的電話咨詢值班律師服務并非不可能，真正達到“便民、維權”的要求。

2.加強基礎設施建設。看守所、法院、檢察院應當為法律援助值班律師工作站提供固定的場所、必要的辦公條件和相關工作支持。法律援助機構要以“互聯網+”助力基層站點功能發揮，通過網上法律援助和咨詢服務平臺，將法律援助工作輻射至法律援助工作站，確保各看守所法律援助工作站高效運轉。

3.加強值班律師隊伍建設。法律援助機構有必要將值班律師培訓作為常態性工作，考慮到值班隊伍人員較多，人員流動性較強，開展面對面集中授課較難而且效率不高，建議充分利用微信群等，將所有的值班律師納入到網絡交流群中，建立網絡課程培訓機制，并將值班制度和要求發至群共享文件，每個律師事務所確定專門聯絡員，讓聯絡員逐個告知值班律師，保證工作落實到位。

開展法律援助值班律師工作有利于保持控辯平衡,有利于防止刑訊逼供，實現刑事司法公正，保障犯罪嫌疑人、被告人的權利。建立法律援助值班律師制度是貫徹落實憲法“國家尊重和保障人權”的具體體現。期望我國在推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革中，不斷構建和完善符合我國國情的法律援助值班律師制度，真正使刑事訴訟各個階段的犯罪嫌疑人、被告人都能獲得即時的法律咨詢和指導，實現有效懲治犯罪和切實保障人權相統一，防范冤假錯案，為建立公正高效權威的社會主義司法制度作出貢獻。

（責任編輯趙海鷗）