影響地方政府間政策轉移的因素分析

黃彥暉　譚韻怡

（廣州大學公共管理學院，廣東廣州510006）

影響地方政府間政策轉移的因素分析

黃彥暉譚韻怡

（廣州大學公共管理學院，廣東廣州510006）

隨著我國地方政策的變遷與發展，地方政府間政策轉移的發生越發普遍。地方政府間政策轉移是否成功受制或取決于多種因素，如政策主體因素、政策客體因素、政策本身因素和政策的環境因素等等。分析這些因素對政策轉移的影響，有助于拓深理論層面的研究，并在現實層面推進實踐。

地方政府；公共政策；政策轉移；影響因素

伴隨著地方政府之間的深化合作，社會經濟的不斷發展，一方面，地方政府面臨越來越相似的來自于教育、環境保護、社會福利等一系列問題的壓力；而另一方面，由于公民素質的提升，公眾對政策解讀能力的提高，使得公眾對于政府決策者也有了前所未有的期待與要求。這些因素的共同作用使得政策轉移成為了政府的理性選擇。地方間的政策轉移不論在重要性抑或規模、頻率上都不輸于國家間的政策轉移。就中國而言，改革開放后政府間縱向關系的權力重心下移，再加上改革創新成為了整個國家治理變革的主題這一現實，使得地方政府間的聯系日益密切，從經濟政策、社會管理到公共服務等各領域，都不同程度地發生著縱橫交錯的政策轉移，成為了地方政策變遷的重要途徑。然而，政策轉移的成功與否卻要受制于多重因素，同時，一項好的政策在轉移實踐中的失敗會引起社會的擔憂，為了轉移政策的實施作出的資源投入也會被浪費。因此，分析這些因素之于政策轉移的影響，無論是對于在理論層面上拓深政策轉移的研究，還是對于在現實層面推進政策轉移的實踐都是具有重要的意義的。

一、影響地方政府間政策轉移的政策主體因素

（一）官方主體是影響地方政府間政策轉移的主導力量

政策轉移主體是指政策轉移過程中的關鍵參與者，即在政策轉移過程中的主要的或者是關鍵的參與者，其中政策主體又被分為了官方主體以及非官方主體。在我國，政策轉移的官方主體是中央以及地方政府，換言之，就是中央和各個地方的主要決策官員。政策轉移是地方政府的一個決策結果，因此其必然地帶有決策者的主觀意愿和政策偏好。我國對于地方官員的考核以及晉升的考量著重于官員在任職期間的政績，因此為了在激烈的競爭中獲得晉升的機會，地方官員往往會傾向于選擇實施那些具有形象標志意義或在短期內能出政績效應的政績工程，地方官員的政績效用目標在很大程度上是追求本屆政府或個人任職期限內的政績最大化。這種政策效用目標同樣會體現在政策轉移的相關決策上。政策轉移對于地方政策變遷，無論在實施經驗還是實施成本上都具有一定的優勢，因此也容易被一些追求政績的官員所利用。但由于官員受到任期限制，一些政策轉移未能按期完成，成為遺留問題，新任官員不延讀政策轉移的執行，新任官員不延讀政策轉移的執行，對政策轉移造成很大的弊端。

政策轉移主體的政策偏好也是影響政策轉移的，擁有決策權的官員除了考慮政績因素之外，其心理偏好也是直接影響其作出政策轉移決策的因素。例如廣州在教育方面的一項重要政策轉移——廣州大學城的建設就帶有十分明顯的決策官員的個人偏好，既是出于對任期內地方政績的考慮，也是由于自身對教育硬件建設政策的偏好。

（二）非官方主體是影響地方政府間政策轉移的重要力量

非官方主體指那些雖不擁有合法強制力，但能夠通過壓力、輿論、私人接觸等方式，參與、介入到政策過程中，并產生一定的影響的個人、團體、組織、社群或社會關系網絡等，包括利益集團、非政府組織、跨國公司、全球性政府間組織等。當非官方主體發現地方政府實施的政策與自身的利益、價值等存在較大差異時，他們會采取行動來維護自身的利益。在政策轉移過程中，如果地方政府即將要轉移過來的政策對其造成一定的利益損害或者威脅時，他們會預先采取行動阻止該項政策的轉移實施；如果地方政府轉移過來的政策與其自身利益不相符時，他們會采取不合作的態度，以阻止該項政策的實施執行，從而導致轉移政策執行目標發生偏差，無法達到預期效果。

二、影響地方政府間政策轉移的政策客體因素

（一）目標群體是影響地方政府間政策轉移的參與力量

政策轉移的目標群體對政策的態度、目標群體的文化素質水平也是影響政策轉移的實踐成效的一個因素。所謂政策客體是指政策所要處理的問題及其發生作用的對象，包括“事”和“人”兩個方面。從“事”的角度來看是指政策問題，從“人”的視角來看即為目標群體，是指那些受到政策影響的社會成員，包括個體、群體或組織。簡單地說，政策轉移的目標群體是指受到政策行動影響的個體或組織，即政策應該提供服務的對象。一項政策，如果得到目標群體的支持，那么他們會嚴格遵從政策的規則規范，該項政策就得以順利開展，取得預期或更好的成效；反之，則會失敗。例如，政府關于加大對教育事業的投入的政策，這將使學生以及教師受益，也將有利于經濟的長期可持續發展，廣大群眾會普遍支持，那么，該項政策將會取得好的成效。因此，目標群體對政策的態度影響著政策轉移的成效。

當然，政策轉移的成效也和目標群體的文化素質水平相關。目標群體的文化水平會影響對他們政策的解讀和認識。文化水平較高的人，他們能運用自身的知識水平更全面、更理性、更客觀地解讀轉移政策，甚至可以評估轉移政策的當前利益與長遠利益，因此，他們更容易接受當前利益與長遠利益并存的政策，這將減少政策執行過程中的阻力，有利于政策實施。反之，知識文化水平較低的人，不能全面客觀地解讀轉移政策，會更著眼于當前利益，阻礙轉移政策的執行發展。

（二）政策問題是影響地方政府間政策轉移的重要變量

政策問題是基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現或解決的問題。政策轉移是否實現取決于該地是否與政策轉出地在面臨同樣的或相似的問題上采取相同或相似的措施。隨著社會的快速發展，許多問題已越來越普遍化，例如環境污染問題、住房問題和交通擁堵問題等等。這些都是各地政府共同面對的問題，某地政府解決這些問題的政策策略都值得其他地方政府參考借鑒，而政策轉移就在這些參考借鑒的過程中發生，使各地方政府達到解決問題的共同目的。例如住房問題，廣州市政府對于這一問題采取“限購令”政策去解決；同樣，佛山市面對這一問題時也是采取“限購”的方式去解決。但是不一定所有的地方政府在面對同一問題時都采取相同或相似的政策，也就是政策轉移是不同程度地發生。再如交通擁堵問題，北京市對于這一問題采取分區域分時段限行政策，而香港地區則采取提高機動車購買成本的方式，通過提高私家車輛登記稅，抑制私家車的數量來緩解交通擁堵。

三、影響地方政府間政策轉移的政策本身因素

多羅維茨和馬什認為，政策本身的復雜程度會影響其可轉移度。政策越復雜，其被轉移的難度就越高。在轉移度的具體問題上，他們引用了羅斯所提出的六個假設：目標單一的項目比目標多元的項目更易轉移；問題越簡單，轉移越可能會發生；問題與解決方案之間的關系越是被視為直接，轉移越可能會發生；政策的副效應越小，轉移的可能性越大；行動者對一個項目在他處的運行情況了解得越多，轉移越易發生；項目的后果越易被預見，其轉移越簡單。也就是說，政策轉移是否可行還要取決于目標政策本身。

一個地方政策要實施轉移，一來要看轉入地對政策的需求程度，二來就是要看轉入地和轉出地對該政策的認知以及判斷。假如一項政策的轉移實踐需要投入大量的人力物力等資源，甚至還要依賴于轉入地暫時無法承擔的技術條件或者是大量相關的配套措施而且收效的過渡時間較長的話，那么這項政策被轉移的可能性將會大大減小，這一類政策可稱之為“支出型政策”。反之，如果某項政策在轉出地取得了收效，具有了可行的經驗，同時又是資源消耗小、收效周期短的簡單的“收入型政策”，那么地方政府對其進行政策轉移實踐的可能性就會加大。

例如作為兒童福利機構保護棄嬰生存權利的一次嘗試與探索的政策——嬰兒安全島政策，該政策2011年在河北石家莊首次實施后，取得了較為良好的收效。直到現在，河北石家莊的嬰兒安全島也在正常運行當中，只需一定量的財政撥款和定點的嬰兒安全島設置、已有的福利院設施，同時又可以立竿見影地得到提高棄嬰的安全保障這一成效。這在地方政府的判斷來看確實是一項“收入型政策”。在上級的推動以及河北石家莊政策試點的示范效應下，各地都開始將這一政策轉移到當地實施。但各地政府沒有考慮到地方的常住以及流動人口規模與當地的福利院配套設施不相符合、地方人口素質參差不齊的現象的時候，要實施嬰兒安全島政策便需要政府投入大量的資源去完善相關的硬件保障措施，同時還需要對當地公眾進行有關的法律宣傳以及嚴格監控來控制棄嬰情況的發生。這樣一來，原本在轉出地是為“收入型政策”的嬰兒安全島政策就變成了“支出型政策”。

廣州的嬰兒安全島試點在運行一段時間后，就因為福利院的不堪重負而被迫關停，政策轉移的時間也被迫終止。而在某些試點地區，由于當地居民的流動性小、地區的社會保障措施供需較為平衡，因此嬰兒安全島的政策轉移能夠取得成功。同一項政策在不同的轉移過程中出現了兩種截然不同的自身狀況，帶來了兩種不同的轉移效果，可見目標政策本身在政策轉移的過程中起到了十分關鍵的作用。

四、影響地方政府間政策轉移的政策環境因素

（一）經濟發展水平是影響地方政府間政策轉移的物質基礎

在前文中有提到地方政府的技術水平、創新能力，這些政策轉移實施條件都與地方的經濟發展狀況密切相關。一個地區在不斷往前發展的過程中，原有的政策會產生不適從而帶來新的問題，需要進行政策創新來加以解決以促進地方發展的良性循環。而創新是需要地方投入大量資源去支持的，因此在現實當中我們也可以發現越是經濟發展水平高的地區，其政策的自主創新能力也越強；反之，一個地區的經濟發展水平如果比較低下，其政策創新能力也會相對較弱。因此地區經濟的發展水平也成為了地方政府間政策轉移過程當中的重要影響因素。

1.由于發展水平較高的地區政策創新能力較強，政策實踐經驗相較于經濟發展水平低的地區來說也要多得多，因此經濟發展水平較低的地區往往會選擇其他地區，特別是經濟發展水平較高地區的具有成功經驗的政策進行轉移。一來是由于地方軟硬件的局限，二來是為了規避風險，降低決策成本。經濟水平較高的地區往往會形成互相學習的現象，即轉入同等發展水平地區的、自身缺失或自身需要的有成功經驗的政策，利用他人的成功經驗以解決自身問題，成功實現政策轉移。

2.各個地方的經濟發展水平不同會造成各個地方政策轉移的著重點各不相同。如在經濟發展的初期，地方政府會將政策的中心放在經濟發展上，著重轉移有利于地方經濟發展的各項政策。而在經濟發展中期，發展所帶來的社會矛盾開始突顯，地方政府具有了一定的經濟資本，但未有自主能力去解決發展所帶來的社會問題，因此政策轉移的重點自然會放在解決各項社會問題上。當地方經濟發展水平達到了一定高度的時候，此時地方的經濟發展會進入一個穩健狀態，政府會將更多的重心放在社會福利上，政策轉移也會更多的圍繞社會福利、公共服務的完善上。

（二）府際關系是影響地方政府間政策轉移的制度基礎

府際關系指的是政府之間形成的關系網絡，這其中既包括中央政府與地方政府的關系，也包括地方政府之間的關系，還包括了政府內部各個組成部門之間的關系。就其特征來看，有如下幾點：第一，范圍廣；第二，動態性，政府間關系不是靜止不變，而是持續互動的；第三，人際性，因為政府間關系最終要通過人際關系和人的行為體現出來；第四，公務員的主體性；第五，政策的重要性。政府作為政策轉移中的主體，如何理順府際關系，發揮其在政策轉移過程中的推進作用顯得尤為重要。

地方政府間的合作與競爭既存在于基于等級制度下縱向的控制與服從，同時也存在于各個平行的地方政府之間基于利益的橫向的競爭與合作，有學者稱其為“十字博弈”型關系。在改革開放后，分權化與市場化推動著地方政府之間的競爭更加趨向于具有相對自主獨立權的利益主體的競爭。為了推動地方的社會經濟發展，獲得優先的發展收益，地方政府需要不斷地進行政策上的創新。然而，由于地方政府之間經濟發展條件不平衡、技術水平不平衡、創新能力不平衡，因此在這種競爭狀態下可以在借鑒的基礎上進行所謂的政策創新的政策轉移就成為了地方政府政策創新的一個重要途徑。同時，用已有的經驗作為參照，這些目標政策即使并沒有取得預期中的大成效，也不會造成極大的損害，更不會出現獨立的政策創新所帶來的未知風險。但是這種政策創新實質上是模仿式的政策轉移，出于競爭的考慮，政策的轉出地也許會隱藏政策創新的核心內容，對政策成功的關鍵信息不予以共享，又或者限制當地的人才、資源的流出。因此對于政策轉入地來說，由于對目標政策的相關信息不全面，政策的轉移實施也許會因此失敗。

相比由于地方政府之間競爭所帶來的政策轉移，地方政府之間合作所產生的政策轉移更能帶來共贏的效果。政策的轉出和轉入地建立起信任關系，進行信息、資源、共識等方面的共享，更能推動政策轉移的有效實施。

（三）文化慣性是影響地方政府間政策轉移的軟實力

一項政策的轉移是否能與轉入地相適應、是否能讓轉入地的公眾所接受是政策轉移能否成功的又一個重要的影響因素，而這一條件在一定程度上取決于轉入地的文化。通常來說，文化是指一個群體在一定時期內所形成的思想、理念、生活方式、風俗習慣、行為規范等。一個地區文化形成后，會形成一種慣性，影響當地人民的思維方式，而且這一種文化慣性是一個地區人民經過長期的實踐而形成的，既體現在生活上，也體現在思維上，因此在短期內改變一個地區的文化慣性很難實現。假如一個地區的社會文化大環境長期處在一種保守、閉塞、守舊的狀態下，對于政策轉移的抵觸情緒會較為強烈，導致政策轉移受到一定的阻礙，一旦目標政策對文化的沖擊過大，還會造成連帶的不良的社會問題。反之，如果一個地區文化包容性強、對新事物的接受能力強，那么地區的政策轉移通常也較為容易開展。因此，地方政府在進行政策轉移的過程中，要充分了解當地的文化慣性，并加以利用，將不利化為有利，規避可能出現的風險，推動政策轉移的實施。

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責任編輯：楊靜

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A

10.3969/j.issn.1009-6922.2016.05.25

1009-6922（2016）05-92-04

2016-07-12

黃彥暉（1995—），女，廣東江門人，廣州大學公共管理學院2013級公共事業管理專業學生，主要研究方向：公共事業管理理論與實踐；譚韻怡（1994—），女，廣東廣州人，廣州大學公共管理學院2013級社會工作專業學生，主要研究方向：社會工作理論與實踐。

廣東省大學生創新實驗項目《地方政府間政策轉移的調查與思考——以嬰兒安全島政策為例》、廣東省高等教育質量工程項目《公共政策系列課程教學團隊》的階段性成果。