我國交通警察權力配置：價值維度與改革框架*

劉啟川

（東南大學法學院，江蘇南京211189）

我國交通警察權力配置：價值維度與改革框架*

劉啟川

（東南大學法學院，江蘇南京211189）

當下我國交通警察權能事項過于龐雜，嚴重影響甚至侵蝕其他行政權能，不利于法治政府建設，應對交通警察權能格局予以法治化改革。以交通警察權蘊含的價值與功能預設系統指導其權能改革是較為科學的路徑。傳統交通警察權秩序價值的正當性面臨挑戰，現代交通警察權人權屬性的應用有其局限性，當前交通秩序行為是交通警察權的秉性，亦為道路通行權的實現方式。因此，應確立以交通秩序為主兼顧人權的“新秩序觀”。“新秩序觀”具有三重寓意：在宏觀上，可以實現交通秩序中心化與權力分配體系化，在整體上回答權能改革的基本方向；在中觀上，可以推動交通警察任務規范結構變革，獲取權能改革的制度保障；在微觀上，可以驗證和糾偏當前交通警察權能范圍，實現權能的分流與重新定位。

交通警察；警察權；權力配置；新秩序觀

與西方發達國家相比，我國道路交通警察的權力涉足了交通違法行為、交通事故之外的諸多領域，①經查詢相關法律規范可知，我國交通警察權能其他事項包括車輛登記、機動車駕駛人考試、駕駛證申領（發證、換證、補證）、指導道路交通安全科研工作、交通安全教育、停車場設置與管理、交通信號燈設置。并且出現不同行政部門實施同一權能的現象。②以停車場設置、管理為例，目前地方性規范對于停車場設置、管理等相關事宜并未予以統一規定，并且，現有規范對這一問題的規定較為混亂。依據《天津市停車管理辦法》第5條、《福州市停車場管理辦法》第3條、《蘭州市機動車停車場規劃建設和管理暫行辦法》第4條可知，公安交通管理部門要么負責停車場管理，要么作為主管機關決定所有事務，要么只負責停車場設置。可以說，交通警察權能事項龐雜的現狀，直接導致公安交通管理部門與其他部門職權交織、錯亂，嚴重影響我國相關行政權能的有效發揮。從根本上來說，問題的癥結在于當前我國交通警察權力格局并未充分考慮其權能性質與內在價值，進而影響了權能設置的科學性。值得慶幸的是，2015年2月中央審議通過的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》意識到了該問題，并明確要求“建立符合公安機關性質任務的公安機關管理體制，建立體現人民警察職業特點、有別于其他公務員的人民警察管理制度”。遺憾的是，我國學術界尤其是公法學界尚未對此展開深入研究，③李震山先生意識到這一問題，然而只是簡單地做了主觀推測，并未深層次解讀當前制度設計的根由。參見李震山：《道路交通安全行政法制之建構與問題舉隅》，《臺灣本土法學雜志》第63期。現有理論成果無法為交通警察權力配置改革提供有效指引。為此，筆者初步認為，交通警察權能事項改革應首先確立一種規律性認識，以統領權能事項改革所關涉的法律規范與制度實踐。換言之，應穿透交通警察相關規則的表象，挖掘蘊含的價值與功能預設，重新審視交通警察權能事項的配置，以此實現交通警察權能改革的系統展開。

一、交通警察權承載價值之省思

縱觀世界各國道路交通法律規范可以發現，秩序與人權是交通警察權承載的基本價值；對交通秩序與人權屬性的不同關注直接影響了交通警察任務，進而決定了其權能事項。這在以時間為脈絡的制度演進中表現得更為明顯。因此，筆者以下主要從傳統交通警察權秩序價值與現代交通警察權人權屬性兩個面相，深入反思交通警察權承載價值存在的問題。

（一）傳統交通警察權秩序價值及其問題

傳統意義上警察權是強權與秩序的代名詞。其以直接維持社會之安寧秩序，防止或減少公共危害為目的。④參見余秀豪：《警察學大綱》，商務印書館1946年版，第3頁、第13頁。警察權等同于行政權的態勢，為警察國時期基本特征，并且此階段警察權的功能在于維持秩序，甚至可以說，警察權就是秩序的化身。換言之，為了達成一定秩序，自由與人權只能退居其后，同時，為秩序讓道也是自由、人權等價值的義務。即便有時警察權冠以“人民福利”之名，但其干預行政特色，也與“人民福利”是背道而馳的。由于傳統自由法治國相關制度構建未能及時跟進，權力制衡乏力，尤其是權利救濟管道不暢或不足等，致使自由人權保障大多僅成為宣教式的口號，人權保障未能落到實處。

在上述警察國與自由法治國背景下，警察秩序價值影響并決定了交通警察任務的設置。這在新中國建立之初的交通警察法制中可見一斑。1951年《城市路上交通管理暫行規則》第1條規定：“為統一全國城市路上交通管理，維護交通秩序，保障安全起見，特制定本規則。”1955年《城市交通規則》第1條規定：“為加強城市交通管理，便利交通運輸，維護交通安全，以適應國家經濟建設的需要，制定本規則。”在改革開放之后，交通警察權價值的秩序定位也一度影響我國交通警察法制。譬如，1988年《道路交通管理條例》第1條規定：“為了加強道路交通管理，維護交通秩序，保障交通安全和暢通，以適應社會主義現代化建設的需要，制定本條例。”由此觀之，交通警察權基本上是以維護交通秩序為價值依歸的。然而，奉交通秩序價值為圭臬的正當性面臨如下挑戰。

其一，不難想象，過度關注秩序至上，會出現這一景象：警察權可以延伸至社會生活的方方面面，不僅及于社會危害之防止，而且可以強力涉入民眾私權領域。在此情形下，位于警察權之下的交通警察權，也基本上秉承這一邏輯，交通警察權不會局限于單純的消極秩序維護，而可能借秩序需要之名，發生侵犯民眾權利之虞。譬如，如果缺乏有效規制，交通警察完全可以以發生交通違法行為或交通事故調查取證的名義，恣意采取交通管制，或者濫用醉駕抽血檢驗措施，等等。坦誠地講，片面地追求秩序，可能會導致為了秩序而侵犯人權，甚至完全無視人權。不可否認，“文明社會的生存，不可能沒有某種武力因素”，⑤[英]伯特蘭·羅素：《權力論》，吳友三譯，商務印書館1991年版，第189頁。同樣，為了交通秩序的實現，也必不可少地要為交通警察配備一定強制力。片面秩序的追求，一定程度上意味著強力裝備的應用，與此同時，個體權利的總量也在一定數量上消減。

其二，從另一個角度來看，過度強調秩序將導致交通警察權的膨脹，尤其是在進行權力配置之時，將過多的事項納入交通警察管理的范疇，會造成其他行政機關權能范圍的縮小。這與現代行政發展的基本趨勢嚴重不符。隨著社會的發展與分工的精細化，民眾對政府專業化與專門性的要求越來越高，國家的功能不能僅限于消極的秩序維護或者積極強權干預，而是應當與社會需求與社會發展相契合，行政國的概念隨之出現。行政國的重要特征在于能有效的回應社會分工和專業化的需要，并設置相應的機關或組織加以管理或者提供服務（如同英國學者W.Friedmann氏所言及的現代國家的五種功能）。⑥英國學者W.Friedmann主張，一個現代國家其政府應具有秩序維持者、社會服務者、企業經營者、經濟統制者、仲裁者等五種機能。參見施啟揚：《民法總則》，作者1996年自版，第403頁。事實上，這是現代國家的基本任務，也是民眾對國家的大致期待。上述期待如何在行政國概念中予以分解并細化，是現代行政法需要面對的問題。無疑，傳統交通警察權亦應隨之變革。倘若不考慮交通警察秉性與行政部門特性，而使交通警察涉入諸多領域，則顯然與行政國之精神相違背。

（二）現代交通警察權人權屬性應用及其局限

1.人權保障功能的應用：從虛設到凸顯

傳統警察權下交通警察無法有效應對現代社會發展的需要，過度強調秩序的價值取向，與現代行政法的發展趨勢格格不入。如前所述，在自由法治國的前期，雖然公權機關開始關注人權，但是，法治國的理念未被充分認同和踐行，交通警察的干預行政色彩依舊濃重，更多的是以人權福利之名繼續以往的秩序行為。

然而，在自由法治國的后期，相關對抗國家權力的制度架構逐步完善。也正是自由法治國得以昌盛之時，20世紀的社會法治國也悄然興起。基于生存照顧與提供福利的價值，社會法治國已與自由法治國倡導的“不干涉”出現一定的分歧，形成社會治理的兩種不同進路。不過，究其本質而言，兩種進路的邏輯基點是一致的，都是在不同情勢下人權保障的努力。事實上，在現代各國包括我國，行政價值的訴求基本上兼具自由法治國與社會法治國的雙重性格。⑦熊樟林：《行政處罰上的空白要件及其補充規則》，《法學研究》2012年第6期。

那么，交通警察是否也遵循著自由法治國與社會法治國有關訴諸人權保障的努力呢？從根本上講，警察權乃至一切行政權的根源在于人權，也是人權的維護使其獲得行為的正當性。因此，交通警察對人權保障的重視程度不應低于秩序，甚至可以說，交通警察的行政活動是人權思維主導下的秩序行為。

當前人權保障已成為我國政府傾力為之的目標，尤其在我國2004年《憲法》修正案中明確了“國家尊重與保障人權”以后，人權保障的規范也見之于交通警察法制規范，人權保障由此得以明確化。譬如，我國《人民警察法》第2條規定：“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。”我國《道路交通安全法》第1條規定：“為了維護道路交通秩序，預防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產安全及其他合法權益，提高通行效率，制定本法。”除我國《道路交通安全法》在交通警察任務的規范結構中對此加以明確外，與之相關的其他規范如，《道路交通安全違法行為處理程序規定》第1條與《道路交通事故處理程序規定》第1條，都在規范設定的宗旨中明確了人權保障的價值取向。

盡管我國《道路交通安全法》第1條中“保護公民、法人和其他組織的財產安全及其他合法權益”這一直接關乎人權保障的價值內容被列于該條“維護道路交通秩序，預防和減少交通事故”之關涉秩序、安全等價值的規定之后，但至少這一法條把人權保障納入考量交通警察執法效果的標準之列。這在一定程度上可以獲致相應的社會效果和政治效果：“說明人權之保障為目的，職權之行使為手段，如此可收正本清源之效，亦可間接提升警察人員對國民主權之認識，在潛移默化中，提高其民主警察形象，及執法品質。”⑧李震山：《警察任務論》，臺北登文書局1998年版，第18-19頁。具體而言，一方面，這可以促使交警在活動之時除了秩序維護之外，銘記保障人權是與維護秩序、安全等同位階的任務，不可只關注秩序與安全，而無視人權；另一方面，之所以在交通警察任務或者道路交通規范設置宗旨之時，將人權價值置于秩序、安全、效率之后，一個重要考慮在于，秩序、安全、效率的終極價值在于實現人權。此時人權并不一定指單個人或者一小部分人的權益，也涵蓋更廣泛意義上的公共利益。

2.人權保障屬性應用的局限性

（1）辨識標準與區分技術之闕如

在交通警察活動領域，尤其是法治國與社會國的雙重品格統制下，交通警察權能運作效果的主要考量因素在于秩序與人權，而無需顧及國度的不同與歷史的差異。盡管普通民眾對交通警察權也存在矛盾的期望，⑨有學者指出，今天的社會大眾是用雙重標準要求警察：期望他們一方面人性化，另一方面又能非人性化。參見李湧清、徐昀：《警察行政與刑事司法的經濟分析》，臺北五南圖書出版股份有限公司2002年版，第142頁。并往往以此期待評判法律制度抑或行政活動的優劣，但是，不能以此作為裁量的基準。民眾的這種判別標準不足以成為可以接受的辨識標準，是因為其樸素性與主觀性過強，缺乏讓人信服的客觀理據。同時，囿于人權的抽象性與模糊性，交通警察權被冠以的人權保障價值，常常因交通秩序維護之必要而被虛置化，從而造成這一現象的出現：“維護治安是政府用以限制人權最常見理由，以保障人權為目的，也缺乏手段應受目的制約之合比例性考量，導致目的與手段錯置之不良現象。”⑩同前注⑧，李震山書，第24頁。

不僅如此，客觀地說，交通警察權人權屬性乏力的重要原因在于，當前尚缺乏對人權保護與秩序維護的清晰區分技術，很難獲致完全區分兩者界限的標準。對此，我國臺灣地區學者李震山先生有著精辟的論述：“人權保障與治安維護本不易清除劃分，此處之所以將人權保障單獨列為警察任務之一種，除著眼于警察工作特質與人權有密切關系外，旨在凸顯警察應時刻有主權在民之觀念，摒棄作之君、作之親、作之師的傳統牧民觀念，以人權為重為主的警察任務，方有其生命可言。”①同前注⑧，李震山書，第17頁。

問題是，交通警察任務的規范結構中列明的人權保障要求，是否如同李震山先生所言，其要義在于人權保障理念的宣示與引導作用呢？倘若如此，即便在實定法中加以明確，遇有人權與秩序沖突之時，如前所述，人權總是讓位于秩序，由此造成民眾對交警的認識局限于秩序警察，其信服力也將大打折扣。更有甚者，交通警察權之人權保障屬性的意義和價值，將成為交通秩序價值的附屬品，并且，由其主導的統攝秩序價值的期待也將難以實現。

（2）秩序優位于人權的法治風險

前已述及，我國《道路交通安全法》第1條明確了交通警察任務，在該規范結構中，人權保障相關內容被置于秩序維護相關內容之后。這或許是立法者不經意而為，然而處于該法總則統領地位的交通警察任務的設定，直接影響了該法其他條款及其細化規則內容的結構設計。

譬如，我國《道路交通安全法》第70條第1款規定：“在道路上發生交通事故，車輛駕駛人應當立即停車，保護現場；造成人身傷亡的，車輛駕駛人應當立即搶救受傷人員，并迅速報告執勤的交通警察或者公安機關交通管理部門。因搶救受傷人員變動現場的，應當標明位置。乘車人、過往車輛駕駛人、過往行人應當予以協助。”依照該條文字的先后順序來看，“保護現場”之秩序規范，是先于“搶救受傷人員”的人權保障規范。盡管上述條文中明確規定遇到“人身傷亡的，車輛駕駛人應當立即搶救受傷人員”，然而，囿于“保護現場”留存證據的秩序要求，實踐中容易出現兩種極端的情形：要么肇事者死板地維持現場而放任受傷人員傷情惡化，要么積極地救治受傷人員卻因疏漏保持證據而面臨一定的責罰。在此情勢下，無疑，交通警察權的行使一般會遵循我國《道路交通安全法》第70條設定的規則的指引，優先關注因“保護現場”留存的證據。

對此，《道路交通事故處理程序規定》第21條以更為詳盡的內容確認了這一規則。其第21條規定：“交通警察到達事故現場后，應當立即進行下列工作：（一）劃定警戒區域，在安全距離位置放置發光或者反光錐筒和警告標志，確定專人負責現場交通指揮和疏導，維護良好道路通行秩序。因道路交通事故導致交通中斷或者現場處置、勘查需要采取封閉道路等交通管制措施的，還應當在事故現場來車方向提前組織分流，放置繞行提示標志，避免發生交通堵塞；（二）組織搶救受傷人員……”試想，倘若寄希望于交通警察維護秩序之時，又能毫無缺漏地保障著人權——至少不存在侵犯人權之情形，則這既考驗交警的執法技術水平，又是一種巨大的能力挑戰。在法理上，這是對交通警察執法效果的苛求。就其后果而言，如若處置不當，要么面臨著無視人權的詬病，要么遭受越權或濫權的指責。按照公共選擇理論，假設的交通警察這一“經濟人”會首選程序規定的次序處理相應的交通事件，而非只“組織搶救受傷人員”卻無暇“劃定警戒區域”，否則他將面臨行政違法的責任追究。

可見，交通警察評判交通事故關涉當事人雙方的價值天平，更多地偏向于秩序而非人權。一個顯然的結果是，交通警察執行道路交通規范之時側重于現場證據的秩序行為，這某種意義上是在縱容著對人權的損害。盡管，在侵害發生后，法律規范為漠視受傷人員的肇事者設定了民事或者刑事罰則，但是這些內容都改變不了交通警察在處置交通事故之時偏重交通秩序的價值取向。

二、交通警察權價值定位：“新秩序觀”之提倡

隨之而來的問題是，我國當前交通警察權之人權保障屬性應用的局限性，即現有規定所隱含的交通警察權偏重于秩序的價值取向，會不會引發人們對交通警察權倒退至“警察國”時代的質疑？是否與憲法倡導的尊重與保障人權的精神相悖？如果答案是否定的，那么，其人權保障功能偏低處境的正當性理據何在？上述法治風險應當如何規避？筆者認為，這需要從交通警察權的秉性與人權的實現方式著手分析。

應當明確，即便在自由法治國、社會法治國的場域內，警察權的秉性也不能因為情勢的不同而作相應調適。警察權之所以不同于一般的國家行政權，是因為警察權較于其他行政權具有補充性。“警察系以維持客觀的事實上之秩序為目的之國家機關，與警察不得主動地介入有關形成及維持市民相互間之私法關系之紛爭完全相同者，警察亦不應積極地支援、推進特定的行政機關之政策。”②梁添盛：《整建我國警察權限法制之研究》，臺北“國立”政治大學1999年博士學位論文，第96頁。這種補充性還表現為警察權的臨時性，“在保護私權所需之特別職權，有身份之確認、管束、及扣押，但很清楚的是，各該措施皆僅具臨時保全性質”。③[德]Scholler：《德國警察與秩序法原理》，李震山譯，臺北登文書局1995年版，第79頁。此外，警察權與一般行政權的重要不同在于，警察權的強權性與侵益性遠勝于一般的行政權，因此對警察權的運行應課予較一般行政權更為嚴格的條件限制。位于警察權之下的交通警察權更應如此，應將其嚴格的限定在查處交通違法行為、處置交通事故等維護交通秩序上。

尤其是，當下的中國已經進入風險社會，而現代道路交通領域是風險的高發區；具體而言，城市交通風險的增大，無非來源于以下這些問題（它們也是交警亟待解決的問題）：現代城市空間的有限性，人口、車輛急劇增長性，交通事故尤其是重大交通事故的慘烈性與處置及時性要求，駕駛工具的危險性，通行效率與安全的過高期待性，等等。特別是，威脅健康與安全的交通事件即使不化為現實，也會消耗成本。④參見[美]Baruch Fischhoff,Stephen R.Watson,Chris Hope：《界定風險》，載金自寧編譯：《風險規制與行政法》，法律出版社2012年版，第7頁。而這些都需要交警予以事先應對，并有效化解。其執法路徑無外乎圍繞秩序的構建、整合或維護。在此情形下，如果單向度關注道路通行者權利所涉的自由、民主與財產，而不顧交通秩序或僅給予其少量關注，那么現代交通秩序將矛盾重重、混亂不堪。事實上，道路交通安全風險的消解需要盡快重整秩序，在此過程中可能伴隨著一定程度人權的克減，但其目的是為了整個交通秩序與安全的實現。至于克減的人權，完全可以通過事后救濟的方式予以彌補，此舉正是行政法之比例原則的要義所在。因此，從功能主義的視角而言，相較于交通警察權之人權屬性，交通警察權秩序價值的權重應適度偏重。

然而，如果交通警察的重心在于維護交通秩序而非關注人權，現代交通警察權是否會導致一種極端：為了交通秩序漠視人權甚至踐踏人權？應當看到的是，秩序與人權并非完全割裂。在自由法治國與社會法治國雙重視閾內，秩序是富含人權的秩序，秩序與人權的水乳相融關系，已經基本獲得共識。“從最抽象的意義上講，秩序是事物在時間、空間或邏輯聯系上相對固定的結構。對于社會生活而言，秩序總是意味著在社會中存在著某種程度的關系的穩定性、進程的連續性、行為的規則性以及財產和心理的安全性等因素。”⑤張文顯主編：《法理學（第三版）》，法律出版社2007年版，第335頁。但若國家的存在是以追求人民幸福、保障人民權利為目的，必先以國家能存在及社會秩序可以維持為前提，因此，安全秩序目的與追求人民幸福的目的，就成兩個相互關聯、彼此影響之主軸。⑥同前注⑧，李震山書，第33頁。

當然，單純從法理上講，人權與秩序沖突之時，秩序應讓位于人權，畢竟，一切國家型構包括維持國家機器運轉的秩序，皆源自于人權。誠如有學者所言：“治安任務必須在保護人權之前提下進行，而人權之保障與人民福祉的追求才是目的，治安應僅是手段。”⑦李震山：《對提升警察辦案能力之期待》，載民間司法改革基金會：《民間司法改革研討會論文集》2001年自刊本，第3頁。并且，以此“手段”外化的道路交通規范所一貫秉承的秩序、安全等價值，隱含著人權保障的意蘊。應當承認，交通秩序并不必然與人權保障相悖，干預行政也不是品質不良的行政活動。在整合社會秩序方面干預行政是必不可少的，且中國轉型時期社會秩序可能更需要干預行政來整合不穩定的秩序。⑧章劍生：《現代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第6頁。很大程度上講，交通警察對交通秩序干預行為，是為了個體權益或者公共利益的維護。以前文述及的《道路交通事故處理程序規定》第21條為例，無疑，該條具有鮮明的秩序價值取向，但是，這并不表明交通警察在處置事故時，只有按照上述規范明定的順序依次完成前一個環節后，才進行后一個環節。事實上，這些環節基本上是同步進行的。況且，先行考慮現場秩序，如劃定警戒區域、實施交通管制、放置警示標志等，一方面是為了防止二次事故的發生，另一方面是為他人通行提供必要的警示，以保證道路的通暢。在本質上，它們都是為了權利保障與公共利益，并不能因此而過分的苛責交警“只念及秩序而不顧人權”。

需要繼續追問的是，如何才能避免“只念及秩序而不顧人權”的法治風險呢？現代國家配置交通警察權之秩序權能，多是在民主的情形下以“傳送帶”立法的模式展開的，即便是行政立法，也在汲取參與、聽證等民主要素的基礎上進行，并配備相應的審核、備案、廢除等程序。譬如，2014年6月深圳市交警部門向深圳市人大常委會提請修訂《深圳經濟特區道路交通安全違法行為處罰條例》和《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》，向社會公開征求意見與建議，取得了良好的社會效果。⑨參見深圳市公安局：《交警擬對交通違法處罰條例和交通安全管理條例進行修改》，http://www.szga.gov.cn/JWXW/JTDT/201407/t20140710_69227.htm，2015年6月17日訪問。盡管上述條例中增加了新的罰則，但其目的在于通過維護交通秩序，以更好地保障人權與更廣泛的公共利益。申言之，現代交通警察維護交通秩序的行為，是富含人權要素的秩序行為。

或許有學者會提出，在社會法治國之福利行政與給付行政的背景下，交通警察權亦應當作出相應的回應，至少應增加人權保障要素。對此，筆者不敢茍同，原因有以下三點。其一，如若賦予交通警察權給付行政的權能，不難想象，交通警察權極有可能又回歸到傳統警察國時代，其危害前文已做闡述，在此不再贅述。其二，給付行政的角色完全可以由其他行政機關代行或者擔任，在行政分工精細化的今天，這已不存在障礙。警察內部分工日益明晰化與獨立化，上海交巡警分立的成功實踐便是明證。⑩參見《關于提請審議廢止〈關于本市試行交通警察和巡察警察在道路上統一執法的決定〉的說明》，《上海市人民代表大會常務委員會公報》2005年第2號。其三，即使交通警察在執法實踐中遇突發事件或者緊急情況，有不屬于其職權范圍內的事項，在請求其他機關可以解決的情形下，交通警察亦不應完全介入并代行其他機關職權。這并不是說交通警察可以對此完全坐視不管、置若罔聞，而是其應通知相關部門作出處置，并在必要的情況下提供協助，當然，這種協助應在法律規范限定的范圍內。因此，福利行政的發展趨勢不應成為變更或者革新交通警察任務的緣由。

綜上所述，當前交通警察權力的價值應當定位為以交通秩序為主兼顧人權，筆者暫且將其稱之為交通警察權“新秩序觀”。“新秩序觀”的最大優勢是厘清了當前交通警察權蘊含的價值、功能預設及其序位。換言之，“新秩序觀”的基本訴求是交通警察致力于交通秩序與交通安全的維護，其他的皆為其輔助事項。更進一步地講，在自由法治國與社會法治國雙重理念的推動下，在交通警察職權范圍（道路交通秩序與交通安全）內，交警部門不應滿足于消極被動的應申請的行政行為，更多的應是主動履行其秩序維持功能，如主動指揮交通、主動處置交通違法行為；而對于人權保障的輔助義務，惟有來自其他機關或者民眾的申請方得以實施。當然，對于突發事件，尤其是當民眾生命面臨重大威脅，來不及尋求他機關救濟，等待將導致嚴重損害之時，交通警察有主動介入的必要。

三、“新秩序觀”對交通警察權力配置之寓意

交通警察權力配置與權能改革“牽一發而動全身”，交通警察權“新秩序觀”可有效處理“一發”與“全身”的關系，能夠在三個維度上獲致交通警察權力配置的全方位改革，實現交通警察權能改革聯動效應的良性化。具體而言，在宏觀上，實現交通秩序中心化與權力分配體系化，從整體上回答權能改革的基本方向；在中觀上，推動交通警察任務規范結構變革，以獲取權能改革的制度保障；在微觀上，驗證與糾偏當前交通警察權能范圍，實現權能的分流與歸位。

（一）宏觀影響：交通秩序中心化與權力分配體系化

首先，交通警察關注的重心將集中于交通秩序，并以維護交通秩序作為其根本職責。由此實現該警種設置的初衷：藉由維護交通秩序實現人權保障。易言之，就是在交通秩序的維護中，實現民眾最為基本的道路通行權。值得一提的是，日本對交通警察權的價值定位頗為精準：不直接關注人權保障，或宣示交通秩序與人權的關系，而是單純規定交通警察權的價值在于交通秩序。日本《道路交通法》第1條規定：“本法律系以防止道路上之危險，謀求其他道路之安全與順暢，及有助于防止起因于道路交通之障害為目的。”①筆者于本文中引用的日本《道路交通法》中譯文，皆來自于李憲人：《警察官放除交通危險權限之研究》，臺北“中央警察大學”警察政策研究所2013年博士學位論文，附錄。但并不能由此否認日本交通警察秩序的維護并無人權保障的元素。我國學者李步云等更是在其新著中，直呼警察秩序維護價值唯一性：“警察權力的行使只能以維護社會公共秩序為必要，除此之外，警察權力不應該干涉。”②李步云、李先波：《警察執法與人權保護》，湖南大學出版社2013年版，第42頁。在理論上，人們據此不難得出交通警察對于交通秩序的維護必然會秉承一般警察之于秩序的方式，采取介入的雙重標準：危害防止的急迫性與需要強制力的經常性。③參見高文英：《我國社會轉型時期的警察權配置問題研究》，群眾出版社2012年版，第284頁。不限于此，依循“新秩序觀”，基于積極主動維護交通秩序的必要，現代交通警察權能范圍及于潛在的、推測性的交通危險。因此，在“新秩序觀”之下，交通警察兼具消極維護交通秩序與積極維持交通秩序的雙重功能。進一步來說，交通警察權能改革的進行，應以圍繞交通秩序中心化為主軸。

其次，交通警察權“新秩序觀”將更好地厘清交通警察部門與其他部門之間的關系，尤其是交通警察部門與交通行政管理部門之間的關系。當前交通警察執法內容大致可分為干預行政行為與給付行政行為。在“新秩序觀”之交通秩序中心化的導引下，交通警察權的實現必然多選擇干預行政的方式，而以給付行政對待道路通行者，并不被“新秩序觀”所青睞。在此情形下，完全可以將給付行政部分交給其他部門尤其是交通行政管理部門。由此觀之，交通警察權“新秩序觀”在發揮區分行政主體之間關系作用的同時，很大程度上實現了交通領域關涉問題研究的體系化。它在一定程度上可以避免以下弊端——“所關注之交通個別或類型案件之處理，若不能掌握全盤體系，自無法掌握問題之根源與治本之解決方案，公權力對交通法律問題所采之措施，屢有捉襟見肘、腳病醫腳之現象，就不足為奇。”④同前注③，李震山文。在此，應當指出當前學者作出的論斷——“應當以維護秩序的最低需要為標準調整警察權力的范圍，以自由價值的滿足為出發點控制警察權”⑤高文英：《我國社會轉型時期的警察權配置問題研究》，群眾出版社2012年版，第76頁。——并未深入關注警察權秉性，而僅強調警察權之自由價值等人權保障功能，必然會侵蝕其他行政權的應有疆域，不利于權能配置的體系化與科學化。

再次，“新秩序觀”的統攝力也及于警察權內部權能的分配。維護交通秩序的角色定位決定了交通警察不同于其他警種。在警察權內部權能配置之時，應保持交通警察的獨立性，應尤為關注交警與巡警之間的關系。筆者較贊同將兩者予以區分，具體地說，應當借鑒前文述及的上海經驗，將兩者分開并納入不同管理系統。退一步講，如果將兩者合一，則其權能將被放大，隨之而來的隱患是，有可能出現社會法治國家初期的場景：警察以“促進人民福利”配合“危害防止”的秩序任務，任意擴大危害范圍，致使警察權介入許多行政工作領域。⑥參見上注，高文英書，第127頁。對此，“新秩序觀”關于交通秩序為主的價值定位，直接凸顯了其特有的功能疆界，使得交警與巡警分立具有理論上的可行性。因而，將交通警察與巡邏警察分離并設置不同的職權范圍，是“新秩序觀”的基本訴求之一，也是現代行政發展的基本要求。

（二）中觀反思：交通警察任務規范結構變革

無疑，交通警察權“新秩序觀”的有效踐行需要法制的配套安排。“新秩序觀”與交通警察任務總則性規范有內在的契合性和一致性，因此，需要反思當前我國交通警察任務規范結構，是否與以交通秩序為主兼顧人權的“新秩序觀”達成內在一致。吊詭的是，我國《道路交通安全法》第1條在警察任務的總則性規定中明確了保障人權與維護秩序的內容，但是并不能由此解讀出與“新秩序觀”如出一轍的價值取向。在理論上，設計警察任務的總則性規定的初衷可能有兩種：第一，從內容上來看，很顯然警察任務透出的價值并無優劣之分，應當予以平等對待；第二，警察任務所涉價值之間是因果關系，也就是說，秩序的維護是為了人權的保障，人權是秩序的目的。

應當承認，不論采取何種解釋，我國現行法對交通警察任務規范結構設計的重大缺點是，執法者在法律規定不明確或者缺少規定時，不能有效權衡采取何種方式行使權力。尤其是在我國當前執法人員素質大多有待提高的情形下，交通警察任務規范基本上是形同虛設，與具有一般宣示意義的條款無異。

那么，在當前法律文本無法找到切實可行的解釋方案之時，可否采取退而求其次的進路，即在我國《道路交通安全法》的下位規范中，能否找到化解上述困境的出路。經查證其下位規范的文本⑦筆者主要查詢了我國《道路交通安全法》的以下下位規范：《道路交通安全法實施條例》、《道路交通安全違法行為處理程序規定》、《道路交通事故處理程序規定》、《交通警察道路執勤執法工作規范》、《公路巡邏民警隊警務工作規范》等。可以發現，它們要么是沒有規定，要么只規定秩序價值，要么延續上位法模式而羅列秩序與人權等價值，由此看來，在我國，關涉交通警察權的所有法律規范并未為秩序與人權之間關系的辨別提供指引。

交通警察權“新秩序觀”，可以為化解這一難題提供思路。“新秩序觀”倡導的以交通秩序為主兼顧人權的理念，是交通警察特質與人權表達方式交融的結果，也是對交通警察權運作規律的總結。申言之，從排列的次序來看，人權位列秩序之后，警察權運行之時應權衡執行的順序與力度，一般而言，秩序應被先行考量，人權則居于次位。只不過，人權是在例外情形下被優先對待。也正是例外情形的存在，方足以抗辯自由法治主義者和社會法治主義者過分的苛責與詬病。

法評判之實質要義都歸于其正當性思量，其實現路徑在于通過不斷的糾錯與批判以推進法制的完善。⑧參見劉啟川：《行政強制執行時間限制與拒絕給付禁止之制度解析》，《現代法學》2013年第3期。藉由前文法理的深層次論析，不難發現，很有必要將上述思路予以制度化。對此，我國臺灣地區已意識到該問題，并在其“法律”中加以明確。例如，我國臺灣地區“警察法施行細則”第2條規定：“本法第2條之警察任務，區分如左：一、依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害為警察之主要任務；依法促進人民福利為警察之輔助任務……。”⑨需要說明的是，2000年11月22日我國臺灣地區“內政部”修正的“警察法施行細則”較之以往規定重要不同之處在于，對警察任務區分的內容設定刪除了“前項第二款之輔助任務，指協助一般行政機關，推行一般行政而言，其協助并應以遇有障礙，非警察協助不足以排除，或因障礙而有妨害安寧秩序時為限”的規定。由此看來，在我國臺灣地區，警察機關輔助行為不僅限于“行政協助”，也應包括“職權”外對其他民眾人權保障的輔助作用。筆者認為，可以以此為修訂相關規范提供指引。

鑒于我國《道路交通安全法》對其他交通安全法律規范的統攝性，如果貿然對其修訂，尤其是關乎總綱性交通警察任務的變更的修訂，難免會影響法之穩定性，也使得修法的成本過高。最為重要的是，倘若以權力機關修法的方式，明文宣示人權與秩序的先后次序，將可能有接踵而來的非議，并存在一定的政治風險。因此，直接修訂我國《道路交通安全法》第1條并非明智之舉。對此，可以參照我國臺灣地區的做法，考慮在行政法規中予以細化。具體而言，可以在《道路安全法實施條例》中規定：“交通警察的主要任務是維護道路交通秩序，預防和減少交通事故，提高通行效率；保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產安全及其他合法權益。”

（三）微觀省察：權能分流與歸位

依我國《道路交通安全法》及其相關規范，交通警察權的權能范圍主要涵蓋交通管理政策規范研究與擬定、車輛登記、駕駛證申領（發證、換證、補證）、機動車駕駛人考試、交通安全教育、交通事故與交通違法查處中相關權能（行政調解權、行政強制權、行政調查權、行政處罰權等）、交通肇事罪與危險駕駛罪的立案偵查、交通信號燈設置、停車場設置與管理、參與道路交通設施或建設的規劃、組織指導道路交通安全科研工作等。很顯然，在微觀上考察“新秩序觀”如何作用于上述交通警察權能，應按照交通警察權“新秩序觀”的基本訴求，驗證并糾偏現行法上交通警察權的權能范圍。具體而言，應從以下兩個層面展開。

1.符合“新秩序觀”而應予保留的部分權能事項及其限度

無疑，交通警察秉承的傳統警察的一般權力如交通安全規范草案擬定權以及規章或規范性文件的制定權、交警調解權、交警調查權、交警處罰權、交警強制權、交警管制權、交通肇事罪與危險駕駛罪立案件偵查等仍應由其行使。這是因為，交通安全規范的草案擬定以及制定規章或規范性文件的權力，是一般行政主體（當然要具有一定的行政級別）所普遍具有的權力，交通警察所在部門具有該項權能自不待言；至于交警調查權、交警處罰權、交警強制權、交警管制權、交通肇事罪與危險駕駛罪立案件偵查等依托強制力為后盾的權能，正是交通警察權承載價值之“交通秩序為主”的必然要求，亦為交通警察權的當然權能；交警調解權并不以強制力的后盾保障為必要條件，而是倡導自愿合意合法處理爭議，富含人權保障要素，但實踐中調解不成的多以處罰或者強制作為案件終結方式，以修復道路通行者之間應有的交通秩序，因而交警調解權正是“新秩序觀”以交通秩序為主人權保障為輔內涵的典型體現。

另外，應當明確，交通警察以上述保留權能事項參與其他行政主體活動之時，其活動方式僅限于行政協助，并多限于職務協助。對于職務協助之外的情形，諸如在道路規劃、交通設施規劃過程中交通警察提供其職權范圍內智識資源，從形式上來看，這并不與交通警察權“交通秩序為主”的訴求相符，行政協助行為反而是交通警察權之“兼顧人權”的外在表征。其最為主要的理由在于，此舉并不會對交通警察帶來負擔，也不影響其核心權能的發揮。依現狀而言，道路交通事務之給付行政部分，大都由公路主管機關依據公路法及相關法規掌握和管理，包括交通工程及設施規劃、設計養護等事宜，甚至停車場規劃及管理、道路使用規劃、道路管理調查、規劃、建議及協助規劃等，應交由公路主管機關掌管。因為，此部分之工作與危害防止之性質相去甚遠，又不需對民眾直接使用強制力，不應將其交由危害防止為主要任務之警察執行，這一方面可以避免國家行政權警察化，另一方面也可以使警察得以盡力于交通事務中具危害處理急迫性的事務。⑩同前注③，李震山文。因此，交通警察的協助行為不應視為其權能事項。

2.不符合“新秩序觀”而應予分流或重新定位的權能事項及其解釋

車輛登記、機動車駕駛人考試、駕駛證申領（發證、換證、補證）、組織指導道路交通安全科研工作、交通安全教育、停車場設置管理事宜、交通信號燈設置等七項內容，是否也屬于應繼續由交通警察行使相應權能？下面筆者擬結合“新秩序觀”做詳細分析。

（1）車輛登記與機動車駕駛人考試

車輛登記與機動車駕駛人考試是交通警察對車輛與民眾是否具備上路條件的審核，也是對道路管理對象——車輛與人——基礎性條件的管理。車輛登記與駕駛證審核發放，皆屬于“自由恢復”性質的行政許可，其中，機動車駕駛人考試是獲得駕駛證資格前置性的條件。按照“新秩序觀”之“交通秩序為主”的一般標準來看，車輛登記與機動車駕駛人考試既不符合危害防止的急迫性，也不具備使用強制力的必要性。因而，可以將該事項從交通警察權的權限中剔除，交由交通行政管理部門予以負責。對此，可能有人會提出，由交通警察負責車輛登記與機動車駕駛人考試，可以從源頭上對車輛和通行人員予以全面管制，更利于交通秩序的維護。筆者認為，這與現代行政精細化的分工不符，也與“脫警化”的世界潮流不符。事實上，由交通行政部門負責車輛登記與機動車駕駛人考試更為合適。依我國《道路交通案例法》第20條，作為管理交通的交通行政部門，具有接管車輛登記與機動車駕駛人考試的先天優勢和條件。交通行政部門作為駕校的主管機關，加上全國各地逐步健全的交通行政許可制度，①江蘇省交通運輸廳：《關于成立江蘇省交通運輸廳行政許可受理事務中心的通知》，http://www.moc.gov.cn/st2010/jiangsu/js_tongzhigg/tzgg_qita/201305/t20130530_1419791.html，2016年3月20日訪問。如果將車輛登記與機動車駕駛人考試納入交通行政部門的權限范圍，顯然比公安機關交通管理部門更為合適。

（2）駕駛證申領

駕駛證申領（發證、換證、補證）是否也應當一并交由交通行政機關管理呢？筆者以為，它應與車輛登記與機動車駕駛人考試區別對待。這是因為駕駛證在現代社會具有特殊意義與價值，它與民眾的身份信息緊密相連，在實踐中，一定程度上它可以與身份證件或護照等同使用。按照現有規定來看，其對辦理身份證件或護照規定了嚴格條件，并且辦理機關都隸屬于公安機關。②參見《普通護照和出入境通行證簽發管理辦法》第2條、我國《居民身份證法》第6條。因此，與身份證件和護照有同種質性的駕駛證也應當由公安機關辦理。

不僅如此，駕駛證人身屬性的認證，與交通警察權“新秩序觀”之以交通秩序為主，在邏輯上是自洽的，它們都是為了建構或鞏固交通參與者共同體的秩序規則，因此，駕駛證申領（發證、換證、補證）不應從交通警察權之中分流出去，具體事務仍可由其繼續辦理。

（3）道路交通安全科研、交通安全教育、停車場設置與管理、交通信號燈設置

對于組織指導道路交通安全科研、交通安全教育、停車場設置與管理以及交通信號燈設置等四則事項，一般來說屬于給付行政的內容，并不符合“新秩序觀”對交通秩序的優先保障訴求，同時皆不具備危害防止的急迫性，以及訴諸強制力的必要性，因此，可以將上述四項內容從交通警察權能中分離出去。

具體來說，相關改革可采取如下做法。第一，道路交通安全科研任務可以參照我國《道路交通安全法》有關機動車的安全技術檢驗的規定，將其社會化，交由社會機構如科研院校予以完成。第二，至于交通安全教育，盡管可分為制裁性質的強制性交通安全教育與非強制性的交通安全教育，但是將該事項交由交通行政管理部門實施，是不存在問題的。如是，加之車輛登記、機動車駕駛人考試、駕駛培訓學校一并納入交通主管部門的轄制范圍，更便于交通管理的系統化與科學化。第三，針對停車場設置或管理主體在較多情形下為公安機關交通管理部門的狀況，同時，鑒于實踐中也多有城市管理部門或交通行政部門設置與管理停車場，很有必要將相關事務工作交由城市管理部門或交通行政部門，公安交管部門只負責行政協助便可。第四，對于交通信號燈而言，我國《道路交通安全法》及其相關規范并未明示交通信號燈的設置機關。吊詭的是，同為交通信號的交通信號燈、交通標志、交通標線卻被區別對待，置于不同機關的管理之下：交通標志、交通標線是由交通行政機關設置與管理的；③參見《關于研究道路交通管理分工和地方交通公安機構干警評授警銜問題的會議紀要》、我國《公路法》第54條、《浙江省公路交通標志標線管理辦法》第2條。交通信號燈是由公安交通部門負責設置與管理。④當前我國法律規范中并沒有交通信號燈設置的明確依據，相關標準如《道路交通信號燈設置與安裝規范》（GB14886-2006）和《道路交通信號燈》（GB14887-2011）也只是明確了公安交通管理部門作為標準的提議和起草機關，然而，據筆者所知，實踐中交通信號燈基本上是由公安交通管理部門設置的。對此，筆者以為，可以參照交通標志、交通標線，將交通信號燈的設置權一同由交通行政部門。

與此同時，需要明確交通信號燈的管理權仍由公安交通管理部門享有。這是因為，與交通標志、交通標線性質不同，交通信號燈具有靈活性和動態性，可經由信號燈對交通秩序加以動態管理，基本上與交通警察的指揮類似。藉此交通警察可以根據交通路況實際需要對交通信號燈予以及時調整，實現對交通秩序與安全的延伸指揮。質言之，交通信號燈基本上可以視為交通警察維護交通秩序的重要形式。當然，交通信號燈的管理權歸于交通警察，也與“新秩序觀”之交通秩序中心化的理念相符。

（4）例外情形下交通信號燈、交通標志、交通標線的設置

需要特別說明的是，“新秩序觀”更應在道路交通面臨突發事件之時有所體現。立法機關應當賦予交通警察設置交通信號燈、交通標志、交通標線的即時權力，以盡快的恢復交通秩序。域外法中就有類似規定。譬如，日本《道路交通法》第4條規定：“都道府縣公安委員會認有防止道路危險及其他謀求交通安全與順暢，或防止交通公害及其他道路交通障害之必要時，依政令之規定，得設置、管理道路交通號志或標志等，實施交通整理，禁止行人或車輛等通行，及實施其他道路交通上之規制。”道路交通秩序因人為事故或因自然災害出現混亂失序之時，賦予交通警察設置與管理交通信號燈、交通標志、交通標線的即時權力，其意義自不待言。該即時權力具有法理上的正當性。突發事件只是表現為突發性的的一般事態，警察為有效處置而采取的一些缺少法律授權的措施（甚至可能是和法律規定不符的措施），但卻具有良好的效益，該措施未必不見容于法治社會，也不應輕易否定其合法性，其正當性更多地可以從緊急避險理論中獲得。⑤余凌云：《警察行政強制的理論與實踐》，中國人民公安大學出版社2003年版，第254頁。當然，為防止該項權能的恣意使用，應以法律明定具體適用要件為宜。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2016）05-0026-12

劉啟川，東南大學法學院講師，法學博士。

*本文系2011年度國家社會科學基金重大項目“現代城市交通發展的制度平臺與法律保障機制研究”（項目編號：11&ZD 160）、2015年度司法部法治建設與法學理論研究部級科研項目“道路交通警察權力配置的法治路徑”（項目編號：15SFB3013）、2015年度江蘇省法學會課題“我國交通警察權要素研究”（項目編號：SFH 2015C02）、2015年度東南大學基本科研業務費項目“我國交通警察權能改革問題研究”（項目編號：3213055312）的階段性研究成果。