指導性案例的法治宣傳教育作用研究*

陳思明（山東行政學院）

指導性案例的法治宣傳教育作用研究*

陳思明（山東行政學院）

隨著“法制宣傳教育”上升為“法治宣傳教育”，普法宣傳教育呈現向立法、執法、司法、守法等各領域拓展的發展態勢，其中指導性案例成為司法領域法治宣傳教育的重要載體。本課題科學明辨指導性案例法治宣傳教育作用的理論定位，分析指導性案例法治宣傳教育作用的現實基礎和現實影響，在指導性案例法治宣傳教育作用現狀的基礎上，結合法治宣傳教育的重點領域和重點對象特點，闡明指導性案例法治宣傳教育作用的發展方向。

一、指導性案例法治宣傳教育作用的現狀

（一）指導性案例法治宣傳教育作用的理論定位

根據《最高人民法院關于案例指導工作的規定》《最高人民檢察院關于案例指導工作的規定》，指導性案例是最高人民法院、最高人民檢察院履行審判職能、法律監督職責過程中辦理的具有普遍指導意義的案例。與之前的典型案例、參考性案例不同，指導性案例具有參照適用的法律效力；更重要的是，其以特有的司法形式對立法、普法等法治實踐活動產生相應的法律引導和規制作用。一方面，隨著我國社會主義法律體系的建成和逐步完善，我國開啟了提高立法質量、增進立法效益的后立法時代，而立法質量提升取決于其與以執法、司法為代表的法治實踐的結合程度。指導性案例則作為最新法治實踐經驗的權威總結，成為法律、行政法規、規章、司法解釋等諸多法律淵源的重要補充。另一方面，由“法制宣傳教育”上升為“法治宣傳教育”，指導性案例成為發揮新時期司法活動法治宣傳教育功能的重要載體。《中央宣傳部、司法部、全國普法辦關于認真學習貫徹落實黨的十八屆四中全會精神 深入開展法治宣傳教育的意見》提出，“把法治宣傳教育全面拓展到立法、執法、司法、守法全過程。”《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》提出，“強化法院普法意識，充分發揮庭審公開、文書說理、案例發布的普法功能，推動人民法院行使審判職能與履行普法責任的高度統一。”《〈最高人民法院關于案例指導工作的規定〉實施細則》進一步指出，指導性案例是裁判說理充分、法律效果和社會效果良好的案例形式。綜上，適應后立法時代以法律實踐為中心的新時期法治發展特征，指導性案例以其司法實踐理性增強了法律實踐的立法效應和普法效應，成為新時期法治宣傳教育實現長期基礎性法治建設功能的重要渠道。現有研究成果對指導性案例的立法效應已有較為豐富的論述，相比之下，指導性案例的法治宣傳教育作用缺乏深入分析論證。

指導性案例作為近年來案例發布的新形式，在司法實踐和法學理論研究方面產生重要影響。一般認為指導性案例具有突出的普法功能，這是以法治實踐為主導的普法模式的集中體現。如果說其他情形下的典型案例等具有靜態闡釋法律規定、引導法律適用的法治宣傳教育作用的話，那么指導性案例則是以動態法律適用過程生動地詮釋了其法治宣傳教育作用。換言之，指導性案例不僅限于對法律條文的解釋，也是對最新司法實踐經驗的總結，更為重要的是，其對日后的司法實踐具有參照適用效力，這無疑在時間與空間多維度放大了指導性案例的普法作用。指導性案例以其動態化特征適應了新時期普法教育由靜而動、由形式法治上升為實質法治的客觀需要。從深層次講，指導性案例暗合了市場經濟自發社會秩序的本質特征，其具有與判例法類似的形成路徑。“判例法的法律規則形成類似于市場經濟方式，它是自下而上地形成法律規則，由此滿足司法活動對于法律規則的需求。①陳興良：《中國案例指導制度研究》，北京大學出版社2014年版。”順應經濟新常態深入發展的客觀規律，法治建設亦應遵循市場經濟的發展特點，在新時期普法教育向司法實踐拓展過程中，在自上而下的“法制宣傳教育”向自下而上的“法治宣傳教育”轉換中，亟需對具有突出進化理性特點的指導性案例的法治宣傳教育相關問題進行深入思考。

（二）指導性案例法治宣傳教育作用的現實基礎

在法治建設中，指導性案例發揮法治宣傳教育作用需要一定的現實基礎，即指導性案例需要具有內在的效力基礎和外在的效用基礎。

在指導性案例的效力基礎方面，有學者認為：“中國指導性案例的效力既不是單純的說服力，也不是單純的約束力。可以說，它既是說服力，又具有一定的制度支撐。②張騏：《再論指導性案例效力的性質與保證》，《法制與社會發展》2013年第1期。”這種事實上的約束力與具有法定約束力的司法解釋不同，指導性案例自下而上的形成特點構成了對自上而下形成模式的司法解釋的必要補充。但在效力基礎方面，法院內部上下級的監督關系是指導性案例與司法解釋具有法律效力的共同內在權力基礎或形式基礎；在檢察機關指導性案例方面，雖然不同于法院的“應當”參照，僅為“可以”參照，但是不適用時的書面報告決定制度，意味著其參照效力的可選擇空間有限。在實質層面，指導性案例與司法解釋均是對司法實踐中法律適用經驗的總結和歸納，使得以諸多法律價值和原則為內容的司法理性得以呈現。相比之下，司法解釋的理性適用范圍更廣、抽象化程度更高，而指導性案例的個體理性化程度更為突出、典型化程度更高。根據指導性案例的效力特點，其比司法解釋更適宜成為法治宣傳教育的載體。另外，《〈最高人民法院關于案例指導工作的規定〉實施細則》明確了參照相關指導性案例的具體要求，指出裁判要點應當作為裁判理由引述，以及指導性案例作為控（訴）辯理由的，案件承辦人員應當在裁判理由對參照與否進行釋明。這從實踐操作層面增進了指導性案例的效力基礎，鞏固了在法律實踐中通過指導性案例進行法治宣傳教育的現實基礎。

如果說指導性案例的效力基礎是其現實基礎的理論前提，那么指導性案例的效用基礎則是其現實基礎的實踐注腳。換言之，指導性案例的廣泛適用是其發揮法治宣傳教育作用的實踐前提。但諸多調查資料顯示，指導性案例的司法適用度并不高。“從實踐效果來看，囿于‘同案同判’的指導性案例適用范圍較窄，發揮的指導性價值較為有限，其對裁判方法的指導性價值基本上處于隱而不彰的狀態。③王冬青、夏婕：《指導性案例實務調查》，《江蘇法制報》2014年5月20日。”目前階段的指導性案例的理論價值大于其實踐應用價值，從某種程度上阻礙了指導性案例的法治宣傳教育作用的發揮與實現。這是在以權力為中心的傳統的自上而下宣教模式中，思考指導性案例的普法宣教作用。指導性案例自下而上的形成特點，應當相應地思考以權利為中心的新型自下而上的宣傳模式，從而提高指導性案例的法治宣傳教育作用。換言之，通過發揮其特有的法治宣傳教育優勢，以社會認可度提高其司法適用性，進而實現指導性案例制度與法治宣傳教育制度的良性互動。這是指導性案例增強普法教育效用基礎的重要方式，從而進一步奠定了指導性案例法治宣傳教育的現實基礎。另外，根據《〈最高人民法院關于案例指導工作的規定〉實施細則》規定，最高人民法院將建立指導性案例電子信息庫，為指導性案例的參照適用、查詢、檢索和編纂提供保障，最高人民法院為指導性案例適用提供保障以自上而下的模式深化指導性案例的效用基礎。值得一提的是，指導性案例電子信息庫在保障指導性案例適用的同時，也發揮著不可忽視的普法作用。綜上，在行政權力、社會權利、司法權力等多方共同助力下，指導性案例具有發揮法治宣傳教育作用的充分效用基礎。

（三）指導性案例法治宣傳教育作用的現實影響

指導性案例法治宣傳教育作用體現在其征集、形成、運作的全過程中。

首先，指導性案例征集中的法治宣傳教育作用。在指導性案例的形成過程中，根據最高人民法院的有關規定，人大代表、政協委員、專家學者、律師，以及其他關心人民法院審判、執行工作的社會各界人士對人民法院已經發生法律效力的裁判，符合指導性案例要求的，可以向作出生效裁判的原審人民法院推薦，也可以向案例指導辦公室提出推薦建議。根據最高人民檢察院的有關規定，人大代表、政協委員、專家學者等社會各界人士對人民檢察院辦理的案件，認為符合指導性案例條件的，可以向最高人民檢察院案例指導工作委員會推薦。同時下級法檢機關也可以上報司法實踐中具有典型性的指導案例。如果說系統內的指導性案例的推薦屬于司法權的自身規制范圍，那么多元化社會主體參與的指導性案例的征集過程就是專業化的法律普及過程。只是由于最高法、最高檢有關指導性案例的征集標準及區分不是很明確，這不免對此過程中的法治宣傳教育效果產生影響。但是兩者的共同之處是以案例征集的民主過程擴大法治宣傳教育的社會效果，在指導性案例自下而上的形成過程中，通過相關社會主體主動學習、主動發現的案例征集模式發揮指導性案例的法治宣傳教育作用。

其次，指導性案例形成中的法治宣傳教育作用。在指導性案例遴選過程中，由最高法和最高檢的專門機構進行審查，然后報審委會或檢委會決定。也就是說，“我國的多元遴選模式雖然將各級法院都納入推薦案例的主體范圍，但遴選主體并不參與案件的直接審判，指導性案例的遴選和裁判互相脫離是這種行政化操作方式的典型特征。④牟綠葉：《論指導性案例的效力》，《當代法學》2014年第1期。”但這也可視為對前期案例征集民主過程的一定程度集中化，以行政權力運作過程增強指導性案例的社會認同基礎。歸根結底，這是由指導性案例的行為屬性決定的。“指導性案例、司法解釋不僅具有司法屬性，也具有政治屬性。⑤段陸平：《指導性案例社會推薦模式初論——以〈最高人民法院關于案例指導工作的規定〉為例》，《社會科學研究》2012年第5期。”從政治行為規制的角度講，民主與集中相結合的程序化遴選行為體現了行政性與法律性的有效結合。這與我國法治宣傳教育政治性與法律性并存的特征相契合，為指導性案例發揮法治宣傳教育的現實影響奠定了行為性質基礎。根據《〈最高人民法院關于案例指導工作的規定〉實施細則》規定，案例指導辦公室認為有必要進一步研究的備選指導性案例，可以征求相關國家機關、部門、社會組織以及案例指導工作專家委員會委員、專家學者的意見。這在前期案例征集的民主性基礎上，進一步增進了指導性案例的專業性，充分詮釋了指導性案例法律性、政治性、科學性相融合的發展特點，揭示了其與法治宣傳教育運作模式的契合性。

最后，指導性案例運作中的法治宣傳教育作用。在指導性案例生效后，隨著客觀情況變化存在著更新存廢的問題，成為法治宣傳教育發揮作用的重要渠道。根據《〈最高人民法院關于案例指導工作的規定〉實施細則》規定有關規定，指導性案例與新的法律、行政法規或者司法解釋相沖突，或者為新的指導性案例所取代時，不再具有指導作用。一方面，指導性案例與新的法律、行政法規或者司法解釋相沖突，需要必要的外部監督，法治宣傳教育成為引導外部監督的重要渠道；另一方面，指導性案例被新的指導性案例所取代，同樣需要法治宣傳教育發揮外部宣教作用，通過提高指導性案例的社會關注度，促進案例指導制度的科學合理發展。因為指導性案例僅具有參照性質，而且目前司法實踐中鮮有適用指導性案例的情況，如果對于指導性案例缺乏必要的效力指引，極有可能影響到案例指導制度的長期適用效果。同時，案例指導制度具有多層面理論價值和實踐意義，將其束之高閣實在與法治實踐發展需求不相匹配。指導性案例的形象性特征，使得法治宣傳教育成為提高指導性案例適用性的重要渠道。以行政主導的法治宣傳教育行為效果補足指導性案例的法律適用效果，是以行政權的群眾基礎增強司法適用的社會基礎，以輿論關注增強指導性案例的專業化法律適用。這既是指導性案例增強法治宣傳教育效用基礎的重要渠道，也是指導性案例發揮法治宣傳教育作用的特有方式。

二、指導性案例法治宣傳教育作用的發展方向

切實發揮指導性案例的法治宣傳教育作用，需要將指導性案例融入法治宣傳教育的重點領域，在重點人群的法治宣傳教育中，深入挖掘指導性案例的法治宣傳教育特色和形式。根據《關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規劃(2011-2015年)》：“重點加強對領導干部、公務員、青少年、企事業經營管理人員和農民的法制宣傳教育，把領導干部和青少年作為重中之重。”

（一）指導性案例對公務員、領導干部法治宣傳教育的啟發

在領導干部法治宣傳教育中，既要從司法程序的指導性案例中汲取經驗，也要不斷提高行政程序中指導性案例的法治宣傳教育作用。其中最為重要的，是將司法指導性案例的成功經驗運用于行政指導性案例中，以行政指導性案例提高行政決策程序、行政執法程序的合理化程度，克服行政程序缺失的弊端。這是在行政法治實踐中提高法治宣傳教育對象主體性的重要體現。在行政指導性案例的創制與完善過程中，公務員、領導干部等法治宣傳教育重點對象以自身的實踐理性提高對法治宣傳教育的主觀認識，增進行政實踐層面的法治宣傳教育客觀效果。

其一，通過推進行政指導性案例的行政公開原則，擴大行政領域法治宣傳教育效果。“從各地規定來看，行政指導性案例的公布是制度設計之初的應有之意。……但通過對河南省、遼寧省以及湖南省的實踐做法的考察，僅僅可以發現湖南省在政府網站上公布了部分指導性案例，其他兩省則未向社會公眾公布。這說明對于是否需要公開以及公開的程度與范圍如何，實踐中仍然存在分歧。⑥胡敏潔：《行政指導性案例的實踐困境與路徑選擇》，《法學》2012年第1期。”盡管行政指導性案例的公開可能引起行政法律關系主體的各種質疑行為等，但是行政指導性案例的公開是發揮行政指導性案例法律效力的前提基礎。司法機關的指導性案例以各種形式向社會公開發布，其法律效力體現為參照。如果行政機關沒有將行政指導性案例向社會公開，那么行政主體在行政行為決定中就不宜采納行政指導性案例作為依據。這將導致行政指導性案例的適用范圍受到極大的限制，不利于發揮行政指導性案例的各種規制作用。所以，公開行政指導性案例，是發揮行政指導性案例現實法律調控作用的重要前提，更為重要的是，這為擴大行政指導性案例的普法作用奠定了必要的現實基礎。通過公開行政指導性案例，在強化行政公開的社會監督作用過程中，形成對傳統普法模式的必要補充。

其二，通過行政指導性案例實現對現有行政立法等有效補充，豐富行政領域法治宣傳教育內容。行政立法對于國家立法處于從屬地位，二者均屬于成文立法適用的自上而下演繹化規制模式。與司法指導性案例相似，行政指導性案例產生于對基層行政執法實踐中具有代表性的案例的報送遴選過程，體現的是自下而上的歸納式實踐理性。司法指導性案例以民主性、行政性方式實現對司法解釋法律專業性的補充完善，從而在民主、行政、專業化等規制手段間達到平衡。行政指導性案例則應實現以法律專業化、民主化方式對行政手段的補充完善，在多種手段均衡中促成行政指導性案例的科學性與實用性。在多種手段的綜合運用中，行政指導性案例實現對行政立法的多角度補充與完善，極大豐富行政領域法治宣傳教育的理性宣教內容。與行政立法相比，行政指導性案例的生動性、具體性更為明顯，拓展了法治宣傳教育的感性宣教內容。因為對法治宣傳教育對象的公務員、領導干部等來講，既要關注行政實體和程序合法，更要注意行政處理協調統一并減少同案不同處理情況。行政指導性案例生動性、具體性特點更好地適應了行政領域微觀層面合理化需要，促使公務員、領導干部由靜態的守法向動態的守法轉換。

其三，通過提高行政指導性案例的現實操作性，增強行政領域法治宣傳教育的現實基礎。司法指導性案例在現實應用中存在獲取案例信息不暢的問題。“目前，最高人民法院并未建立統一的指導性案例索引系統，也沒有推出為一線法官熟知的指導性案例的專門書面載體，加之相當部分法官還沒有形成規范統一的案例尋找方式和地方法院對指導性案例制度的宣傳力度不夠等因素影響，無疑增加了法官在司法實踐中檢索相似指導性案例的難度。⑦郭琳佳：《指導性案例的識別與適用——從最高人民法院發布16個指導性案例的缺陷切入》，全國法院第25屆學術討論會獲獎論文集：《公正司法與行政法實施問題研究（下冊）》，人民法院出版社2014年版。”為提高行政指導性案例的現實應用性，應當搭建行政指導性案例的統一化發布平臺，并做到實時更新，為提高行政指導性案例的使用頻率奠定信息基礎。另外，司法指導性案例根據訴訟類型等進行大致分類，多是從司法程序和法學理論角度進行問題詮釋，沒有從社會大眾的法治宣傳教育作用角度進行指導性案例的類型劃分。相應的，行政指導性案例應當結合行政領域的行業特點和行政相對人的需求特點進行分門別類，以便提高行政指導性案例的利用效率。提高行政指導性案例的現實操作性和應用性，是在法律適用領域激活行政指導性案例的重要方式，更是在法治宣傳教育層面切實引入外部監督的重要途徑，促使公務員、領導干部在行政指導性案例的實際運用中實現法治宣傳教育的法律效果，夯實行政領域法治宣傳教育的現實基礎。

（二）指導性案例對青少年法治宣傳教育的啟發

指導性案例的生動性、形象性特點決定了在對青少年的法治宣傳教育中，應將指導性案例的特點與青少年普法需要相結合，以指導性案例貫穿青少年法治宣傳教育始終。這是深入挖掘指導性案例的現實普法價值的重要方面，也是提高青少年法治宣傳教育的科學性和合理性的重要內容，從而促進青少年法治宣傳教育持續深入開展。

其一，指導性案例提示了開展青少年法治宣傳教育的新思路。與法律規定、司法解釋相比，指導性案例屬于感性與理性相結合的最佳載體。法治宣傳教育在注重法治理念培養的同時，更應當關注法律情感培育，其中法律的感性體驗非常重要。“感性體驗決定了能否激發起受教育者的學習興趣和持續的學習欲望，這是一個成功教育的開始。”“社會主義法治理念教育既是理性的傳播過程，又是感性的體驗過程。”⑧邢國忠：《社會主義法治理念教育研究》，中國社會科學出版社2011年版。與針對其他對象的法治宣傳教育相比，青少年法治宣傳教育更加需要做好生動性與教育性相結合。因此，選取與青少年普法需求相適應的典型案例，從而實現青少年法治宣傳教育的感性與理性的有效整合。當然，在感性和理性相結合的過程中，還可以結合中小學相關課程的內容，對有關的法律知識進行必要的融合，從而實現多層面理性知識的整合，在多維度提高法治宣傳教育的感性與理性綜合化程度。所以，指導性案例既符合青少年法治宣傳教育的客觀規律，更啟發了開展青少年法治宣傳教育的新方式，從而形成新時期法治宣傳教育的新思路。

其二，指導性案例提供了青少年法治宣傳教育的新模式。青少年法治宣傳教育實踐中，運用典型案例進行普法教育是比較常見的一種形式，這些典型案件或者來源于基層司法實踐或者來源于法律教學。相比較而言，指導性案例作為青少年法治宣傳教育的新素材，體現了別具一格的法律案件真實性與法律效力權威性。在法治宣傳教育納入國民教育體系后，采用指導性案例進行青少年法治宣傳教育，除了能夠豐富法治宣傳教育的新素材外，還能提高法治宣傳教育的時效性，達到指導性案例教育伴隨青少年成長的普法目的。換言之，將指導性案例引入青少年法治宣傳教育中，既可以達到傳授法律知識的目的，也教授了一種學習法律的方法和途徑，這代表了青少年法治宣傳教育發展的方向。指導性案例時效性的普法新素材和終身受益的普法新方法開啟了新時期青少年法治宣傳教育的新模式。隨著案例指導制度的發展完善，青少年法治宣傳教育的方式方法不斷更新發展，國民教育體系內的青少年法治宣傳教育工作機制逐漸得以健全，青少年法治宣傳教育指導性案例新模式將逐漸實現規范化、法治化，這是指導性案例對青少年法治宣傳教育產生的意義更為深遠的行為模式影響。

其三，指導性案例為青少年法治宣傳教育提供了實踐基礎。一方面，將指導性案例納入青少年法治宣傳教育內容后，隨著指導性案例在國民教育體系內學習的逐步常態化，指導性案例的社會關注度將逐步提高，青少年普法成為推動案例指導制度日益規范化的重要現實力量。比如，在指導性案例青少年法治宣傳教育作用引起重視的情況下，將為青少年法治宣傳教育提供情景模擬、價值澄清的生動教材和實踐案例，促進案例指導制度在法律實施、法律適用、法律遵守等各層面逐步完善。另一方面，隨著指導性案例社會認可度的不斷提高、案例內容的不斷豐富，青少年法律問題將逐漸成為指導性案例需要詮釋的重要內容，這將為青少年法治宣傳教育提供更有針對性的學習素材。如果說前一方面是指導性案例為青少年法治宣傳教育的受教育者提供法律實踐的廣闊平臺，那么后一方面則是指導性案例為青少年法治宣傳教育的受教育者提供生活實踐的廣闊平臺。

綜上，指導性案例以其特有的自下而上的實踐理性為新時期青少年法治宣傳教育提供了充分的實踐基礎，實現以多重實踐理性的協同作用推進青少年法治宣傳教育深入發展的普法目標。

（責任編輯趙海鷗）

“河南省教育廳人文社會科學研究項目資助”，2015年度河南省教育廳人文社會科學研究重點項目“法制宣傳的立體化研究”(項目編號：2015-ZD-005)。