社區矯正標準化研究

馬靈喜（山東省司法廳副廳長）

社區矯正標準化研究

馬靈喜（山東省司法廳副廳長）

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準。”社區矯正作為非監禁刑罰執行方式，既是司法活動的重要環節，具有嚴肅性和權威性；也是社會治理的重要內容，具有綜合性和復雜性。當前，社區矯正進入全面推進階段，工作職責不明確、工作流程不規范、工作標準不統一的問題日益突出，導致執法不規范、執法不嚴甚至不會執法、不敢執法的現象時有發生，影響了刑罰執行的嚴肅性和權威性。同時，隨著經濟社會快速發展，社區矯正新問題、新情況將會不斷出現，法律制度體系需要持續完善，如何有效解決社區矯正工作中實際或潛在的問題，并能有效預防、全程控制、持續改進，成為社區矯正未來發展的趨勢和方向。山東省通過引入“標準化”理念，試點實施社區矯正地方標準，統一社區矯正工作職責、工作流程、工作標準，建立“工作有目標、干事有標準、辦事有流程、監督有依據”的科學的社區矯正標準體系，對有效解決和預防全面推進社區矯正工作中存在的問題，提高社區矯正執法規范化水平，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的理論研究價值和實踐推廣價值。

一、準確把握社區矯正標準化基本概念

（一）基本概念。標準是為了在一定范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，共同使用的和重復使用的一種規范性文件。標準本質是規范性“文件”。標準化是指為在一定的范圍內獲得最佳秩序和社會效益，對實際或潛在的問題，制定共同使用和重復使用的規則的活動。標準化本質是基于標準的一項“活動”。社區矯正標準化是指運用標準化原理和方法，對社區矯正工作中存在的問題，制定實施共同和重復使用的標準體系，以獲得最佳秩序和社會效益的非監禁刑罰執行活動。由此可見，社區矯正標準化本質是一項“刑罰執行活動”，堅持預防為主、全程控制、持續改進的理念，使社區矯正工作在循環往復中螺旋上升，實現持續改進的目標。縣級司法行政機關負責社區矯正執行工作，承擔著對社區服刑人員進行監督管理和教育幫助等具體工作，因此，研究社區矯正標準化必須以縣級司法行政機關為主體，內容涵蓋社區矯正工作全部要素。但在制定和實施標準化過程中，既需要縱向的自上而下組織指導，還需要橫向的各職能部門協調配合。社區矯正標準化建設的重點是如何根據管理需要，構建起職能配置科學、崗位職責明確的標準體系，難點是如何深挖相關要素，確定相關鏈條上的關鍵點，逐個建立標準體系并使之有效運行實施，充分發揮標準在規范管理、完善制度、整合資源、強化職能等各個層面的優勢和作用。

（二）主要特征。社區矯正作為非監禁刑罰執行活動，具有刑事制裁性、非監禁性和社區參與性等基本特征。因此，社區矯正標準化除具有標準化的一般特征外，還具有自身鮮明的特點。主要表現在三個方面：一是強制性。社區矯正作為刑罰執行活動，由社區矯正機構依據國家法律組織實施。社區矯正標準化中心任務是教育改造罪犯，防止重新違法犯罪，維護社會安全穩定，屬于強制性標準的范圍，一經政府行政主管部門批準，在標準實施的范圍內具有普遍約束力，并以國家強制力作為實施的保障。二是雙重性。社區矯正作為司法體制和社會體制改革的重要內容，是政府治理和社會治理的交叉領域（見附圖1）。社區矯正標準作為政府治理體系的重要內容，推動國家有關部門以標準化的要求履行社區矯正相關職責，有力打擊和震懾犯罪，具有司法屬性；同時，作為社會治理體系的重要方式，推動社區矯正工作與社會全方位、深層次、多領域對接聯動，實現“多元主體共同治理”的社會治理要求，兼有社會屬性。三是公正性。企業標準化是基于“物”的生產管理活動，以“產品合格”為目標；社區矯正標準化是基于“人”的刑罰執行活動，以“公正執法”為目標。社區矯正標準用程序公正保證實體公正，明確社區矯正工作人員的職責權限、標準要求，防止執法活動的隨意性和差別化，實現公正規范執法。

圖1 社區矯正在國家治理體系中的作用示意圖

（三）基本原理。近百年來，世界各國對標準化活動基本規律的探索和研究一直沒有停止過。我國著名標準化專家李春田提出“簡化、統一、協調、最優化”四項原理，得到國內外學術界的普遍認可，也符合社區矯正標準化建設的實踐需求，為社區矯正標準化建設提供了理論依據。一是簡化原理。就是在一定范圍內縮減對象的類型數目，使之在既定時間內滿足一般需要。隨著社區矯正工作深入開展，社區矯正工作流程、環節不斷完善，但也在客觀上造成了工作程序繁多、流程繁瑣的現象，運用簡化方法，對社區矯正工作的結構、流程、內容等進行篩選性提煉，剔除多余的、低效能的、可替換的環節，保持整體構成精簡合理，可最大限度地提高社區矯正執法效率。二是統一原理。就是把同類事物兩種以上的表現形態歸并為一種或限定在一定范圍內。社區矯正是新生事物，各地在法律法規的框架內進行了探索創新，但也一定程度地導致了不同地區執法標準不一，甚至在同一地區對同樣違規行為的處置措施亦不相同的情況。有必要運用統一原理，對社區矯正工作職責、流程和標準進行統一，明確執法尺度和規范，進一步提高執法的公正性和公信力。三是協調原理。就是通過有效的方式協調好系統內外相關因素之間的關系，確定為建立和保持相互一致，適應或平衡關系所必須具備的條件。社區矯正工作既要對社區服刑人員進行監管教育幫扶，也要做好對社區矯正工作人員職權的制約與規范，還要加強與相關職能部門和社會各界的銜接配合。因此，只有有效協調好內外相關因素之間的關系，才能形成合力，確保標準整體功能達到最佳。四是最優化原理。就是按照特定的目標，在一定的限制條件下，對標準系統的構成因素及其關系進行設計，使之達到最理想的效果。在實施社區矯正標準化建設過程中，緊緊圍繞把社區服刑人員教育改造成守法公民的這一中心任務，在人員、經費、場所等環境因素客觀一定的情況下，對社區矯正工作監管、教育、幫扶等構成因素及其相互關系進行選擇、設計和調整，構建功能效率最優化結構，最大限度地發揮社區矯正功能作用，努力提高教育矯正質量，切實維護社會和諧穩定。

（四）功能作用。把標準化原理和方法引入社區矯正工作，可以更好發揮標準化的規范性作用，進一步提高社區矯正工作水平和效率。主要有四大功能：一是統一規范。建立科學完善的社區矯正標準化體系，能有效推動社區矯正制度具體化、精細化，統一規范全省社區矯正執法條件、執法程序和執法標準，防止執法地域差異化，全面提升社區矯正工作規范化水平。二是主動預防。標準化體系是一個自我完善、積極預防的循環式系統，要求社區矯正工作人員深入研究客觀規律，科學總結經驗做法，及時完善制度規范，有效地預防和解決工作中存在的各種實際和潛在問題，推動社區矯正工作持續健康發展。三是持續改進。通過實施社區矯正標準化建設，逐步建立反應靈敏、網絡健全、運轉有效的信息反饋系統，及時對原有制度體系和標準體系不斷加以完善，對影響工作順利實施的某些要素加以改進，持續補充符合工作實際的新要素，不斷提升社區矯正工作的針對性和實效性。四是跟蹤監督。全面推進標準化建設，進一步明確社區矯正工作要求，健全覆蓋社區矯正工作全過程的監督考評體系，能有效加強事前事中事后動態監督，糾正違反標準的執法行為，促進嚴格公正執法，切實提高執法公信力。

二、準確把握社區矯正標準化建設現狀

近年來，山東省將標準化理念引入社區矯正工作，積極探索標準化建設，初步形成了具有山東特色的社區矯正標準化建設模式。

（一）探索建立社區矯正制度建設標準。堅持問題導向，針對社區矯正工作面臨的一些新問題，依照社區矯正有關法律法規和規章制度，從細化程序、量化內容、明確標準、規范操作的角度，聯合省有關部門制定出臺風險評估、執法工作、監督管理、教育幫扶、檔案管理等制度規范，初步構建了涵蓋社區矯正工作全過程的制度體系，實現一把尺子執法，避免執法隨意性。同時，堅持責任追究，加強對制度執行情況的檢查監督，著力培養社區矯正工作人員遵守制度、按制度辦事的意識和能力，切實提高制度執行力。

（二）探索建立社區矯正體制機制建設標準。堅持黨的領導，積極爭取各級黨委、政府重視支持，不斷健全完善黨委政府統一領導、司法行政機關組織實施、相關部門緊密配合、社會力量廣泛參與的領導體制和工作機制。全面實施“334455”工作機制，即：心理輔導、心理咨詢、心理干預“三段式”的心理矯治機制，政府主導、社會參與、家庭扶持“三位一體”的幫扶機制；適用前、入矯初、矯正中、解矯后“四階段”風險評估機制，集中教育與個別教育、分段教育與分類教育、心理矯治與行為矯治、社會教育與自我教育“四結合”教育機制；分類、分段、分級、分片、分層“五分”監管教育機制，執法主體、執法制度、執法場所、執法信息、執法監督“五位一體”執法機制，積極創新方式方法，規范完善運行機制，有效提高了教育矯正質量。

（三）探索建立社區矯正機構隊伍建設標準。堅持重心下移、力量下沉，在省市縣三級成立社區矯正專門機構的基礎上，對縣級社區矯正工作機構、人員配備進行統一規范，明確縣（市、區）司法局加掛社區矯正管理局牌子，實現了社區矯正機構名稱、性質、職責“三統一”，確保充分履行社區矯正法定職責；明確縣級社區矯正機構和司法所人員配備標準，探索建立按照社區服刑人員數量配備專職社工標準，配齊配強縣鄉兩級社區矯正工作人員，確保社區矯正工作在基層有人抓、能落實。目前，山東省所轄137個縣（市、區）司法局全部加掛社區矯正管理局牌子。

（四）探索建立社區矯正綜合保障建設標準。進一步明確社區矯正經費單獨列入同級財政預算，逐步建立按社區服刑人員數量核定社區矯正經費的標準。制定縣（市、區）社區矯正場所建設指導標準，規范社區矯正中心功能室設置、設施配置、運行機制、文化建設等內容，推動場所建設提檔升級。依據司法部兩個信息技術規范，探索建立社區矯正信息化技術應用體系，全面推廣“全網”工作模式，實現網上監督、網上教育、網上執法、網上監督。目前，山東省有近30個縣（市、區）按社區服刑人員數量核定經費標準，社區矯正中心建設基本實現全覆蓋。

在前期探索實踐的基礎上，2015年5月，山東省司法廳推動省發改委、省質監局聯合下文，將社區矯正標準化試點工作列入2015年度第二批省級標準化試點項目，并確定在濟南市歷下區、嘉祥縣、招遠市、五蓮縣四個司法局開展試點工作。2015年7月，山東省司法廳聯合省質監局印發《全省社區矯正標準化試點工作實施方案》，明確各試點單位的任務分工，要求從2015年6月至2017年12月，按照動員部署、標準制定、試點完善、申報驗收四個階段有序推進。2015年9月，省司法廳聯合省質監局在招遠市召開啟動會，啟動社區矯正標準化試點工作。各試點單位按照部署要求，結合本地實際，聯合質監部門成立領導小組，制定實施方案，組織教育培訓，開展外出學習，扎實推進試點工作。隨著試點工作的不斷推進，社區矯正標準化理念和意識逐步深入人心，社區矯正標準體系不斷健全，社區矯正標準化基礎更加夯實，為全面推進社區矯正標準化建設積累了寶貴經驗。

從山東省實踐探索看，我國社區矯正標準化建設還處在初級階段，與全面推進社區矯正的新形勢、新任務、新要求還存在一些差距和不足，主要表現在以下三個方面：一是對社區矯正標準化認識不夠深刻。一些單位和領導干部，對社區矯正標準化建設的重要性、必要性認識不足，有的在認識上存在誤區，認為只有企業和服務行業才需要標準化建設，有的認為社區矯正作為刑罰執行活動不宜開展標準化建設，有的則將規范化與標準化混為一談，不同程度存在“沒那么急迫”的模糊認識和“可做可不做”的思想惰性。二是社區矯正標準化建設支持體系不夠完善。社區矯正、標準化等學科教育剛剛起步，高水平社會化培訓機構缺乏，社會力量參與積極性不高，致使社區矯正標準化建設人才儲備不足、水平不高。標準化建設經費保障不到位，制約了標準制定、實施、反饋全過程的開展。同時，社區矯正標準制定、實施涉及多部門，權威、高效的標準化協調推進機制尚未建立，制約了標準化管理效能提升。 三是社區矯正標準化過程管控不夠到位。在制定標準時，往往因目標不明確、調研不深入、征求意見不全面等原因導致制定的標準與工作實際相脫節；在標準實施中普遍存在“兩重兩輕”現象，即：“重制定、輕實施”“重考核、輕反饋”，對標準實施不重視、不認真、不主動，即使發現問題也常常因信息反饋渠道不暢通、持續改進動力不足而未及時采取有效措施，影響了標準的科學性、適用性。

三、準確把握社區矯正標準化建設重點

全面推進社區矯正標準化建設是貫徹落實標準化戰略，推進國家治理能力和治理能力現代化，維護社會大局穩定的現實需要；是貫徹落實全面推進依法治國基本方略，規范執法行為，打造過硬社區矯正工作隊伍的內在要求；是貫徹落實五大發展理念，培育社區矯正工作品牌，引領全省社區矯正工作繼續走在全國前列的重要舉措，各級司法行政機關應將其列入重要議事日程，擺上重要位置來抓，精心組織，以更新的理念、更高的要求、更強的舉措深入持續推進。

（一）解放思想，創新社區矯正標準化建設理念。理念是行動的先導。以創新的理念引領社區矯正標準化建設工作，是破解發展難題、實現新發展的關鍵。一是樹立“向標準要安全”理念。在依法管理過程中，要強化社區矯正標準化意識，緊緊圍繞社區矯正中心任務，通過建立、實施科學管用的標準體系，讓每名工作人員明白干什么、怎么干和干到什么程度，推動形成“工作有職責、辦事有流程、干事有標準、監督有依據”的工作格局，有效預防和減少因履職不到位產生的職業風險，不斷提升社區矯正工作人員的執法水平，切實提高社區矯正教育質量，最大限度地維護社會安全穩定。二是樹立“大標準”理念。在社區矯正標準化建設中，既要建立覆蓋社區矯正工作人、事、物全流程的標準體系，確保每個事項、每個環節、每個流程都能步調一致、無縫對接、統籌聯動；也要統籌協調與公檢法等職能部門以及社會工作者、社會志愿者等社會力量的關系，在標準制定、實施過程中廣泛聽取各方意見，提高標準制定工作公開性和透明性，推動實現各種資源的再配置、再整合，推進社會資源的最大化拓展運用，提高社區矯正標準化建設的針對性和實效性。三是樹立“標準信息化”理念。當今社會已進入信息化時代，以計算機多媒體和網絡通訊為基礎的現代信息技術的廣泛應用，不斷改變著人們的工作、生活和學習方式。要進一步強化互聯網思維，認識、掌握和運用信息化管理方法和手段，積極開發各類應用信息系統，全面推行網上監管、網上執法、網上教育、網上監督的“全網”工作模式，大力推進信息技術與社區矯正標準化建設的深度融合，逐步實現社區矯正工作的程序化管理、智能化防控、數據化考核，切實發揮信息科技在推動社區矯正標準化建設中的作用。

（二）整體設計，健全社區矯正標準體系。圍繞社區矯正中心任務，建立以操作文件為統領，風險評估標準體系、監督管理標準體系、刑罰執行標準體系、教育幫扶標準體系、檔案管理標準體系為核心，綜合保障標準體系為支撐，監督考評體系為抓手的社區矯正標準體系（見附圖2），逐步實現“目標管理、過程控制、績效考評”的有機統一。一是完善操作文件。標準化工作要以大量的制度做基礎和支撐。在國家層面，要積極推動社區矯正立法，注重加強配套銜接，為社區矯正標準化建設提供法律支撐。在省級以下層面，要根據有關法律法規和制度規范，對現有制度進行清理，及時開展“廢改立”工作，適時啟動社區矯正地方立法，并按照一定關系轉化和提升為操作文件，提升社區矯正標準的法律效力和強制力。二是完善工作流程標準體系。按照“簡化、統一、協調、最優化”的原則，將社區矯正工作細分為監督管理、刑罰執行等七個工作環節，再將每個工作環節分解為諸多工作鏈條，進而確定每個鏈條上的關鍵點和環扣點，并對相互關聯的工作過程加以明確識別、分解組合，繪制出相應的工作流程圖，直觀反映社區矯正工作流程的全貌和主要節點，提高工作流程標準的科學性、有效性。三是完善工作標準體系。要根據工作流程確定工作崗位，明確每個工作崗位的工作職責，進而確定相應的工作內容、數量、質量及時限等工作標準，并以此為依據制定績效考核和目標管理等考核評價標準， 達到促進工作、提高效率、保證質量的目的。

（三）閉環管控，增強社區矯正標準實施效果。只有當標準在社會實踐中實施后，標準化的效果才能表現出來。一是完善標準實施推進機制。要研究制定具體實施方案，明確標準實施的責任、程序、進度和要求，推動標準扎實有效實施。加強工作人員培訓，讓他們盡快準確掌握相關模塊設計、管理要求，實現標準化體系與社區矯正崗位業務的平穩對接，促進其正確、有效執行標準。二是推進標準化試點示范。對于一些重點、難點社區矯正標準，可以按照“積極穩妥、分步實施、有序推進”的原則，選擇部分條件較好的地區開展標準化試點，在總結經驗、改進標準的基礎上，不斷擴大實施范圍，充分發揮典型示范的輻射帶動作用。三是創新標準實施方式方法。在標準實施過程中，可采用“流程再造”的方式，將社區矯正工作流程根據所需的最佳狀態重新進行梳理，確認全局最優的程序、步驟和質量要求，檢驗標準制定的科學性、有效性和適用性。

圖2 社區矯正標準體系示意圖

（四）注重考評，提升社區矯正標準先進性和適用性。監督考評是科學、動態地衡量標準化建設狀況和效果的重要方式，是標準化建設能否取得實效的關鍵。一是探索完善監督考評指標。要以社區矯正工作人員崗位職責為依據，在充分溝通的基礎上，爭取制定既能考核社區服刑人員再犯罪率，又能考核社區矯正工作人員履職盡責情況的指標，著力體現社區矯正工作方式方法和工作質量，防止簡單把重新犯罪率作為監督考評的唯一依據。二是改進完善監督考評方式。要充分發揮內部監督考評作用，建立多層級、全覆蓋的評議考核機制，將標準化活動監督從事后監督擴展到事前介入、事中參與，把標準化建設成效列入各級各單位年終考評范圍；要充分發揮法律監督作用，聯合檢察機關等部門定期開展專項督查活動，及時糾正社區矯正標準執行偏差；要充分發揮群眾監督作用，通過個別談話、專項調查、專題座談會、問卷調查等形式，聽取群眾意見，考核社區矯正標準實施情況；要充分發揮輿論監督作用，利用新聞媒體的“倒逼”機制和“引擎效應”，深化社區矯正執法公開，促進嚴格公正執法。三是強化考評結果運用。通過對考評結果的分析研究，發現、總結標準化建設存在的問題和不足，進而提出針對性地對策建議，按照PDCA模式（Plan、Do、Check、Act，即計劃、執行、檢查和修正），重新進入標準制定環節，通過循環模式螺旋式上升，不斷提高社區矯正標準的先進性和實用性。

（五）強化保障，保證社區矯正標準化建設順利實施。社區矯正標準化建設是一個龐大而復雜的系統工程，要最大限度地調動各方面積極性，為深入推進標準化建設提供良好環境。一是強化組織保障。積極爭取黨委、政府支持，主動加強與質監等部門的溝通聯系，探索成立由標準化行政管理部門指導管理、社區矯正機構組織實施、標準化研究機構等社會力量積極參與的社區矯正標準化建設領導機構，將標準化建設納入社區矯正工作發展整體規劃，研究制定標準化發展策略，共同研究解決標準化工作中遇到的困難和問題，形成推動標準化建設的合力。二是強化人才保障。要積極借力、借智，加強與標準化研究機構、高等院校等社會機構的合作，吸納其參與社區矯正標準的制定、實施，并聯合開展教育培訓，著力培養一批理論功底深、業務水平高的專家型人才。三是強化經費保障。社區矯正標準化建設需要必要的資金做保障。要加大社區矯正標準化建設資金爭取力度，將其列入同級財政預算，實行項目化運作、項目化考核，提高資金管理和使用效率。

四、準確把握社區矯正標準化建設的幾個問題

（一）人民立場的問題。“以人民為中心”的人民立場，是習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會發表的重要講話中提出的重要思想。社區矯正標準化建設是基于改造“罪犯”這一特殊人群的刑罰執行活動，目的是促進罪犯順利回歸并融入社會，教育管理更離不開社會群眾的支持和參與，是一項群眾性很強的工作，直接關系到人民群眾的切身利益。因此，開展社區矯正標準化建設，要堅持人民立場，把“以人民為中心”作為開展工作的基點，緊緊圍繞把社區服刑人員教育改造成守法公民這一中心任務，瞄準全面規范社區矯正執法行為這一主要目標，來謀劃工作思路，推進工作落實，創新工作方法，衡量工作成效，做到以人為本，解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題，最大限度地維護和保障人民群眾的合法權益，保障人民群眾安居樂業，為全面建成小康社會營造安全穩定的社會環境。

（二）依法實施的問題。推進社區矯正標準化建設，既涉及價值、理念、體制、制度等宏大問題，又涉及執法流程、崗位設置、運行體系等具體問題。無論宏大問題還是具體問題的解決，都要靠法律法規和制度規范。目前，刑法、刑訴法確立了我國社區矯正法律制度，各地相繼出臺了地方性法規、規章等制度，初步構建了科學實用、系統完善的社區矯正法律制度體系。因此，開展社區矯正標準化建設，必須以這些法律法規、規章制度為基礎和依據，既不能盲目創新，逾越相關法律的底線，也不能瞻前顧后、徘徊不前，應在法律法規的框架內，及時對有關規定進行細化，進一步填補某些環節的制度空缺，確保社區矯正工作依法規范開展。

（三）注重實效的問題。社區矯正標準化建設在全國尚屬在探索試點階段，沒有現成的經驗和模式可供學習借鑒。要加深對標準建設規律的認識和理解，積極吸納最新科研成果和社會實踐成果，借鑒國內外標準化的有益經驗，將標準作為推進社區矯正規范化的重要方式，積極有序開展社區矯正標準化試點，增強標準的適用性和可操作性。要遵循標準運行規律，做到政府管理與社會參與相結合、頂層設計與基層創造相結合、自上而下與自下而上相結合，積極汲取基層智慧，及時將基層創造的好做法上升為制度規范，并在實踐運行中修訂完善，研究制定適用于解決區域內共性問題的“最佳方案”，逐步建立橫向覆蓋社區矯正有關部門、縱向覆蓋執法全過程的社區矯正標準體系，努力提高社區矯正標準的科學性、實用性。

（四）軟硬件建設的問題。社區矯正硬件建設與軟件建設是全面推進社區矯正標準化建設的“一體雙翼”，是相互協調、相輔相成、整體聯動的運行系統，減少或弱化其中任何一方面，都會影響到整個社區矯正標準化建設效能的發揮。因此，在社區矯正標準化建設過程中，既要注重社區矯正機構隊伍、場所設施、信息化等硬件建設，搭建好開展標準化建設的平臺和載體，這是社區矯正標準化建設的基礎，也要注重執法理念、管理制度、執法流程、崗位設置及運行體系等軟件建設，這是社區矯正標準化建設的核心，妥善處理好兩者的關系，以良好的硬件環境支撐標準化效果的發揮，以完備的制度機制豐富硬件發展內涵，相互促進、相互支持、相得益彰，切實發揮社區矯正標準化建設的最大效能。

（責任編輯張文靜）