法治陜西建設評價指標體系研究

陜西省社科院課題組

法治陜西建設評價指標體系研究

陜西省社科院課題組

隨著黨的十八屆四中全會提出全面依法治國的總體構想，“法治”正在成為各級黨委政府以及社會各界一致的共識和奮斗目標。十八屆四中全會以來，陜西省委、省政府以高度的政治責任感，時刻向“黨中央的基準”看齊，將法治陜西建設放在全省工作的突出位置。在全省領導干部中提出，要認真學習貫徹習近平總書記來陜視察重要講話精神，按照“五個扎實”要求，抓好領導干部這個“關鍵少數”，推進法治陜西建設，并在全省目標責任考核工作總結會議上提出，要以敢為人先的勁頭推進法治建設，抓住“關鍵少數”，做好尊法學法守法用法各項工作。

基于全面、有效推動“法治陜西”建設目標的實現，特別是如何抓好領導干部這個法治建設中的“關鍵少數”，課題組依據黨的十八屆四中全會和陜西省委相關文件精神，借鑒國內外經驗提出了“法治陜西建設指標評價體系”的研究設想。

一、十八屆四中全會對法治陜西建設提出的新要求

黨的十八大之前，我國法治建設還處在發展期，黨初步提出了建設社會主義法治國家的長遠目標；在立法的層面，社會主義法律體系于2011年形成。但不容諱言，與中國飛速發展的市場經濟要求，與人民群眾對社會公平正義的需求相比，中國的法治發展還存在諸多不相適應之處，尤為突出地表現在司法、執法等領域。黨的十八屆四中全會提出了“法治中國”的宏偉方略，提出要全面建設法治國家，并將之與法治政府、法治社會一起列入總體目標，打造了依法治國的“升級版”。這一系列戰略構想，為“法治陜西”建設提出了不同以往的新要求。

（一）法治建設指標體系的法律政策推進

近年來，我國在推進中國特色社會主義偉大事業中不斷加深對依法治國的認識，并作出一系列重要決策。2010年11月，國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中進一步要求加強依法行政考核，科學設定考核指標，并將其納入地方各級人民政府的目標考核、績效考核評價體系。2012年11月，黨的十八大報告對于法治政府建設提出了新的目標要求，即到2020年基本建成法治政府。第一次在黨的代表大會報告中提出法治政府建成的目標要求，在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理格局的基礎上，增加了“法治保障”，并表述為社會管理體制。2013 年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，標明“法治中國建設”已成為中國新時期法治建設的新目標和總要求，也為“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”指明了方向。2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容。

（二）在全面從嚴治黨的背景下推進法治陜西

法治的核心要義在于對權力的規范和約束，這其中，對于作為執政者的黨的權力的規范與約束，就成為推進法治首先要解決的問題。全面從嚴治黨是推進、搞好全面建成小康社會、全面依法治國的前提和根本保證。

全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國，包括科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，歸根結底都要靠我們黨來領導、推動，靠黨員干部貫徹落實。中國共產黨肩負著中華民族、中國人民的重托，肩負著中華民族偉大復興的重任，還要在艱難曲折的道路上長期奮斗。有一個堅持全心全意為人民服務、堅持實事求是、堅持民主集中制、堅持艱苦奮斗的中國共產黨的領導，是團結和凝聚中華民族力量、救亡圖存的基本條件，是民族復興的基本條件，也是我們全部政治經濟各方面制度有效運行的基本條件，沒有這個基本條件，全部制度都可能會失效、變形。

因此，全面從嚴治黨，提升黨員領導干部的法律素養，是全面依法治國的前提和根本保障。法治陜西的目標實現，必須首先牢牢抓住黨員干部，特別是高級領導干部這個“關鍵少數”，全力提高黨員干部的法治化水平，在全面從嚴治黨中推進法治建設。

（三）在經濟升級換代的背景下推進法治陜西

隨著世界經濟形勢的變化，以及互聯網新經濟的發展，中國正在進入經濟發展“新常態”。 在這些新的戰略方針、新的制度條件、新的思想方法和新的工作理念引領下，中國經濟發展已經呈現新的狀態，展現許多新的亮點。

對陜西而言，中國經濟的新常態帶來新的挑戰，也出現新的機遇。經濟發展的升級換代，意味著陜西經濟發展也需要從總量擴大走向質量提升，實現經濟社會及環境的協調與可持續發展。作為絲綢之路的起點，“一帶一路”的國家戰略，也為陜西發展外向型經濟提供了新的契機，這也對法治陜西提出了新的、更高的要求，只要創建現代化的、國際化的法治環境，全面落實“簡政放權”的改革總體要求，才能更好地服務于外向型經濟的發展，從而為陜西在“一帶一路”大戰略中爭取優勢。

（四）三個陜西目標指向下推進法治陜西

富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西（簡稱“三個陜西”）是近年來陜西發展的主要目標。“三個陜西”的內涵豐富，互為支撐。富裕陜西，是實現“中國夢”的物質基礎。就是要以科學發展為主題，以加快轉變發展方式為主線，“四化”同步發展，經濟持續健康快速增長，城鄉統籌推進，城鎮化質量明顯提高，區域協調互動，科技創新能力顯著增強，文化強省建設加快推進，教育現代化基本實現，就業質量更高更充分，城鄉居民收入大幅提升，三秦大地步入繁榮富強的新時代。和諧陜西，是實現“中國夢”的根本保障。就是社會矛盾和利益關系不斷調整，法治社會更加健全，社會公平正義充分體現，民生切實得到改善和保障，實現基本公共服務均等化，建成完善優孕、優生、優教、優業、優養的終身保障體系，做到學生上好學、家家樂就業、戶戶住好房、人人享健康、老人有贍養，社會和諧穩定，人民更加自尊自信，三秦百姓過上幸福安康的新生活。美麗陜西，是實現“中國夢”的重要支撐。就是人與自然相和諧，實現綠色、循環、低碳可持續發展，主體功能區基本形成，綠色空間格局、產業結構、生產生活方式全面確立，資源節約型和環境友好型社會基本建成。

“三個陜西”的發展目標，離不開法治陜西的有力保障。富裕陜西，需要經濟的平穩快速增長，在經濟轉型的當下，尤其需要創造更好的法治環境；和諧陜西，意味著社會和諧，這需要創造性解決人民群眾中間的各種糾紛矛盾，通過法治思維和法治方式解決社會矛盾，成為新時期重要的手段；美麗陜西則意味著生態環境的保障，實現人與自然的和諧共生，環境的保護有賴于政府、社會，以及每個人的努力，但更需要環境保護法治的保駕護航，只有更為完善的、同時也得到更有效執行的環境法治，山青水美的美麗陜西遠景才能更好地成為現實。概言之，“三個陜西”的目標，對全面落實法治陜西提出了新的要求，而法治陜西建設，也需要更好回應陜西總體發展目標。

（五）法治陜西建設的初步探索

從2012年至2014年開始，陜西省嘗試啟動《法治陜西建設綱要》的起草工作，參與單位有省委依法治省辦、省司法廳等12家單位。以省委依法治省工作領導小組名義，召開了專題會議并報省委依法治省工作領導小組審批，提交省委審定，為《中共陜西省委關于深入貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進法治陜西建設的實施意見》的出臺起到了參考作用。

黨的十八屆四中全會《決定》出臺后，陜西省重大改革舉措由省委全面深化改革領導小組統籌協調，已制定《省級有關部門貫徹實施黨的十八屆四中全會〈決定〉和省委〈實施意見〉重要舉措分工方案》（陜辦發〔2014〕29號），需要由省級有關部門組織貫徹實施的重要舉措共170項，下設9個小組進行協調落實。省級部門《分工方案》第（七）條“加強和改進黨對法治陜西建設的領導”，從第157條至170條，共14項重要舉措。2015年黨的十八屆五中全會通過了我國“十三五”規劃，進一步提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。陜西省委向中央基準看齊，明確提出“法治陜西建設”的目標和任務，并納入全省目標責任考核的大盤子，推進法治陜西建設。

目前陜西省使用的目標任務考核辦法是2013年2月制定的，決定于2016年將“法治建設”內容正式列入全省年度目標任務考核之中，深入推進指標體系研究工作勢在必行，也具有研究的理論和實用價值。

二、法治陜西建設指標體系的指導思想與設計原則

（一）指導思想

法治陜西建設指標體系的設計，依據黨的十八屆三中全會提出的“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”、十八屆四中全會強調的“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系”，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，推進國家治理體系和治理能力現代化精神，結合習近平總書記來陜視察重要精神以及陜西需要發展的20項重點工作和陜西省《省級有關部門貫徹實施黨的十八屆四中全會〈決定〉和省委〈實施意見〉重要舉措分工方案》，不斷全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，實現2020年建成小康社會和法治政府的宏偉目標，推進法治陜西建設，為實現“三個陜西”提供法治保障。本課題提出分類創建具有陜西地方實踐意義的科學的法治建設指標體系的設想。

（二）設計原則

1.總體規劃，分類制定。指標體系主要分為3類：一級指標為社會指標，又稱為方向性指標，體現了法治陜西建設的主要發展方向，包括法治建設的主要評價項目，作為“綱”目錄；二級指標主要是定性指標，又稱制度性指標。法治建設的前提是要有完備的法律制度，為規范行政權力運行提供合法依據，作為“子目錄”，這部分內容確定的是預期效果；三級指標主要是定量指標，又稱具體性指標，制定的是具體考核指標和需要完成的目標任務。

2.全面考評，階段考核。法治陜西建設指標體系各項任務要有明確的預期效果和完成節點。權重分值應包括建立績效考評臺賬、按時間節點推進計劃完成情況，二者權重比例分配應該是3:7。

3.科學嚴謹，簡便易行。為了計算方便，整個指標體系總分設計為100分，每個具體性指標都有權重分值，擬將“法治陜西建設”納入省考核辦全省年度目標任務考核項目，方便換算。

4.公眾參與，體現民意。我國的法律監督機關只有人民檢察院，最近最高人民檢察院發文人民監督員由司法行政機關選任，已在其他省份試點。這里指標體系主要體現國家機關按照法定職權和程序開展立法、執法和司法的活動，與社會組織與公民參與所占比例應該是7:3。

三、法治陜西建設指標體系的主要內容

（一）一級指標的確立

根據黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和陜西省《省級有關部門貫徹實施黨的十八屆四中全會〈決定〉和省委〈實施意見〉重要舉措分工方案》的總體框架，課題組擬將法治陜西建設指標體系一級指標的主要內容分為黨的領導、科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法、隊伍建設和依法執政7大部分（見表一）。

表一 法治陜西建設一級指標

（二）二級指標的確立

按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》總體框架和板塊架構，形成30個二級指標（見表二）。

表二 法治陜西建設一、二級指標

（三）三級指標的確立

習總書記來陜視察重要講話精神以及陜西需要發展的20項重點工作和《省級有關部門貫徹實施黨的十八屆四中全會〈決定〉和省委〈實施意見〉重要舉措分工方案》（陜辦發〔2014〕29號）提出的170項任務措施作為內容依據（此處指標略），指標的權重和分值如下。

陜西需要發展的20項重點工作中，農業工作占10項、文化建設占4項、保障和民生占3項、從嚴治黨占3項。省委《實施》意見中的170個重要舉措項目中，涉及黨的建設制度改革專項小組、民主法制領域改革專項小組、文化體制改革專項小組、司法體制改革專項小組、經濟體制和生態文明體制改革專項小組、紀律檢查體制改革專項小組、政府機構職能和事業單位改革專項小組、社會民生體制改革專項小組等8個小組8個領域，課題組根據重要性、項目數、工作量的簡單評估，提出7個一級指標的權重建議，即：黨的領導占3分（包括黨的制度建設6項，占3%）；依法執政分值約占4分（包括紀律檢查3項，占1%）；科學立法約占分值34分（包括民主法制領域改革32項、經濟體制和生態文明4項、社會民生體制改革13項、文化體制改革8項，共58項，占34%）；嚴格執法分值約占8分（包括政府機構職能和事業單位改革13項，占7.6%）；公正司法約占分值30分（包括司法體制改革50項，占29.4%）；全民守法約占分值17分(包括司法體制改革15項；社會民生4項；文化體制3項，共22項，占12.9%) ；隊伍建設約占分值8分（包括黨建體制改革9項，司法體制改革5項，民主法治改革2項，經濟體制改革2項，共18項，占10.6%）。

四、法治建設考核要考出“法治陜西”建設實績

陜西省目前設計的“法治陜西”建設一、二級考核指標，較為全面、系統地反映了中央精神和陜西實際。同時，課題組基于法治陜西建設評價指標體系，對進一步完善法治建設考核提出以下幾點建議。

（一）考核內容不僅要“全”更要“準”

法治建設的考核內容，不僅要按照黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，全面反映黨中央對“全面依法治國”的戰略部署，做到考核內容“全”。同時，如何結合陜西省情特點，針對市（區）和省直部門的不同定位、市（區）之間的地區差異、省直部門之間職能各異的實際，增強考核的針對性，考核內容更需要“準”。

比如，對市（區）“堅持科學、民主、依法立法”的考核指標，根據新修訂的《立法法》第72條規定精神，省會以外的設區市要獲得立法權，還需要省人民代表大會常務委員會綜合考慮本省所轄設區市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。這就意味著，并不是所有設區的市都會同時獲得立法權，作為考核的共性指標，就應該充分考慮各市（區）立法的實際進展。有立法權的，考核立法任務完成的數量、質量和程序，賦予相對較高的權重；暫未獲立法權的，考核立法工作的籌備情況，賦予相對較低的權重，這樣才能做到精準考核、結果公平。

（二）考核指標不僅要“軟”更要“硬”

考核指標是對考核內容的細分，只有成為“硬”約束，才能真正落實考核的實體內容，促進法治陜西建設。否則，具體一項法治建設任務能不能完成，如果只考核過程，似乎都完成了，但是若要考核實體結果，就不一定完成了。

比如，“用法治理念和法治方式進行決策、履行職責、深化改革、維護穩定”這個二級考核指標，就難免存在“軟”的問題。因為，“用法治理念和法治方式”這樣的表述，要變成一個“硬約束”是很難的，往往容易被表面的程序合規掩蓋決策、履職、改革、維穩中的非法治因素。要使這樣的軟指標變成硬指標，不僅要對“用法治理念和法治方式”的各項程序進行考核，而且要使各方面考核主體的評價占一定權重，才能使決策、履職、改革、維穩等不僅在程序上而且在實體上體現法治理念和法治方式。

（三）考核方式不僅要“虛”更要“實”

法治建設的考核，不僅要考核一些原則性要求，更要具有可操作性，考真、考實。定性的考核方式，操作起來相對簡單，但是考核結果容易失真，總有“虛”的感覺；定量考核方式，雖然面臨一些工作不好量化的難題，但是考核結果相對客觀，最能考出“實績”。

比如，“理順行政執法體制，推進重點執法領域的綜合執法”、“加大信息公開力度，主動接受社會監督”兩項考核指標，就存在只是原則性要求，如何考實還需進一步研究。考核“理順行政執法體制”，需要進一步明確執法體制改革的方向、標準和要求；考核“信息公開的力度”，需要進一步明確信息公開的類別、范圍和方式。

基于以上思考，課題組認為，將法治建設納入全省黨的建設考核指標，是省委向中央基準看齊的具體體現，必將引領法治陜西建設進入快車道。但是，法治建設的考核一定要遵循法治本身的規律，更要以法治的方式推進。因此，建議省考核委員會在現有“法治建設”一、二級考核指標的基礎上，及時組織相關專家參與對三級考核指標的研究論證，并盡早發布三級指標，引領和考核法治陜西建設的實績，促進法治陜西建設取得更大進步。

課題組組長：

郭興全（陜西省社會科學院政法所所長、研究員）

課題組成員：

李曉惠（陜西省司法廳法制宣傳處主任科員）

韓 偉（陜西省社會科學院政法所副研究員）

（責任編輯趙海鷗）