我國刑罰執行體制改革的路徑探索

李本森（中國政法大學教授）

我國刑罰執行體制改革的路徑探索

李本森（中國政法大學教授）

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制，健全公安機關、檢察機關、審判機關和司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權的相互配合和相互制約的體制機制。刑罰執行體制的改革不可能是孤立的管理體制的改革，必須建立在科學理論基礎之上的相關實體法和程序法的全方位和體系化改革，否則這種改革因正當性的基礎缺失而無法獲得成功。筆者擬就新形勢下刑罰執行體制改革實體基礎、程序基礎進行反思和檢討，以期拓寬刑罰執行體制改革的思路。

一、實體基礎：刑罰權的合理配置

（一）刑罰配置的原則：調控輕刑、穩定重刑

刑罰執行改革隸屬刑罰體系的改革和調整，必須服從刑罰科學配置的原則。關于刑罰的配置原則應當如何設定，存在著長期的爭論。從歷史上看，各國刑罰的配置并沒有統一的原則。我國刑罰的配置長期受到傳統重刑思想的影響，因此刑罰的配置位階比較高，刑罰層級間的跳躍性比較大。我國勞動教養廢止后，勞動教養的處罰形式雖然被廢除，但限制人身自由的行政處罰與刑事法律規定的刑罰之間并沒有形成無縫對接，給刑罰執行一體化的改革帶來前提性障礙。根據我國刑罰目前的立法和犯罪控制和矯正的要求，刑罰配置改革應當側重調配輕微刑罰的層次性結構。

根據寬嚴相濟的刑事政策，我國當下刑罰配置改革的基本思路應當為“調控輕刑，穩定重刑”?！罢{控輕刑”就是對三年以下有期徒刑、拘役、管制的實刑進行調整，逐步實現三年以下有期徒刑的階梯性層級，實現輕微刑罰的社區和監禁矯正性功能相互配合，以更有效地預防和矯正犯罪?！胺€定重刑”就是對包括死刑、無期徒刑和十五年以上的有期徒刑，應保持穩定不再通過修改和擴張加重。雖然近年來刑法修正案逐步減少死刑適用的罪名，但是對于有期徒刑刑罰的期限卻有所擴張。因此，重刑的調整不宜再趨重，而當下應當保持相對穩定。

（二）廢除管制和拘役刑，設立社區矯正刑

管制刑是我國特有的一種刑罰方法，它是一種限制自由刑，在我國的刑罰體系中屬于最輕的主刑。管制刑作為一種非監禁刑罰方法，避免了自由刑的弊端，符合刑罰輕緩化的發展方向。但是，管制刑本身存在許多問題。特別是，管制刑具有很弱的懲罰性，在缺乏必要的強制力保證和群眾有效的監督相配合的情況下，懲罰的功能喪失怠盡。法律雖然規定管制刑由當地公安機關執行，卻并未指明如果罪犯違反了規定，公安機關應當如何處理，明知必須處罰但沒有具體法律依據，難以有效執行。另外，管制的期限最高可以達到兩年，大大超過拘役最長六個月的期限，而且拘役可以適用緩刑，緩刑后的拘役同樣可以在社區中執行，這樣就導致管制與拘役的刑罰配置錯位。根據《刑法修正案（八）》，被判處管制的犯罪人交給社區矯正機構來執行。因此，用社區矯正刑來代替管制刑具有現實的可行性和必要性。

（三）改革緩刑制度，建立多元化緩刑形式

我國目前的緩刑制度比較缺乏彈性，法官根據案件的具體情況進行多樣化的選擇的權限相當有限。國家立法機關應當考慮專門制定《緩刑適用與執行條例》作為刑法的附屬法，擴大緩刑適用的具體范圍。我國可以借鑒美國的“休克”緩刑制度，建立相應的管教緩刑，即對于不適宜在社區矯正而判處實刑又重的，法院可根據違法犯罪人的實際情況，判處管教緩刑。管教緩刑在輕刑監獄執行，時間可以定位為半年到1年。如果緩刑結束之后，執行部門認為該違法犯罪人不適宜回歸社會，法院可以撤銷緩刑判處實刑，留在輕刑監獄繼續服刑。管教緩刑的服刑人可以享受更多的自由和人身權利，輕刑監獄可采取單獨施教。判決前的緩刑限定在被告人認罪和犯罪事實查清的基礎上，根據犯罪人的表現和悔罪態度在判決前在社區服務或接受社區的矯正，結束后可以免除判決實刑。這類緩刑的適應對象可以是那些社會危害性不大和再犯的可能性小的輕微犯罪人。

對犯罪人被判處短期自由刑的，在刑罰執行方式上，立法上應采取原則適用緩刑，不適用為例外。對于犯罪人被判決短期自由刑（剩余刑期為一年以下）后，究竟犯罪人是留在看守所，還是移送監獄執行，在現行的制度下存在矛盾。根據《刑事訴訟法》第253條規定，剩余刑期三個月以下的，由看守所執行。在我國看守所不是刑罰的執行機構，這條規定明顯違背看守所的職能定位。從立法上來說，這只能是權宜之計。短期自由刑的執行方式，必須進行改革和調整。有的犯罪人在剩余刑期僅剩下幾個月的時候，采取上訴等訴訟拖延的方式避免被轉送監獄。

鑒于上述情況，為了減少監獄對短期自由刑的收押和管理的壓力，立法上應對于判決之后剩余刑期不足一年的犯罪人的監禁，一律轉送到社區矯正機構進行。這樣改革的理由有二，其一，看守所屬于臨時羈押場所，而非刑罰執行機構，對于已經定罪判刑的犯罪人不宜繼續留在看守所。其二，社區矯正屬于刑罰的執行方式，可以適用犯罪情節顯著輕微的短期自由刑。一年以下有期徒刑，如果沒有特別危害社會的行為，應當判處緩刑以適用非監禁的社區矯正措施。對于不適宜判處緩刑而存在剩余刑期的，仍然應當按照規定轉送監獄來關押矯正。監獄應當制定相應制度來應對小部分的短期自由刑的監獄內的管理和矯正。

（四）完善罰金和沒收財產刑

罰金刑由于制度設計和實際執行兩個方面都存在問題，因此法學界對其改革的呼聲比較高，但是進展很緩慢。罰金刑的改革可以采取系統化的改革方式進行，包括擴大罰金刑的適用范圍和條件、增設罰金刑的適用方法、將罰金刑上升為主刑、增設罰金緩刑和罰金執行的司法保障制度等。另外，為提高罰金刑的執行率，應增設罰金易科社區矯正刑和自由刑制度。在我國，對于已經判處罰金而拒絕履行的，可以根據被告人的情況進行易科為特定期限的社區矯正和有期徒刑的處罰，以保證司法判決的嚴肅性和公正性。罰金刑的改革無論是實體還是程序層面都要進行，否則改革就不能達到預期的效果。

沒收財產刑是我國財產刑改革中爭議比較大的附屬刑種。從世界范圍看，沒收財產刑具有萎縮的趨勢，很多國家都廢除了沒收財產的刑罰。當代刑法理論認為，沒收刑具有難以執行、不平等性、可能株連無辜、影響犯罪人的家庭生活與繼承人利益,因而有違背個人責任原則、不利于犯罪分子的社會化等負面效應。近代許多西方國家在責任主義、罪刑相適應原則、禁止嚴刑峻罰等刑罰信念的支配下, 廢除了傳統的沒收財產刑, 僅規定了與犯罪相關的特定物的沒收制度。中國的沒收財產是懲罰性的、真正意義上的刑罰種類, 沒收的對象是犯罪人個人所有的、與犯罪無關的私有財產。雖然中國刑法學界對沒收財產刑的存廢各執一詞，但現行刑事立法中沒收財產刑的廣泛規定卻是一個不爭的事實, 這也昭示著中國廢除沒收財產刑的預期是任重而道遠。我國目前廢除沒收財產的刑罰還可能不現實，但是在刑罰改革中是否需要進一步壓縮沒收財產的適用范圍，譬如將沒收財產的適用范圍僅限定于危害國家安全的恐怖犯罪、貪污賄賂犯罪和毒品犯罪等。當然，這方面改革還需要與執行制度的改革結合起來。

（五）建立犯罪前科消滅制度

根據犯罪標簽理論，對犯罪人的矯正，必須盡可能祛除犯罪人的犯罪印記，特別是犯罪紀錄對其生活就業和工作上的影響。我國《刑事訴訟法》規定了對未成年人犯罪記錄采取封存制度。如何建立犯罪前科消除制度，是刑罰配置中的重要課題。目前關于犯罪記錄制度的執行主要由公安機關來執行，改革后可以將該項制度的具體執行移交給統一行使刑罰執行的司法行政機關來行使。

二、程序基礎：行刑權的主體責任

（一）公安機關的刑罰執行主體問題

公安機關作為犯罪的偵查機關，擔負維護社會安全和穩定的工作。公安機關在歷史上曾為刑罰執行主體，改革開放初期的監獄和勞教所都是由公安機關負責管理，80年代后開始將監獄和勞教場所移交司法行政機關管理。目前我國公安機關除了負責關押特殊的高行政級別罪犯的秦城監獄之外，不再具有監獄管理的職能。《刑法修正案（八）》刪除了公安機關作為管制執行以及緩刑考察、假釋監督主體的規定，并將相關職能交給司法行政機關的社區矯正機構來行使。這無疑是刑罰體制改革的重大進步。公安機關的刑罰執行的功能，主要包括看守所中短期自由刑的執行、驅逐出境的執行。關于驅逐出境的執行，由于不涉及到司法行政機關的矯正措施的實施，可以在法院裁決犯罪人驅逐出境之后直接由公安機關執行，這方面并不存在明顯的爭議?？傮w上，公安機關不具有刑罰執行的職能逐步被司法實務部門所接受。

（二）法院的刑罰執行職能問題

法院作為法律賦予的司法裁判機關，負責各類案件的審理和裁決。從這個意義上，法院屬于相對中立的部門，便于體現司法的公正和權威。由于歷史的原因，法院仍然具有死刑執行、罰金刑和沒收財產刑的執行權，以及減刑、假釋等自由刑變更裁定權等。在刑罰執行體制改革中，法院部分的改革顯得比較復雜。我國《刑事訴訟法》規定，死刑立即執行的判決由人民法院來執行。關于死刑執行，大多數國家都是由司法行政機關或監獄部門來行使。例如，日本的死刑執行由司法部來具體負責，美國的死刑是由關押的監獄來具體負責執行。我國由人民法院來執行死刑，容易使人產生法院的“刀把子”的負面形象，違背法院中立的裁判者地位。對于罰金和沒收財產刑的執行，根據《刑事訴訟法》規定，被判處罰金的罪犯或單位，在判決確定的期限內一次或分期繳納。期滿無故不繳納，人民法院應當強制繳納。人民法院執行財產刑的判決，必然導致法院的中立性受到破壞。目前關于法院在死刑執行和財產刑執行的權限上還有比較大的爭議，因此這方面改革難度較大。

（三）檢察院的刑罰執行監督職能

根據我國法律，檢察院雖然不是刑罰的執行機構，但是作為法律監督機構，也通過監督的方式參與刑罰執行工作。人民檢察院的檢察監督的對象是具有執行刑罰權的國家機關，現階段包括具有刑罰執行權的法院、公安機關和司法行政機關。由于主體的分散性，給檢察機關的刑罰執行的監督帶來困難。如果實行統一的刑事執行權，司法行政機關構成刑罰執行的唯一主體，那么檢察機關的監督僅僅針對司法行政機關的刑罰執行工作，有利于提高檢察機關的監督效能。

當然，也有極少數研究刑罰執行的學者認為，檢察機關可以作為刑罰執行的機關。理由主要有兩點，“一是將執行權統一于檢察機關，從而化解執行權分散行使帶來的權力弱化，執行效果減損等問題；二是檢察機關直接指揮而不僅僅是監督，增強了執行中的權力制約于程序監督，從而可有效防止執行中的權力腐敗形象。①萬毅：《刑事執行制度之檢討與改造》，《甘肅政法學院學報》，2005年11月，總第83期。”毋庸置疑，執行工作需要檢察監督，但是監督不等于執行，更不等于直接指揮。監督是為了刑罰權的正確行使，并不是為了越權直接行使權力。檢察機關的公訴和偵查職能，決定了檢察機關不可能作為刑罰執行機關。刑罰執行體制改革一體化，并不是要體制改革的分立。本來檢察機關不具有刑罰執行職能，如果改革之后反而賦予其執行職能，必然會加劇刑罰執行主體之間的掣肘和矛盾，不利于刑罰執行體制改革的一體化目的實現。檢察機關對刑罰執行具有監督職能，這是理論和實務界的共識。但是，如果把監督職能異化為主體就偏離了檢察機關在刑罰執行中的職能定位。

（四）司法行政機關的刑罰執行職能

基于行刑權的基本理論和原則，并考慮我國刑罰執行多元化的現狀，學界多贊同由司法行政部門主導刑罰執行權②賈曉文、張婧：《統一刑罰執行體制研究觀點綜述》，《中國司法》，2015年第4期。。關于刑罰執行權統一由司法行政機關行使的理由主要有三個方面：第一，可以進一步整合優質司法資源，解決執行權行使方式分散帶來的執行效能低下的問題③邵名正、于同志：《論刑事執行權的性質和理性配置》，《中國監獄學刊》，2002年第5期。；第二，可以解決公安機關、人民法院、檢察院和司法行政部門之間在刑罰執行權限不清和職能錯位的問題④王公義：《刑訴法再修改中關于刑罰執行制度的若干問題》，《中國司法》，2011年第3期。。第三，可以進一步推動刑罰執行的標準化建設，促進刑罰執行的教育培訓和專業化分工，從而提高刑罰執行的專業水平⑤狄小華：《刑罰執行效率論——兼談我國的行刑改革》，《犯罪與改造研究》，2002年第5期。。第四，刑罰執行由司法行政機關統一行使，符合國際慣例和通行做法。國際上看，無論是大陸法系還是英美法系國家，都由司法行政機關負責法院判決的執行、管理全國的監獄和其他懲罰、懲戒機構⑥趙秀偉：《我國刑事執行的現狀及改革設想》，《中國監獄學刊》，2003年第5期；徐景星、劉志軍：《刑事執行一體化的思考》，《中國監獄學刊》，2005年第6期。。

三、路徑選擇：刑罰執行體制的重構

（一）制定《刑事執行法》，將行刑權予以法典化

刑事執行立法是國家科學有效地行使刑罰權的需要，是實現刑罰目的的根本保障。刑事偵查、起訴和審判都有嚴格系統的法律規范，而且在刑事訴訟法中都有相對系統的規定，而有關刑事執行的規范只是分散在《刑法》及其部分的修正案和《刑事訴訟法》中，缺乏體系化的整合。從完善刑事執行體制和適用司法實踐的需要，非常有必要制定統一的《刑事執行法》。只有將行刑權法典化和制度化，才可以保障行刑權得到有效的落實。事實上，在刑事執行一體化的相關討論中，很多學者都主張和建議制定統一的《刑事執行法》，并進行刑事執行法學科建設研究和探索⑦韓玉勝、張紹彥：《刑事執行立法理論研討會綜述》，《中國法學》，1998年第5期。。

關于《刑事執行法》的基本框架，在學界也有不同的看法。刑事執行法立法應當涵蓋刑法確定的刑罰中的主刑和附加刑在具體裁判中，從交付執行到執行完畢的整個過程中涉及的刑罰執行主體、執行方式、執行變更和執行結束的各種規范的統合。在立法中，應當明確刑罰核心執行主體與附屬執行主體之間的區分和聯系。在刑罰執行的具體內容上，可以劃分為死刑執行、有期徒刑執行、財產刑執行、資格刑執行、社區執行和執行的中止、延遲和終結執行，以及執行監督、執行責任和懲罰等幾個部分。制定刑事執行立法，不僅要著眼于執行體制的統一行使，更重要的是要通過刑事執行立法來完善整個刑事司法體系，提升刑事司法的權威性和公正性。

（二）明確刑罰執行的主體和地位

在統一刑罰執行的核心主體方面，在未來《刑事執行法》的立法中應當明確國務院司法行政機關的核心主體地位。但是，刑罰執行畢竟是復雜的過程，包括交付執行、執行的中止、暫緩執行等司法程序，必須由其他司法機關的廣泛參與，僅僅依靠司法行政機關一家并不能完全履行刑罰執行的全部工作。很多研究刑罰執行的學者片面將刑罰統一執行體制理解為完全由司法行政機關來行使執行權，既不符合司法規律，也無法解決司法實踐中的問題。筆者認為，在刑罰執行主體之中，應當區分核心主體與附屬主體。核心執行主體，行使執行刑罰的內容包括死刑的執行、財產刑的執行、監禁和社區矯正的執行等；附屬執行主體的職責包括犯罪人的移交程序、減刑、假釋和暫予監外執行和死刑執行、財產執行的程序中涉及的公安、法院和檢察院的職責等。

關于司法行政機關如何改革內部機制來行使行刑權，學界也有不同看法。有學者主張，刑罰權統一由司法部行使后，司法部取消監獄管理局建制，設立刑罰執行總局，刑罰執行總局下設四個處：監獄管理處、社區矯正處、財產執行處和涉外執法處⑧韓玉勝、沈玉忠：《行刑一體化與刑罰權的新配置》，《河北學刊》，2008年第1期。。還有的學者主張高配司法部刑罰執行總局，將刑罰執行總局升格為副部級單位⑨趙秀偉：《我國刑事執行的現狀改革設想》，《中國監獄學刊》，2003年第5期。。筆者認為上述的建議都有一定的道理。這些改革方案都是很大膽的設計。但是由于現階段司法行政部門涉及到刑罰處罰的部門已經有兩個建制，即行使監禁刑的監獄管理局和非監禁刑的社區矯正管理局。因此，沒有必要再合并單獨設立刑事執行局。另外，剝奪政治權利的執行也可由社區矯正部門來執行。刑罰執行管理部門的內設機構根據工作實際需要，本著務實高效的原則進行適當調整。

（三）規范監禁刑變更執行的管理體制

首先，為了從源頭上解決減刑和假釋領域的腐敗問題，對于提出減刑和假釋意見的工作機制進行完善。在刑罰執行體制的改革中，改革目前的監獄單獨向法院提出減刑、假釋和暫緩執行的意見的格局，而改為由減刑、假釋工作委員會來提出意見。減刑、假釋工作委員會的構成，應廣泛吸收社會力量參與，加強社會監督的力度，嚴格保障審查的合規性。對刑罰執行的變更審查程序進行實質化改造。刑事執行程序屬于行政管理程序，但是由于涉及到刑罰執行方式的變更，就形成對原判決和裁定的改變，因此需要原審判機構進行依法變更。目前，人民法院和人民檢察院對監獄提出刑罰執行的變更的意見僅僅是審查，很大程度上是形式審查，而非實質審查。刑罰執行體制改革過程中，對于該刑罰變更執行方式的審查，可根據案件的需要，特別是法定事由不確定或者存在減刑假釋條件明顯有問題的，可采取聽證的方式進行個案實質審查。聽證公開化、聽證程序規范化和聽證當事人參與的廣泛化，可以保證減刑、假釋和暫緩執行的實體和程序的正當性。當然，也有學者提出對刑事執行變更程序進行訴訟化處理⑩朱立恒：《刑事執行程序與寬嚴相濟的向背的調整》，《當代法學》，2011年第2期。。筆者認為采取訴訟方式處理刑罰執行程序的變更，因訴訟程序的繁瑣和時間的拖延，不可避免會大大增加刑罰執行變更的成本，不利于刑罰執行變更的實際操作。

其次，建立刑罰暫緩執行、減刑和假釋專業裁判法官制度。刑罰執行過程中不可避免涉及到暫緩執行、減刑和假釋等需要變更執行的司法程序。在這方面，法院本身享有無可爭議的刑罰執行措施變更的裁判權。我國目前有關減刑和假釋案件由中級法院來裁決，在審查上也主要是書面審查，司法審查流于形式。法國的專業刑罰執行法官制度，值得借鑒。

再次，建立專業刑罰執行監督檢察官，專責刑罰監督。在監督、糾正不當減刑假釋暫予監外執行罪犯的同時，最高人民檢察院應當探索和健全刑罰變更執行監督長效機制。根據刑罰執行法官的改革做法，檢察機關也可以建立刑罰執行監督官，對刑罰執行進行有效監督。

（四）健全非監禁刑的執行體制

1.死刑執行體制的改革

我國《刑事訴訟法》第252條規定：死刑采用槍決或者注射等方法執行。我國成為繼美國之后世界上第二個正式采用藥物注射死刑的國家。學者普遍認為，注射執行死刑對于改進死刑的執行方式、減少死刑犯的痛苦、推進刑罰的人道化具有積極意義。我國應盡快廢除槍決的執行方式，統一實行注射死刑的方法。隨著死刑的限制和死刑判決數量大幅減少，由監獄管理部門行使執行管理將具有可行性。

2.財產刑的執行體制改革

最高人民法院2010年實施的《關于財產刑執行問題的若干規定》第1條就明確規定，財產刑由第一審人民法院負責裁判執行的機構執行；被執行的財產在異地的，第一審人民法院可以委托財產所在地的同級人民法院代為執行。對于財產刑的執行是否可以從法院一步到位轉移給司法行政機關？對于這個問題，答案應當是肯定的。目前法院的執行主要精力集中在民事判決和裁定的執行上，根本無暇兼顧缺乏當事人推動的刑事罰金和沒收財產的執行。這也是造成罰金和沒收財產判決率高，執行率不高的重要原因。司法行政機關如果從法院接手財產刑的執行，建立專門的刑事財產執行和管理機構，將有效調動執法的積極性，提高財產刑的執法效能。當然，財產刑的執行是非常復雜的問題，不是單純體制改革就可以有效解決的問題，還必須從刑罰配置等方面對財產刑從實體到程序進行相應的改革，制定相應的規范性法律文件，為財產刑的執行體制改革創造基礎性條件。

3.緩刑的社會調查和執行機構的創新

中國和世界其他法治國家相比，我國緩刑適用率相對較低?鄧文莉：《兩極化刑事政策下的刑事制度改革設想》，《法律科學》，2007年第3期。。隨著刑罰制度的不斷改革，特別是社區矯正等非監禁刑的廣泛適用，緩刑的適用必然會擴大。在國外很多國家的司法機構中都設有緩刑辦公室專責判決緩刑的犯罪人的社會調查和緩刑的執行。我國在司法機構建制中，并沒有緩刑調查和執行的辦公機構的建制?？梢钥紤]在社區矯正機構中專門建立緩刑辦公室，專責緩刑和相關執行、監督的事務。國家有關部門可出臺有關緩刑機構的設立、人員配備和工作流程的法律規范，以進一步規范緩刑社會調查和執行的工作程序。

（責任編輯張文靜）