規范權力主體用權的內在邏輯
——從必然性到實踐性的飛躍

唐輝陳俞萍陳昱睿

（1.中共崇州市委黨校，四川崇州611230；2.中共四川省委黨校，四川成都610071; 3.中共遂寧市委黨校，四川遂寧510900）

規范權力主體用權的內在邏輯
——從必然性到實踐性的飛躍

唐輝1陳俞萍2陳昱睿3

（1.中共崇州市委黨校，四川崇州611230；2.中共四川省委黨校，四川成都610071; 3.中共遂寧市委黨校，四川遂寧510900）

國家機關及其公職人員作為權力主體，本應恪盡職守、盡職盡責、公而忘私，全心全意為人民服務，然而，在現實生活中，權力主體在行使公共權力的過程中，卻出現了不作為、亂作為甚至公權私用、以權謀私等用權不合規的消極現象。本文從權力主體自身原因出發分析了規范用權的必然性，并根據歷史發展脈絡、客觀現實條件和國內基本情況，就我國當前權力主體用權中存在的頑癥痼疾和突出的現實矛盾進行較深層次的根源探究，找出問題根源，開出藥方。

權力主體；用權；為人民服務

公共權力的運行過程實際上就是把權力的運行機制應用到政治、經濟、文化以及社會公共事務的管理之中，進而實現一定的政治、經濟、文化和社會目標。因此，從權力主體角度探究公共權力運行制約與監督機制，有利于從更深層次上認識和把握公共權力運行的規律。習總書記多次指出領導干部要自覺把權力行使的過程作為為人民服務的過程，自覺接受人民監督。因此，規范權力主體用權，不僅是貫徹全面推進依法治國基本方略的內在要求，也是落實全面從嚴治黨戰略布局的根本舉措。

一、權力主體規范用權的必然性

俗話說：“無規矩不成方圓?！睉椃ㄊ菄易畲蟮囊幘兀h章則是黨內最大的規矩。國家規矩是全體社會成員或任何組織機構都必須遵守的、不可觸碰的底線，而黨內規矩則是所有中國共產黨黨員尤其是黨政領導干部必須模范遵守的、不可逾越的紅線。國家機關及其公職人員作為權力主體，代表人民行使公共權力，應該嚴格按照公共權力的性質和目標依法行使，恪盡職守、盡職盡責、公而忘私，全心全意為人民服務，努力增進人民福祉。然而，在現實生活中，權力主體在行使公共權力的過程中，卻出現了不作為、亂作為甚至公權私用、以權謀私等用權不合規甚至違規的消極現象。

（一）權力邊界不清，運行軌道模糊

任何權力都應該是有邊界的，任何權力的運行過程也應該都是清晰可見的。權力邊界的確定是權力有效運行的邏輯基礎，也是保障公民權利的重要前提。公共權力是人類社會發展到一定階段的產物，它的邊界及其運行軌道的確定是與人類社會所處的不同階段密切相關的。公共權力的邊界及其運行軌道客觀上會隨著人類社會的發展而不斷變化，但在一個特定的歷史階段，公共權力的邊界應該是清晰的而不是模糊的，其運行軌道應當是可控的而不是失控的。然而，在現實生活中，由于憲法和法律的制定還不夠完善，尚存在不少真空、漏洞和灰色地帶，造成各權力主體的職責權限模糊不清，部門之間權力交叉、重合，職責不明確，導致在權力行使的過程中容易出現缺位、越位、不作為、亂作為和相互推諉扯皮等現象。

（二）法治思維不足，責任意識淡薄

法治思維是指將法治的諸要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，它是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式。作為權力主體的國家機關及其工作人員特別是作為執政黨的黨政領導干部，在行使公共權力時，理應具備良好的法治思維和較強的責任意識，但由于我國經歷的封建社會時間比較長，而確立依法治國作為治國理政基本方略和基本方式的時間較短，導致部分國家公職人員尤其是個別黨政領導干部依法執政、依法治國、依法行政的法律素養不高和法治思維不足，嚴重制約了權力主體運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，尚未形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習慣和社會氛圍。這主要表現在三個維度：一是法治意識及觀念的維度；二是法治思維和理念的維度；三是法治價值和態度的維度。第一個維度要求權力主體具備最起碼的法律知識、素養和法制意識、觀念，第二個維度要求權力主體謹慎用權、恪盡職守，樹立正確的權責觀，第三個維度要求權力主體率先垂范、帶頭守法，自覺維護憲法和法律權威。然而，正是因為權力主體法治思維的不足和責任意識的淡薄，各種消極腐敗和不正之風才會迅速蔓延、屢禁不止，客觀上阻礙了我國建設法治國家、法治政府、法治社會的歷史進程。

（三）理想信念喪失，思想道德滑坡

理想信念是指人們向往、追求和奮斗的根本目標，是人們的政治立場和世界觀在奮斗目標上的集中反映，更是一個人進行各種行為的支撐和動力。國家公職人員是代表黨和人民行使公共權力的權力主體，其理想信念是否堅定、思想道德是否崇高，不僅會影響到黨在人民心目中的地位、威望和信賴，還會影響到黨內同志之間的信任、團結與合作，更會影響到共同理想“中國夢”的奮斗目標能否順利如期實現。然而，在改革開放和市場經濟條件下，由于受到封建歷史殘留、傳統文化慣性、西方價值觀念、外來習俗侵蝕等多種因素的交互式影響，導致價值觀念多元化，不斷沖擊著權力主體的心理防線，挑戰著權力主體的承受底線。一些意志薄弱、信念動搖、經不起誘惑、受不住考驗的國家公職人員特別是黨政領導干部，他們的宗旨意識開始淡化，理想信念開始喪失，思想防線開始崩潰，道德水準開始下滑。主要表現在以下幾個方面：一是政治信仰缺失，放棄了馬克思主義指導思想；二是宗旨意識淡化，追逐個人利益最大化而偏離“公共人”角色；三是遵法守法觀念不強，知法犯法、公權私用、以權謀私、以權壓法、徇私枉法等違法亂紀行為屢禁不止；四是思想道德滑坡，思想防線不牢、道德修養不夠，以致不斷暴露出思想墮落、觀念扭曲、道德滑坡、行為失范、作風腐化、生活糜爛等嚴重問題。

（四）利益沖突加劇，權力行使失控

利益沖突就是權力主體所擔任的公共職務和所代表的公共利益與其自身所具有的個人利益發生相互矛盾的政治現象。它具有三個特征：第一，利益沖突在邏輯主體上是國家公職人員同時擔當的公共角色和私人角色之間的沖突；第二，利益沖突的本質是國家公職人員行使公共權力時權衡“利他”和“利己”兩種道德傾向的倫理困境；第三，利益沖突表現為國家公職人員自身所具有的個人利益與公共職務所代表的公共利益之間的沖突。國家公職人員作為代表公共利益行使公共權力的權力主體，同時具有“公共人”和“理性經濟人”兩種不同的角色，在向社會提供公共產品和公共服務的過程中，權力主體也會不斷追求自身利益的最大化，因此，這種雙重角色就會不可避免地發生摩擦、沖突、抵觸、矛盾，再加上權力具有天然的擴張性和腐蝕性，一旦失去控制，權力就會脫離法定運行軌道，成為侵害公共利益的工具，從而導致公共權力異化為公共利益的對立物，產生公權私用、以權謀私、因私廢公的公共權力腐敗現象。

二、規范權力主體用權的實踐性

（一）依法確立權力勘定邊界，固化權力公開運行流程

依法確立權力，勘定權力邊界，固化權力運行軌道，是權力公開透明、依照程序運行的前提和關鍵。早在2010年11月18日，中紀委、中組部就聯合印發了《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，對各?。▍^、市）開展縣委權力公開透明運行試點工作作出部署，經過幾年的嘗試，各試點均積累了較為豐富的經驗，在厘清權力主體行使權力的邊界、實行權力清單和責任清單制度、公開權力運行流程、規范權力主體依法行權、強化權力制約與監督等方面，初步取得了一些明顯的成效，形成了可復制、可推廣的經驗和做法。因此，黨的十八屆三中全會強調，“要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程?！蓖菩袡嗔η鍐沃贫?，為厘清權力的界限提供了可能。權力清單制度是在政府內部發生的一次極為深刻的權力革命，其核心內容是清權、確權、配權、曬權和制權，其本質是把權力關進制度的籠子里，為政府部門更好實行依法行政提供重要參照，更好轉變政府職能，全心全意為人民服務?！扒鍣唷?，就是梳理政府部門的職權；“確權”，就是編制行政職權的條目明細單和運行流程圖；“配權”，就是對現有權力進行調整、優化權力資源配置；“曬權”，就是公開權力清單和流程；“制權”，就是建立健全事中事后監管制度。首先，要建立健全權力運行的相關配套制度，進一步優化并公開權力運行流程。對保留的權力事項，盡量簡化運行程序，縮短辦理流程。公開每一項權力的法律依據、行使條件、運行流程、部門職責等信息。其次，要完善行政問責制度，列出責任清單，認真落實管理職責。以厘清責任邊界、明確責任內容、強化責任考核、嚴格責任追究為重點，完善問責程序，公開問責過程，明確問責主體和對象，增強行政問責的實效性。最后，要強化權力運行監督，對權力運行進行全天候、全方位、全過程的全面監控。陽光是最好的防腐劑，透明是最好的強心劑，人民群眾的眼睛是雪亮的。只有敢于公開權力清單，善于亮出責任清單，才能取信于民，增強政府的公信力，才能贏得廣大人民群眾的衷心擁護和鼎立支持。只有權力的公開透明運行，才能解決權力主體機構重疊、職責交叉、政出多門、推諉扯皮等頑癥痼疾，才能徹底根除權力尋租、暗箱操作、利益輸送等公共權力腐敗現象，才能檢驗每一項權力的行使條件、承辦部門、職權范圍、辦理時限、權利救濟等內容是否依法確立，以確保權力主體正確行使權力。而且，把權力運行的每一個環節都置于公眾的監督之下，有利于保障公民的知情權、表達權、參與權和監督權，有利于提升權力運行的正當性和權力主體的公信力，有利于建設透明政府、法治政府、服務政府、責任政府。

（二）提高法治思維能力水平，強化權力主體責任意識

法治思維就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式。法治思維不同于其他思維方式，它是一種治國理政的思維方式，是一種綜合性的思維方式，是一種權力主體必須掌握和運用的思維方式。因而，加強法治教育，努力提高權力主體的法治思維和水平，特別是要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，強化正確行使公共權力的政治責任感和歷史使命感，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習慣和社會氛圍，切實做到全心全意為人民服務。這不僅是全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的內在要求，也是實現“兩個一百年”偉大中國夢的基本條件，更是發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明的題中應有之義。作為權力主體的國家機關及其公職人員應該加強法律理論知識的學習，提高科學思維能力，尤其是作為執政骨干的黨政領導干部，更應該加強馬克思主義基本原理及其中國化的理論成果的學習和研究，加強黨性修養和宗旨意識，培養和提高法治思維能力水平，為實現科學決策和依法履職奠定堅實的基礎。在此，筆者認為，應當深度挖掘黨校系統的各種教學資源，進一步拓展黨校系統所特有的傳輸政治思想，傳播理論知識，傳授思維方法，傳導學風文風等教育功能，充分發揮黨校作為鍛煉、打造和培養黨員干部的主渠道、理論骨干的主陣地、執政骨干的主力軍以及加強黨的執政能力建設的主戰場等獨特作用。通過有計劃的培訓、有目標的教學、有組織的管理，并緊密結合當前國際國內發展形勢，堅持學以致用、理論聯系實際，努力提高每個學員的馬克思主義理論素養和實踐能力，提高每個學員的法治思維能力、思想政治覺悟和科學文化水平，增強黨性修養和道德修養，強化宗旨意識與責任意識，促使他們能夠更加自覺地發揮帶頭守法、文明執法、盡職盡責的模范作用。

（三）加強理想信念道德教育，提升公職人員精神境界

作為權力主體的公職人員，只有堅持正確的理想信念，始終與人民站在一起，才能擁有一往無前的勇氣、鍥而不舍的精神、堅定不移的步伐，與人民攜手并進為實現社會主義現代化不懈奮斗。如果喪失了正確的理想信念，公職人員就會在政治上蛻化變質，經濟上貪污受賄，思想上消極墮落、工作上懶惰怠慢、道德上滑坡失范、生活上奢華糜爛等不正之風和腐敗亂象。道德品行是每個人的安身立命之本、成家立業之基、為人處世之道，公職人員必須是有德之人方可做到大公無私、公而忘私、公私兼顧，正確行使人民賦予的權力，確保手中的公共權力始終只能用來為廣大人民群眾謀取利益。隨著深化改革向更深層次、更廣領域、更寬范圍拓展和推進，公職人員特別是黨政領導干部道德滑坡、品行不端、自律不強，從而導致廉潔從政意識、奉公守法意識、自我克制意識薄弱松懈。不注意防微杜漸，一步步墜入違紀違法、公共權力腐敗的犯罪深淵而不可自拔。在這種危急形勢下，加強理想信念道德教育具有非常重要的現實意義。筆者認為，應主要從以下幾個層面進行考慮：一是大力培育社會主義核心價值體系。這要求我們必須始終堅持馬克思主義根本指導思想不動搖，牢固樹立中國特色社會主義共同理想，繼承弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神，積極踐行社會主義核心價值觀。二是加快推進社會主義先進文化建設。社會主義先進文化就是順應歷史潮流，反映時代精神，代表未來方向，符合中國國情、推動社會進步的文化。建設社會主義先進文化，既要堅持和發展無產階級文化，又要繼承和創新中華民族優秀傳統文化，同時也要借鑒和吸收世界一切優秀文化成果，實現我國社會主義文化的大發展大繁榮，充分發揮文化育人導向的重要功能。三是注重個人自身修養。公職人員要加強自身道德修養，嚴于律己、謹言慎行、以身作則，黨政領導干部更要講黨性、重品行、做表率，堂堂正正做人、干干凈凈為官、踏踏實實干事，要守得住清貧、經得起誘惑、耐得住寂寞，始終筑牢思想防線、守住道德底線、不碰法律紅線，努力提升自身道德水平和精神境界。

（四）建立健全相關保障制度，嚴格監控權力正確運行

利益沖突通常被認為是發生公共權力異化，產生公共權力腐敗的潛在根源。由于公職人員充當著“公共人”和“經濟人”的雙重角色，掌握著很大一部分公共權力，一方面，他們肩負著管理公共事務、維護公共利益的法定職責，另一方面，他們又具有自己的私人利益或小集團利益。這兩者之間實際存在隱性沖突或矛盾的可能，一旦腐敗動機、腐敗機會、腐敗條件成熟，三者具備，就會促使利益沖突由隱性向顯性轉化、由應然向實然轉換、由可能向現實轉變，從而產生公共權力腐敗行為，進而危害公共利益。因此，黨的十八大報告指出，深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗。為了有效地防治腐敗、規范權力主體的行為、監控和掌控公共權力運行的軌跡，必須在公共利益與私人利益或小集團利益之間設置一道“防火墻”，建立一條能夠有效防止公權私用、以權謀私、損公肥私的“綠化帶”?；诖四康?，筆者認為，應主要從以下兩個方面進行操作：第一，建立防止利益沖突制度。這是加強公職人員職業道德建設、實現廉潔從政、從源頭上防治腐敗的重要舉措。要實現有效防止公職人員的私人利益或小集團利益同公共利益或整體利益之間的沖突，就必須堅持職業道德教育和廉政文化教育，形成以《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》為基礎，結合《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》和《關于領導干部報告個人有關事項的規定》等法規加強對公職人員特別是黨政領導干部的管理和監督，要求公開的必須公開，增強人民群眾監督的積極性和實效性，強化公職人員的廉潔從政意識和自律意識，有效防止公職人員以權謀私，有效防范和化解廉政風險。第二，完善權力運行內控機制。通過科學嚴密的制度設計，合理設置崗位，編制權力清單和責任清單，公開權力運行流程，加強對人事權、執法權、審批權等容易出現公共權力異化、發生公共權力腐敗的重要部位、重點領域和關鍵環節的動態監控和實時掌控，及時發現、定時排查，依法處置各種苗頭性、傾向性問題，嚴肅責任追究，從而完善用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的權力運行內控機制，確保權力運行始終處于一種正確、規范、高效運行的狀態，更好地發揮公共權力在管理公共事務、增進公共福祉、維護公共利益方面的公共性、高效性和服務性。

［1］［英］密爾．代議民主制政府［M］.汪煊，譯.上海：商務印書館，1982：86．

［2］［法］盧梭．論人類不平等的起源和基礎［M］.李常山，譯.上海：三聯書店，1957：72．

［3］［法］盧梭．論政治經濟學［M］.王運成，譯.上海：商務印書館，1962：57．

［4］馬克思恩格斯全集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1995：89．

［5］列寧全集（第33卷）［M］．北京：人民出版社，1985：81．

［6］毛澤東選集（第3卷）［M］．北京：人民出版社，1991：134．

［7］鄧小平文選（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994：78．

（責編：劉海琴）

D922.11

A

1008-8431（2016）06-0048-04

2016-10-18

唐輝（1988-），女，中共崇州市委黨校講師；陳俞萍（1989-），女，中共四川省委黨校2015級碩士研究生；陳昱睿（1988-），男，中共遂寧市委黨校講師。