蘇北全面小康與江蘇區域協調發展

沈宏婷 駱祖春

“十三五”時期，在全國率先建成全面小康社會是江蘇重要歷史使命。蘇北是江蘇區域協調發展中的短板，也是江蘇建成全面小康社會的重點和難點，蘇北建成全面小康社會會極大提升江蘇區域協調發展的水平。

一、蘇北全面小康與區域協調發展的相互關系

區域協調發展不僅是江蘇走可持續發展道路中的一個關鍵問題，而且也關系全面建設小康社會的水平與質量。中共十八屆五中全會聚焦全面建成小康社會目標，提出協調發展理念，也反映出協調發展是全面建成小康社會的內在要求。

蘇北全面小康是全省區域協調發展的重中之重。長期以來，江蘇始終存在蘇南、蘇中、蘇北區域發展不平衡的基本省情。“十三五”時期是江蘇率先建成全面小康社會的沖刺期，如果不盡快把蘇北這一區域發展中的“短板”補上，“木桶效應”就會愈加顯現，就會對江蘇全面小康建設進程造成極為不利的影響。沒有蘇北的全面小康，就沒有全省的全面小康。因此，蘇北的發展事關全省發展的大局，蘇北全面小康也成為全省區域協調發展大局的重中之重。

蘇北實現全面小康不能局限于自身的發展，要落實中共十八屆五中全會提出的未來區域協調發展的四大任務與要求，深入學習領會習近平總書記系列重要講話特別是視察江蘇重要講話精神，把握“新江蘇”內涵，以五大發展理念為引領、以共同富裕為方向，結合自身的發展階段和基礎條件，積極探索，賦予“蘇北小康”自身的實踐內涵，加快展現蘇北特色“經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高”的現實模樣，為全國的區域協調發展樹立標桿，發揮示范效應。

區域協調發展是實現蘇北全面小康的重要手段。較大的區域發展差距使得江蘇較早意識到區域協調發展的重要性。早在1984年中共江蘇省委第七次黨代會就提出“積極提高蘇南，加快發展蘇北”的戰略方針，正式拉開了區域協調發展戰略的序幕。此后30多年來，江蘇先后推出“五方掛鉤”、“四項轉移”、南北掛鉤共建蘇北開發園區、“一市一策”、六大關鍵工程等一系列重大政策措施。

這種全方位、多層次、制度化的幫扶與合作格局，為加快蘇北發展起到了重要的推動作用。蘇北地區綜合實力明顯增強，產業結構調整步伐加快，改革開放深入推進，城鄉面貌顯著變化，人民生活持續改善，全面小康建設取得了重要的階段性進展。統計數據顯示，蘇北地區主要經濟指標的增幅連續九年高于全省和全國平均水平，對全省經濟的貢獻率逐年提升。2014年蘇北地區生產總值15151.49億元，人均GDP由2010年的29774元提高到2014年的50603元；公共財政預算收入由2010年的785.9億元提高到2014年的1670.73億元，四年翻了一番多；三次產業結構比例由2010年的13.7：47.7：38.6調整到2014年的11.6：45.8：42.6；城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入分別是2010年的1.5倍和1.6倍，城鄉差距由2010年2.1倍縮小到2014年的1.9倍。

二、蘇北全面小康建設存在的主要問題

盡管江蘇在持續推進區域共同發展和協調發展方面取得了顯著成效，但區域經濟社會差距依然明顯，地區間人均擁有財富水平等實質性指標的絕對差距不僅沒有縮小，還呈現擴大趨勢，城鄉二元結構尚未根本打破，推進公共服務均等化等重大問題還沒有取得實質性進展。

經濟發展水平相對滯后，區域協調發展任重而道遠。總體來看，蘇北發展水平相對滯后。2014年，蘇北人均地區生產總值和居民人均可支配收入僅為蘇南的43%和51%，盡管整體已經超過了全國平均水平，但仍有不少縣市的經濟發展指標低于全國平均水平。同時，南北之間在經濟總量及人均水平、開放程度、城鄉居民收入等方面的絕對差距仍在不斷增大。GDP總量的差距由2005年的7806.58億元擴大到2016年的23789.77億元，人均GDP的差距也從39360元擴大到66874元。在對外開放方面，區域間差距也十分顯著。2014年，蘇南進出口總額占全省的比例高達85.46%，而蘇北只占5.21%。在城鄉居民收入上，2005年蘇南農民人均純收入比蘇北高3039元，到2014年這一差距擴大到8284元；2014年，農民收入最高的江陰市是最低的灌南縣的2.3倍。2005年和2014年江蘇南北經濟發展指標詳見表1。

經濟轉型升級任務艱巨，區域分工與合作面臨諸多障礙。隨著市場供求關系變化和要素成本水平提高，蘇北地區的人口紅利、土地紅利等比較優勢開始減弱，蘇北迫切需要改變依靠傳統要素投入促進經濟發展的粗放式發展模式。但是較少的研發投入和較弱的科技創新支撐能力致使蘇北經濟增長的內生動力不足，區域經濟增長主要依靠第二產業帶動、靠投資拉動的狀況還沒有根本改變。同時，為了尋求較高的經濟增長速度，政府的產業政策目標往往優先于區域政策目標，同質化競爭現象比較嚴重，區域合理分工體系尚待完善。地方政府間的合作更多是出于追求自身利益的需要，蘇南向蘇北轉移的產業大多位于價值鏈的低端，蘇北在招商引資方面追求項目的“高大上”，在項目選擇和產業發展上與蘇南進行同質化競爭。從全省區域協調發展的層面上看，南北沒有更好地立足自身比較優勢，發展的特色化與差別化不足，造成一定程度的重復建設和資源浪費。

基本公共服務區域供給不均衡，共享發展的基礎仍然薄弱。長期以來，江蘇在區域經濟協調發展的過程中往往只強調區域經濟共同發展，更多地注重資金和項目的轉移，在衡量南北區域發展差距時更多注重GDP總量、人均GDP、經濟開放度等經濟指標，較少關注教育、文體、娛樂、醫療等社會事業發展指標，對區域社會事業共同發展重視不夠。從表2可以看出，江蘇南北基本公共服務區域供給不均衡，蘇北地區在基本公共服務保障方面明顯滯后。2014年，蘇北五市常住人口占全省人口的37.7%，但公共財政預算收入只有全省的25.2%，保障民生發展的財政能力十分薄弱，與所要承擔的公共服務職能不相匹配；高等教育總量嚴重不足，普通高校僅有26所，占全省的19.4%；擁有衛生技術人員15.84萬人，占全省的34.5%。

資源環境承載能力制約日益加劇，區域協調發展可持續性面臨考驗。江蘇各區域能源資源的對外依存度較高，生態環境比較脆弱。由于蘇北仍處于工業化加速推進期，產業結構偏重，產業層次較低，加上以GDP為核心的政績考核體制，地方追求短期經濟效益的積極性較高，在上項目時更多地考慮其創造的GDP規模，對生態環境的影響考慮不夠，導致能源消耗和主要污染物排放強度較高、環境污染較大的問題日益突出。目前，蘇北一些重化工行業單位產品能耗比世界先進水平高10%～50%，水、大氣、土壤等污染都十分嚴重，節能減排的壓力較大。資源和環境的雙重約束，勢必對產業層級較低的蘇北地區加快發展形成較大制約，也會對蘇南發達地區進一步發展產生影響。如果蘇北不能轉變經濟發展方式，從根本上緩解經濟增長與資源、環境之間的矛盾，則區域協調發展的可持續性將面臨嚴峻考驗。

三、加快蘇北全面小康建設

促進江蘇區域協調的對策建議

從區域協調發展的角度來看，蘇北全面小康建設，既要充分發揮和放大自身比較優勢，拉長和補齊發展“短板”，又要南北聯動、實現特色發展，拓展空間、實現開放性發展，保護生態、實現可持續性發展，公共服務均等化、實現共享式發展。

補齊“短板”，實現扶持性發展。由于全省低收入人口主要集中在蘇北，經濟薄弱村和重點扶貧片區全部在蘇北。其中一些地區如果維持現有的發展速度，則很難在“十三五”末期達到全面小康的要求。通過加大對落后地區、貧困人口、弱勢群體的幫扶力度，著力破解難題、補齊短板，不僅有利于解決區域發展不平衡的問題，更能厚植發展優勢，開拓發展空間。

強化對蘇北發展的政策扶持，重點在人力資源建設、科技創新發展、財政轉移支付等方面，要制定更為連續、系統和可操作的制度規范與政策措施。全面落實促進相對薄弱地區加快發展的各項政策，加大重點項目、重要載體和創新要素向蘇北相對薄弱地區布局的密度和頻度，更大力度推進新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化“五化”協同，進一步釋放欠發達地區的后發優勢，增強相對落后地區的自我發展能力和推動培育新增長點，提升區域發展整體水平。

實施精準扶貧戰略，拓展精準扶貧方式。將區域發展與扶貧開發相結合，將整體幫扶與精準幫扶相結合，項目幫扶與社會保障相結合，建立扶貧對象的瞄準機制，確保幫扶資金落實到幫扶對象。進一步強化政策力度，通過專項資金扶貧、金融扶貧、互助資金扶貧、廠商扶貧、合作社扶貧等多種形式，讓蘇北貧困地區農民有更多創業增收機會。

南北聯動，實現特色化發展。抓住蘇南發達地區轉型升級機遇，深化南北合作，著力提升共建園區建設水平和產業承接能力，吸引蘇南和長三角新一輪產業轉移。在承接產業轉移的過程中，加快淘汰本地落后產能，堅決避免高污染、低效率企業的引進。利用園區平臺引進發達地區人才和技術，提升和改造傳統產業，創新發展模式，提升自主創新能力，積極推進新型工業化進程。

按照江蘇“十三五”規劃確定的江蘇沿海、東隴海沿線、運河沿線產業發展布局，發展符合區域比較優勢的產業，進一步完善區域分工體系，有效地推進區域之間優勢互補、良性互動，促進區域經濟一體化。發揮蘇北農業資源稟賦優勢，大力發展現代農業和特色農業，延長農業產業鏈，促進農產品加工和物流協同發展，加快農業轉型升級。將產業發展與城鎮建設統籌推進，以產業發展帶動人口集聚、城鎮建設，加快提升綜合性服務功能。

在繼續推進“四項轉移”的同時，鼓勵和支持南北之間開展多種形式的區域經濟協作和技術、人才合作，加強科技、教育、文化、衛生、體育等領域的合作，動員全社會力量廣泛參與區域合作，將經濟發展與文化交融、組織變革、制度變遷結合起來，形成以南帶北、南北共同發展的格局。

拓展空間，實現開放性發展。長三角一體化、江蘇沿海地區發展、“一帶一路”等多重國家戰略的密集疊加為蘇北全面小康建設提供了新的歷史機遇。將蘇北的發展與全國區域發展新的戰略布局緊密結合，在更高平臺、更寬領域上加強區域合作，協同推動沿江、沿海、沿東隴海、沿運河的軸線開發，不僅能夠拓展蘇北的發展空間、帶動更大范圍的腹地發展、促進三大區域融合發展，而且有利于江蘇在更大范圍內實現資源優化配置，完善生產力布局，形成優勢互補、分工協作、均衡協調的區域開放格局。

連云港作為新“絲綢之路經濟帶”的重要節點，應不斷深化與陸橋沿線國家和城市的交流合作，打造絲綢之路經濟帶的東西雙向開放門戶、綜合交通樞紐和產業合作集聚區。徐州應在能源、工程機械、農業、旅游等領域，多層次開展絲綢之路經濟帶的經貿合作和投資活動，打造新絲路東段“增長極”。鹽、淮、宿三市要發揮作為蘇北腹地的優勢，積極融入蘇中地區，承接長三角轉移產業。鹽城應充分發揮長三角都市圈城市的區位優勢和自然資源優勢，著力構建江海聯運開放大通道，建設好中韓鹽城產業園區，打造成長三角最大的韓國商品集散地。淮安和宿遷應盡快擺脫內陸困境，加快通江達海步伐，充分吸收沿海、沿江地區國家戰略的溢出效應，承接產業轉移，培育專業市場和物流中心。在培育壯大中心城市的同時，蘇北五市還應抓住江蘇打造“三沿”新增長極、重塑區域發展格局的機遇，著力培育重要交通軸線沿線的中小城鎮，形成中心城市、縣城和小城鎮協同發展的新型城鎮化發展格局，完善江蘇城鎮體系。

保護生態，實現可持續性發展。隨著經濟的不斷發展，江蘇面臨日益嚴峻的資源與環境約束。環境問題已不僅僅是經濟問題、發展問題，更是與每個人息息相關的社會問題和民生問題。在新形勢下，為了全面落實習近平總書記對江蘇生態文明建設的新要求，早日實現人民群眾所期盼的“藍天白云、青山綠水”的美好生活環境，蘇北的發展不僅要考慮經濟合理布局的要求，更要充分考慮各地區的資源環境承載能力。

從發展方式上進行“源頭防治”。必須加快轉型發展和產業升級，依靠創新驅動提高勞動生產率，同時加快淘汰落后產能，采用資源節約和環境友好技術，促進地區間和區域內資源高效集約利用，在南北合作中更加注重生態環境保護，避免污染轉移。

深入實施主體功能區戰略。建立環境資源綜合管理、統籌協調機制，建立健全區域生態補償機制，規范開發秩序，控制開發強度，調整空間結構，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局，促進經濟發展與生態環境保護高度融合、人與自然和諧共生。

公共服務均等化，實現共享式發展。逐步實現區域間基本公共服務均等化是促進區域協調發展的重要目標。通過為各地區居民提供均等化的基本公共服務，保障不同地區人群享有平等發展權利和創業就業機會，激發全體人民自我發展的熱情和動力。

加大省級財政對蘇北教育文化、醫療衛生、社會保障、道路交通、公共就業服務、環境保護等方面的投入，增強蘇北吸引和集聚各種生產要素的能力。加大對農村社會公共事業發展的扶持力度，積極推進城鄉公共服務均等化。構建政府、市場和社會充分參與、協同治理的多種公共服務供給模式，明確民間資本可以進入的具體領域，大力培育社會合作組織，利用社會力量更好地發揮市場機制在公共服務配置中的作用。

以基本公共服務均等化改革為重點，健全制度安排。制定和完善省級基本公共服務標準，確保地區間“底線均等”。建立政府與社會的對話協作機制、公開透明的信息披露制度、招投標制度等。構建以民生改善為導向的政績考核評價體系和相應的政府問責制度，強化各級政府部門的責任意識，明確各級政府對基本公共服務供給決策、過程和結果的監管職責。

（沈宏婷：江蘇省社會科學院助理研究員，理學博士；駱祖春：江蘇省社會科學院研究員，經濟學博士）

責任編輯：高 莉