網絡時代公眾參與的失范及其治理

段加保，朱士翰（廣西師范學院 經濟與管理學院，廣西 南寧 530001）

?

網絡時代公眾參與的失范及其治理

段加保，朱士翰
（廣西師范學院 經濟與管理學院，廣西 南寧 530001）

摘 要：網絡時代的到來，為公眾參與社會治理提供了新的載體形式。但目前網絡背景下的公眾有序參與存在諸多失范問題，無序低效的公眾參與成為制約我國政治民主化進程的重要因素。網絡背景下公眾有序參與失范問題的治理之策主要包括培育公眾的秩序意識、重構多元主體參與機制、創新網絡法律體系和健全網絡溝通對話機制。

關鍵詞：網絡時代；有序；公眾參與；失范；治理

隨著網絡信息技術的迅猛發展，社會公眾的政治參與形式愈加多樣化，傳統參與方式的不足日益明顯，公眾選擇網絡參與表達其利益訴求成為當下一種發展趨勢。網絡的平等、自由、經濟、及時互動與20世紀90年代興起的治理理論“分享權力，合作治理”的核心相契合。與此同時，如何消減網絡無序的泄憤及由此造成的社會沖突事件，已經成為學界探討的熱點話題。因此，分析當前網絡時代公眾有序參與問題，對研究社會治理方式的深度和廣度具有重要的現實意義。

一、網絡時代公眾有序參與的內涵及特征厘定

（一） 網絡時代公眾有序參與的內涵

關于公眾參與的論述，中外學者盡管見仁見智，但其核心觀點基本相同。亨廷頓認為，現代性追求的結果是穩定，但是現代化過程卻充滿不穩定[1]31。在探討現代化過程中的公眾參與和政治不穩定時，他又認為“政治參與 / 政治制度化 ＝ 政治動亂”[1]42。由該公式可以看出，政治參與和政治動亂成正比，政治制度化和政治動亂成反比。這個結論恰好印證了現代性和現代化過程的根本不同：現代性是現代化過程的結果，現代化過程是現代性的不可或缺的要素。現代化過程是一系列相關的觀念、制度、規范和行為的綜合體，公眾參與的程度和規模是政治現代化過程的重要標識。王浦劬根據馬克思主義參與觀，將政治參與界定為“普通公民通過合法方式參與政治生活的一系列的行為規范合稱”[2]166。亨廷頓和王浦劬關于政治參與認知的共同之處是合法性和追求終極的政治民主價值。合法即為合乎法則規范，也即有序。只是亨廷頓的政治參與是指公眾參與，包括有序和無序的公眾參與，而王浦劬的政治參與是指有序的公眾參與。由此看來，公眾參與的外延大于政治參與，其本質表現為參與國家政治生活的主體范圍的擴大。

據此，筆者將網絡背景下公眾有序參與界定為：公眾憑借互聯網平臺，以合法的途徑圍繞著公共利益和公共事務的表達、分配、決策、博弈而展開的一系列參與活動。網絡是一把雙刃劍，公眾有序參與拓寬了社會治理的方式和范圍，客觀上有利于政治民主化的進程；相反，無序的政治參與內含的非法化、非理性化、非規則化、欺騙化會極大地增加社會動亂發生的可能性。

（二） 網絡時代公眾有序參與的特征

網絡時代公眾有序參與的特征主要包括：（1）參與的合法性，即公眾有序參與的前提必須是“合法”。因此，網絡時代的公眾有序參與是一種法制化的民主活動，它作為現實社會的虛擬延伸，具有自身的潛在規則，但這種規則不能是違反憲法和法律法規的外在約束。當利用網絡進行意見表達時，公眾個體內在道德約束的底線是不能損害社會公眾公共利益的。（2） 參與主體的等價性。網絡環境中，獨立的參與主體在每處信息節點上，均可以發表自己的觀點，不受社會地位、性別、宗教信仰等因素的直接干擾，不需要委托他人或組織進行參政議政，這是公民直接進行網絡參政的最突出表現。（3） 參與的低價性。相對傳統社會監督而言，網絡參與突破傳統社會監督的間接時間差，將重要信息及時呈現在公眾的視野，使參與社會監督的經濟成本、機會成本、社會成本得到有效降低。

二、網絡時代公眾有序參與的失范

網絡時代公眾有序參與是社會有效治理的重要組成部分，有序地將個體的意見組合凝聚成網絡公共利益的集體訴求，是一個長期緩慢的過程。該過程要素包括虛擬社會契約精神的建立、網絡環境多元主體參與機制的有效運行、網絡法律規范體系的完善、網絡基礎設施條件的改善等。各要素間的“共生性”問題是影響公眾有序參與失范的根源。

（一） 網絡公民意識尚未成熟

網絡環境下公眾的有序參與離不開其理性、成熟的現代公民意識的確立。由于網絡環境下公眾的權利和責任意識淡薄，導致公眾網絡參與的無序化、非理性化程度加深。更有甚者，別有用心的政客利用當前網絡公眾參與的失范，制造社會矛盾，影響社會秩序的穩定。網絡公眾有序參與意識的不成熟與我國傳統的專制型文化背景密不可分。專制型文化培育的是公眾的絕對服從，公眾缺少自己的話語權優勢。此外，現階段我國正處于社會轉型期，各階層矛盾日益凸顯，個人主義、利己主義等與核心的政治價值博弈不斷，公眾的政治認同容易出現混亂或真空，歷史和現實的因素最終導致我國公民規則化意識的不成熟。

網絡時代公眾參與是現實社會實踐的進一步延伸，本質上二者追求的政治價值是一致的。現實社會公眾參與公共事務管理的弊病，切實地存在于網絡社會中，近年來網絡民粹主義傾向正是虛擬社會公民意識失范的反映。因此，在網絡時代，培育公民正確的公眾有序參與意識的工作迫在眉睫。

（二） 網絡參與機制尚未健全

為了確保多元利益主體借助網絡手段有序地參與公共事務，相應的機制保障必不可少。目前，多元主體參與機制中的意見表達機制、訴求回應機制和監督評價機制仍舊處于不健全的境地。無論是基于網絡中公眾個體的興趣愛好等內在心理影響下的“政治功效意識”，還是公民社會要求的責任承擔，都離不開網絡參與機制的有效運行。意見表達機制是網絡環境下公眾表達個體意愿的信息載體，網絡投票、網絡聽證會、論證會是其具體的表現形式。訴求回應機制涉及公眾個體和政府兩個主體，當公眾個體向政府部門進行某項利益訴求時，政府回應的速度、內容等因素是判斷網絡公眾有序參與的依據。監督評價機制是當前網絡參與機制的最薄弱環節，由于網絡的匿名性和公共事務評判的專業性、復雜性，它仍處于十分低端的水平。

我國地區間發展水平不均衡，現實條件的制約，導致基層政權的電子政務流于形式，缺乏科學的公開指標，地方特色不突出、信息更新不及時、決策不透明等問題比較突出，既定的網絡公眾有序參與機制成了一紙空文。問題的實質在于地方政府對于多元參與機制的信任度低，公眾自治組織發育緩慢，最終影響參與社會治理的質量。

（三） 網絡法律體系尚未完善

公眾的網絡參與是公民直接參與社會治理的途徑，但網絡也可能成為不實或有害信息的傳播平臺。一套完整的網絡參與體系是凈化網絡空間的制度保障，是強化網絡有序的現實基礎。目前，我國網絡立法尚處于不斷探索、發展的階段，缺乏一系列兼顧整體性、行業性、國際性的針對性強的法律法規體系。如何確保網絡公眾的有序化參與，成為我國網絡立法工作的一道難題。如何有效整合網絡信息，實現“大數據時代”數據價值的最大化，提升應對網絡信息危機的能力，也是目前各級政府面臨的一個現實挑戰。

2001年初，全國人大常委會首次將網絡公眾參與納入民意收集系統，征集公眾對婚姻法草案的建議。2007年，國務院也啟動了網絡民意征集系統。據有關統計，全國31個省級人民政府部門中有93.5%的單位有法規草案征集系統[3]84?96。大范圍的網絡民意征集系統，在一定程度上起到了公眾積極參與的良好局面。但是網絡的制度化建設遠未能滿足現實的需求。雖然現有的《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》《公眾意見征詢法》及專項公共事務法律草案征集稿等在一定范圍內解決了網絡參與中的無序難題，但是不斷出現的新的網絡參與難題無法得到有效的解決。

（四） 網絡基礎設施尚未普及

相比較傳統的政治參與而言，網絡背景下的公眾參與是公眾直接參與社會治理的一大進步。但是，網絡仍有其自身的局限性。也就是說，網絡公眾參與是網絡公民的意見表達，卻未必代表絕大多數公眾的利益訴求。截至2012年6月30日，中國互聯網普及率為39.9%，遠低于美英日韓（均在70%以上）。2013年1月發布的《第31次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，我國發達地區的網絡普及率達到70%，而欠發達地區的網絡普及率不到30%[4]。網絡基礎設施地區差異大，資源分布不均衡的矛盾突出。網絡基礎設施建設的滯后，嚴重影響了我國基于網絡平臺的民主化發展進程。

另外，網絡基礎設施相對健全地方的網絡公眾參與有序化管理也成為提高我國民主化水平的重要議題。由于當下網民不會同時在線關注某一公共領域的事情，網絡民意“碎片化”現象嚴重。“數字鴻溝”衍生的信息集中者和信息貧乏者之間的差距，最終導致前者對后者的話語霸權干涉。網絡公眾意見異質化往往帶有很大的負面情緒性、宣泄性，使依托于網絡平臺的公眾有序化參與的進程嚴重受阻。

三、網絡時代公眾有序參與的治理策略

實現網絡時代公民參與的有序化，除了盡快提高各地區網絡基礎設施的普及率，還需從培育公眾的秩序意識、重構多元主體參與機制、創新網絡法律體系和健全網絡溝通對話機制入手。

（一） 培育網絡公眾有序意識

阿爾蒙德將政治文化分為參與型、臣屬型和地域型三種類型[5]22。網絡公眾參與秩序意識屬于政治文化的一部分，合法化、理性化和制度化是構成參與有序的三個核心要素。首先，通過繼續推進網絡文明參與專項活動，讓公眾的網絡參與必須在憲法和相關網絡法律法規的范圍內進行，可以切實提高公眾參與的法律意識，自覺做到權利和義務相一致，增強公眾參與的公共責任感。其次，引導公眾理性發言，建立理性意識，可以避免盲目跟風轉發不實有害信息現象的發生。政府和各社團組織應該利用現有的技術條件，定期開展免費的網絡知識文化普及教育。再者，在公眾網絡參與的合法化、理性化基礎上，公眾有序參與可以常態化、制度化。政府應根據社會發展情況，設立互聯網日，逐步為培育公眾的有序參與意識奠定制度化基礎。公眾秩序意識的培育應以社會主義核心價值觀為導向，以“自由、平等、公正、法治”為衡量標尺，促進網絡公眾理性參與，遵守網絡法規和網絡道德約束，進而循序漸進引導公眾有序意識的最終確立。

（二） 重構多元主體參與機制

網絡多元主體參與是社會各階層圍繞公共問題而展開的互動。重構多元主體參與機制涉及多元主體利益博弈，必須以相互信任合作為前提，以法律法規為行為準繩，以道德內化約束為底線。首先，重構意見表達機制，意味著政府必須以“開放、包容”的信任態度接納網絡公眾的意見表達，克服“全能政府”的思維方式；網絡參與必須實行“注冊實名制”，便于政府監管、及時引導，防止網絡不實信息爆炸式的傳播。其次，重構訴求回應機制，意味著提高政府網絡公信力必須以問題的有效處理為核心，加快網站管理的制度化建設步伐。再者，重構監督評價機制，意味著我們可利用“大數據”技術優勢，按社會階層、行政區劃等要素設置監督評價機制，克服籠統模糊的無效評價。具體方法是，針對政府官員、學者代表、企業主設計不同的評價問卷，最大限度地匯聚整理網上網下的個體意見，并向社會公布，形成有序參與的新局面。

（三） 創新網絡治理法律體系

就制度方面而言，網絡空間中公眾有序參與的實現，需要完備的網絡治理法律體系提供保證。完備的網絡治理法律體系是保障政府與公眾之間網絡暢通的堅實基礎。公眾有序參與的網絡立法目的，在于最大限度地保障公眾參與社會治理活動。立法的原則包括：（1） 個人自由與公眾秩序的平衡。公眾個體意愿的表達及利益的訴求是為了追求自我利益的最大化，公利和私利的范圍界定應以社會主義集體價值觀為指導，維護公共利益的最大化。（2） 法律規范與條令條例的平衡。從立法層面來看，具有較高效力的法律法規立法周期長，而較低效力的地方性條令條例具有較高的靈活性，能很好地彌補法律法規的不足。各地方政府可以較好地從各地的實際情況出發，提高應對各種突發狀況的能力。為了控制地方政府自由裁量權的過度使用，應將政府制定的地方性法規納入當前的“權力清單”中，對公眾參與過程中提出的批評建議，做到正確對待，合理引導。（3） 保密與公開的平衡。對涉及政府治理中的保密事項或現階段不適宜公開的事項，國家要做好信息泄露的防范工作，進一步完善網絡公眾參與的法律體系。

（四） 健全網絡溝通對話機制

近年來“兩會”特別欄目“我有問題問總理”，領導人與民眾進行直接、真誠的網絡對話，社會反響強烈，得到了社會的普遍認同。究其原因，是網絡參與的平等性極大地提高了公眾參與社會治理的積極性。網絡溝通對話機制作為傳統官僚科層制的彈性補充，縮短了領導人和普通公眾的心理距離。完善網絡溝通對話機制，應做到以下幾點：（1） 信息公布常態化。政府應利用電子政務網絡，及時、準確地將政府決策信息發布到網站上，并定期更新；設立專家點評欄目，精確解讀信息內涵，避免各地方政府網站、官方微博、官方微信等平臺建設流于形式。（2） 公眾監督暢通化。公民監督權的順利實現依賴于監督渠道的暢通化。傳統信訪工作“圍、追、堵、截”的不當處理方式，不利于社會矛盾的順利化解，而網絡參與監督打破了傳統工作方式的弊端，可以保持公眾監督渠道的暢通化，防止傳統的監督弊端“改頭換面”出現在網絡時代的公眾參與中。（3） 政府回應制度化。政府和公眾作為社會治理的主體，二者之間的有效溝通是判斷社會治理效果的尺度之一。政府部門定期的專業化回復，一方面可以提高政府的公信力，另一方面可以進一步提高網絡空間中公眾的參與熱情。

總而言之，實現網絡時代公眾有序參與，除了要總結我國網絡公眾參與的諸多失范教訓外，還要借鑒發達國家的有益經驗。只有結合現階段中國網絡時代的本土化特點，達成中國特色的重構再造，才能真正使得我國現代化治理過程中的陣痛早日緩解。本文探討網絡時代公眾有序參與失范的治理之策，是一種定性描述。如果能在此基礎上進一步量化社會各階層的網絡有序參與的指標，通過數理模型分析，將能更準確地揭示虛擬社會公眾有序參與的深層次規律。

參考文獻：

[1] [美]塞繆爾·菲利普斯·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，等譯.上海：上海人民出版社，2008.

[2] 王浦劬.政治學基礎[M].2版.北京：北京大學出版社，2006.

[3] 楊福忠.網絡征求民意法治化——探尋公民有效網絡政治參與的分析框架[J].政治與法律，2012（2）.

[4] 第31次中國互聯網絡發展狀況統計報告[EB/OL]. （2013-01-15）[2015-06-18].http://news.xinhuanet.com/tech /2013-01/15/c_124233840.htm.

[5] [美]加里布埃爾. A. 阿爾蒙德，西德尼·維巴.公民文化[M].徐湘林，譯.北京：華夏出版社，1989.

〔責任編輯 牛建兵〕

The Anomie and Governance of Public Participation in Net Era

DUAN Jia-bao, ZHU Shi-han
（Guangxi Normal University, Nanning 530001, China）

Abstract:The coming of net era offers a new carrier for the public to participate social governance. But the public participation has many anomie problems which become the main factors restricting the process of political democratization. Under the background of net era, developing the public consciousness, rebuilding the multiple participation mechanism, innovating net legal system and improving the net communication are the main countermeasures.

Key words:net era; order; public participation; anomie; governance

作者簡介：段加保（1989-），男，河南新鄉人，碩士研究生。

基金項目：廣西研究生教育創新計劃項目（YCLT20144009）

收稿日期：2015-07-15

中圖分類號：C912.3

文獻標志碼：A

文章編號：1006?5261（2016）01?0063?04