關于制定公共法律服務促進法的思考和建議

徐永偉（江蘇省司法廳、南京師范大學特約研究員）

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關于制定公共法律服務促進法的思考和建議

徐永偉（江蘇省司法廳、南京師范大學特約研究員）

黨的十八屆四中全會明確要求，建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設。推進公共法律服務體系建設是各級司法行政機關在新形勢下的一項新任務，司法部專門作出部署并出臺了《關于推進公共法律服務體系建設的意見》,全國各地都在積極推進。借鑒公共服務相關立法經驗，筆者就制定公共法律服務促進法提出如下建議。

一、制定公共法律服務促進法的必要性

（一）制定公共法律服務促進法是建設法治中國的需要。十八大以來，習近平總書記就“法治中國”建設作出了一系列重要指示,提出了法治中國建設的新目標，指明了法治中國建設的新路徑，確立了法治中國建設的新方針，規定了法治中國建設的新方法。特別強調要“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。公共法律服務是由政府或者法律公益性組織的法律服務人員為公民或者一定條件的公民提供的無償或者減免費的法律服務，對很多經濟落后地區和自身經濟條件較差的群眾獲取必要的法律服務、保障合法權益具有重要意義。但在很多地區受制于各種因素，經濟困難群眾在獲得基本法律服務方面仍存在較大困難，急需通過公共法律服務體系提供相應保障和支持。因此，通過制定公共法律服務促進法推動和加強公共法律服務體系建設，有利于為最廣大的人民群眾特別是經濟困難的群眾提供基本法律服務保障，維護其合法權益，促進社會公平正義，推動法治中國建設。

（二）制定公共法律服務促進法是滿足公民、企業、社會組織法律服務需求的重要途徑。法治是現代社會治理的基礎模式。法律服務是所有公民、企業、社會組織參與社會治理的必然需求。在法律服務需求不斷增長的過程中，市場法律服務在經濟規律的驅動下會有較大的增長，但經濟規律的導向作用也會導致市場法律服務不能滿足所有社會主體的需求，需要公共法律服務來進行調節和補充。因此，加快制定公共法律服務促進法，有利于推動公共法律服務供給的增加，滿足人民群眾、企事業單位、社會組織對法律服務的需求，確保經濟社會生活規范有序運行。

（三）制定公共法律服務促進法可以強化政府公共法律服務的供給責任。為人民群眾提供充足及時的公共法律服務供給是服務型政府建設的基本職能，需要從增強供給能力、完善供給體系、提高供給質量、加強政策法律和財政支持等方面統籌推進。目前，對公共法律服務體系建設的推進仍然處于政策推動階段，缺乏強有力的系統保障尤其是法律保障。因此，通過制定公共法律服務促進法，可以進一步規范強化政府公共法律服務供給責任及其供給，提升公共法律服務供給的穩定性和可持續性。

（四）制定公共法律服務促進法有利于解決公共法律服務供給不足、區域城鄉發展不平衡、社會力量作用發揮不夠等瓶頸問題。根據廣東、江蘇、浙江等地推進公共法律服務體系建設的情況來看，阻礙公共法律服務發展的問題主要有三個方面：一是從總體面上來看，公共法律服務供給量不足、產品單一、持續供給能力不強；二是從區域分布來看，公共法律服務受制于地方經濟發展水平，存在城鄉、區域發展不平衡；三是從參與力量來看，目前仍以司法行政機關主導的政府力量為主體，社會組織參與少，社會力量的動員和引入不足。因此，通過制定公共法律服務促進法，可以通過系統科學的立法論證規劃，為上述問題的解決提供一個一攬子解決方案，推進公共法律服務均衡健康持續發展。

（五）制定公共法律服務促進法有利于凸顯司法行政功能，打通公共法律服務“最后一公里”。“最后一公里”不暢是制約公共法律服務效能發揮的瓶頸，目前大量的公共法律服務資源還難以直達有需求的群眾手中，需要強有力的措施打通關鍵阻礙，立法是最有效的方式之一。因此，通過制定公共法律服務促進法，有利于更好地貫徹落實司法部《關于推進公共法律服務體系建設的意見》，推動公共法律服務體系建設進入快車道，向村（社區）延伸，向互聯網延伸。如江蘇、浙江、廣東等地在村（社區）設立司法行政服務站（法律顧問），進一步健全完善覆蓋城鄉的公共法律服務網絡, 提升公共法律服務能力, 提高群眾滿意度,凸顯司法行政的社會服務功能，讓人民群眾看得見、用得上、得實惠。

二、公共法律服務促進法的主要內容

（一）公共法律服務促進法的結構布局。按照一般法律法規的布局結構，建議公共法律服務促進法分為三個部分：總則、分論和附則。

第一章總則，主要規定立法目的、立法依據、基本原則、責任部門和運行機制。

分論部分主要包括：第二章，公共法律服務的內容；第三章， 公共法律服務體系建設的規范標準；第四章，公共法律服務的管理與監督；第五章，公共法律服務與社會法律服務的對接；第六章，公共法律服務的財政保障（扶持與獎勵）；第七章，公共法律服務的區域調節以及與公共法律服務運行相關的法律責任。

第八章附則，主要規定與本法相關的補充規定。

（二）公共法律服務體系建設的導向原則。公共法律服務體系建設是政府民生工程的重要組成部分，要根據其特點、職能、目標，把握相關原則。一是均等化原則。所謂均等化，是指全體公民都能夠公平可及地獲得大致均等的公共法律服務，其核心是機會均等、全面普惠，并非簡單地平均化和無差異化。具體而言，就是要推動一定區域內的公共法律服務資源分布大致相當，區域內居民獲取公共法律服務的機會大致均等，并通過不斷增加公共法律服務數量供給，不斷提升公共法律服務水平和質量，促進居民公共法律服務獲取和消費逐步平等化。二是標準化原則。標準化是確保公共法律服務管理規范、質量保障的重要措施。為了確保公共法律服務產品的供給穩定和質量穩定，必須使服務產品的基本形式、質量、提供方式、管理流程等方面遵循標準化要求，統一規范、規格量化、可復制可監督，便于實施和監管。三是便民化原則。便民，簡言之就是方便人民群眾。公共法律服務要著力解決服務提供過程中環節過多、手續繁瑣、時限過長、人民群眾辦事難等問題，優化服務流程，改進服務方式，為人民群眾提供快捷、方便、高效的服務。四是信息化原則。信息化是新時期快速推進公共法律服務體系建設的重要手段。在推進公共法律服務建設過程中，要充分利用現代政務信息化建設成果，積極推動公共法律服務與智慧城市、智慧法務建設的深度融合,依托本地區公共服務網絡,盡快建成公共法律服務網絡,逐步完成連接省、市、縣、鄉四級地方公共法律服務網絡信息通道。加強“12348”法律服務熱線平臺基礎設施建設,促進免費法律咨詢、宣傳法律知識、化解矛盾糾紛、指導群眾維權等服務的開展。

（三）公共法律服務促進法的內容范圍。公共法律服務內容根據平安中國、法治中國建設和人民群眾生活需要，涉及以促進經濟社會發展、保障群眾訴訟權實現為職能的法律服務，以維穩促和為目標的矛盾糾紛化解，以普法為核心的法治宣傳教育，以及促進社會關系修復為根本的社區矯正、特殊人群服務管理等。因此，公共法律服務促進法的內容要以我國《憲法》和其他基本法律為依據，結合《律師法》、《公證法》、《人民調解法》、《監獄法》、全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》、《法律援助條例》等司法行政法律法規要求，對公共法律服務涉及的服務、產品、管理以及公共法律服務標準和質量評價機制、監督機制、失信懲戒機制、政府購買機制和補償機制等內容作出系統規定，推動公共法律服務能力和水平不斷提高。

（四）公共法律服務的產品供給機制。通過立法進一步明確政府購買服務、公共法律服務志愿參與等形式，引導律師事務所、法律援助中心、基層法律服務所、公證處、司法鑒定所、人民調解委員會等專業法律服務機構及其人員，積極參與公共法律服務工作，形成有效的服務資源供給、配置和協同體系。加強公共法律服務體系基層基礎建設，推進和規范村（社區）法律顧問工作，優化法律服務資源配置。推進公共法律服務均衡化供給，優先建設偏遠地區、經濟欠發達地區以及法律服務力量薄弱地區的公共法律服務中心、站點，打通公共法律服務供給“最后一公里”。集中各專業法律服務機構和隊伍力量，加強公共法律服務志愿者隊伍建設，將法律服務資源向上述地區傾斜，合理定位服務站點，拓展法律服務輻射面，實現公共法律服務“集約化”“精準化”供給。充分借助互聯網和現代科技手段，利用網絡服務平臺、熱線電話、手機客戶端APP等實現遠程服務和實時服務，保證各地區居民享受的公共法律服務資源均等化、多元化。

（五）公共法律服務的人力保證。針對城鄉之間、區域之間、中心城市與縣城之間法律服務資源分布不平衡，農村法律服務資源過于稀缺等問題，可以通過立法發揮司法行政機關統籌協調作用，分類整合各方資源，建立一支由司法行政干部、律師、公證員、專職人民調解員、基層法律服務工作者和社區矯正工作者等組成的“便民法律服務團”，強化公共法律服務人力資源保障。將公共法律服務納入地方經濟社會發展規劃和政府公共服務范圍，按照政府主導、社會協同、專業發展、項目合作的原則，大力培育發展公共法律服務組織，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設。在加強專業公共法律服務隊伍建設的同時，注重吸納社會資源，建立不同層面的法律志愿者隊伍，動員吸納法律職業資格證持有者、大學生村官、離退休法官、檢察官等參與村（社區）公共法律服務活動。注重培育新型社會組織資源，積極扶持村（居）法律服務社、調解沙龍、鄉音調解室、學法俱樂部等新型社會組織成長，為村（社區）公共法律服務提供人力保證和支持。

（六）公共法律服務的財政保障。通過立法進一步建立健全公共法律服務財政保障的長效機制，推動打造政府部門、社會組織和廣大群眾共同參與的服務保障體系，加大公共法律服務體系建設財政保障力度，確保公共法律服務的持續、規范發展。堅持以政府財政保障為主體，按照明確責任、分類負擔、收支脫鉤、基本保障的原則，完善公共法律服務經費保障體制，明確經費適用范圍和保障標準，確保經費保障水平適應公共法律服務發展需要。中央、省級財政要為公共法律服務發展提供經費支持，加大對經濟欠發達地區的轉移支付力度，提高經濟欠發達地區的財政保障能力。市、縣（市、區）級財政要將公共法律服務經費全部納入同級財政預算，根據地方財力和公共法律服務需求量合理安排經費。認真落實《國務院關于政府向社會購買服務的指導意見》，推動公共法律服務進入政府集中采購目錄，完善補償激勵機制，實現公共法律服務提供主體和提供方式的多元化和規范化。

（七）公共法律服務的技術支持。信息化、智能化是提升公共法律服務水平的技術保障和支撐。按照人民滿意標準和建設服務型司法行政機關的要求，積極推動司法行政系統信息化建設，實施一網聯通、流程再造、全員應用、提檔升級、創新研發等舉措，全面推進一體化智能平臺部署應用，積極構建司法行政“智慧法務”，在更高層次上實現工作流、信息流和管理流有機融合，構建以“智慧決策觀”“智慧服務觀”“智慧組織結構觀”為重點的公共法律服務信息化、智能化建設新格局，為推動全省公共法律服務體系建設提供技術支撐。

三、公共法律服務促進法的立法路徑

（一）加強立法調研。理論是行動的先導。推進公共法律服務促進法立法，要針對公共法律服務體系建設中存在的問題，進一步加大調查研究力度，拓寬調查研究思路，明確調查研究重點，特別是在不同地區公共法律服務差異化發展、公共法律服務供給模式、保障模式、專業（志愿）人才隊伍建設等方面進行深入調查研究，充分把握公共法律服務建設的基本規律，系統構建推動公共法律服務發展的理論框架和具體舉措，為科學立法奠定理論基礎。同時加強立法調研和論證，從公共法律服務促進法立法工作的實際出發，緊緊圍繞立法的全局性、戰略性、前瞻性問題，開展應用性、對策性研究，將服務地方經濟社會發展與公共法律服務自身發展有機結合，對立法過程中的技術問題提出具體的、操作性強的解決方案，大力推進立法實務。

（二）地方立法先行。公共法律服務促進法的制定是發展需要、大勢所趨，但因基礎法律法規較少以及中央立法周期長等原因，一時難以制定全國法律和行政法規。制定公共法律服務促進法是一個系統工程，不可能一步到位。目前，各省在推進公共法律服務體系建設過程中側重點、難點和進度各不相同，立法需求不同，建議采取地方立法先行、逐步推進的策略。各地可將那些實際工作急需、立法條件比較成熟的部分先行制定地方性法規，以適應公共法律服務發展的需要；在此基礎上，可以根據新形勢新發展，將成熟的制度創新、機制創新等改革成果反映在后續的地方立法及其修訂中。

（三）中央立法指導。公共法律服務促進法的制定，離不開中央層面的有力指導和推動，特別是要以上位法律的形式加強對地方立法的認可、升華和固化。從立法時機來看，地方是公共法律服務發展的前沿，地方公共法律服務促進條例的立法著力于總結成功經驗，推動改革政策和措施的固化和穩定化。中央統攬全局，立法則要堅持超前立法，從引領帶動全國地方立法實踐的角度，突出立法的前瞻性、預見性和科學性，在公共法律服務發展的原則性規定上及時予以確立，引導和促進公共法律服務地方實踐的發展。建議司法部對全國公共法律服務體系建設形勢進行全面的評估，制定出臺公共法律服務促進法的立法指導意見，積極爭取將公共法律服務促進法列入全國人大和國務院法制辦的立法調研范疇，適時推動其進入正式立法項目，從而加快公共法律服務促進法的立法進程。

（責任編輯 張文靜）