社區矯正銜接機制建設研究報告

司法部預防犯罪研究所課題組

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社區矯正銜接機制建設研究報告

司法部預防犯罪研究所課題組

社區矯正銜接工作是指圍繞社區矯正這一非監禁刑罰執行活動的實施，人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關相互之間以及各系統內部上下級之間發生的工作聯系、配合與制約的工作狀態。銜接問題既是各部門在社區矯正實施過程中的協調配合問題，也涉及各部門依法履行執法職責問題。建立健全社區矯正銜接機制，不僅是實施社區矯正的前提條件，也是完善刑罰執行體系、統一刑罰執行制度的重要方面，還是促進偵查權、檢察權、審判權和執行權相互配合、相互制約的必然要求。系統總結當前社區矯正銜接機制建設的基本情況，著重梳理分析銜接工作存在的突出問題，深入探討加強社區矯正銜接機制建設的對策措施，十分必要又迫在眉睫。

一、社區矯正各部門銜接工作存在的問題梳理

社區矯正的銜接幾乎覆蓋社區矯正工作的各個環節，包括適用社區矯正之前的委托社會調查評估、刑罰執行全過程、解除矯正后的安置幫教。目前，社區矯正實施各環節的銜接工作主要依據最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合制定的《社區矯正實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的規定?？傮w上講，社區矯正銜接機制已依據《實施辦法》的原則性規定初步建立起來，各系統之間以及各系統內部之間圍繞社區矯正工作相互協作、相互制約的工作聯系基本形成，但由于各種外部條件和內部因素制約，社區矯正銜接工作還遠未達到理想狀態，隨著社區矯正工作的全面推進，因銜接不到位導致的問題更加尖銳、突出。

（一）關于居住地執行的銜接問題

根據《實施辦法》的規定，社區矯正實行居住地執行原則，并且由人民法院、公安機關、監獄核實擬適用社區矯正罪犯的居住地。但實際中，不按照居住地執行的現象比較普遍①據河南省的調查統計，不按居住地執行占30%左右。，相互推諉扯皮時有發生，以致引發社會調查評估、交付接收、遷居審批甚至是外出審批等環節的系列銜接問題。

不嚴格落實居住地執行帶來一系列不良后果：

一是降低辦案效率。在調查評估階段，當戶籍所在地與經常居住地不一致時，戶籍所在地司法局接到調查評估委托函后，一般采取回函說明情況的方式，建議委托調查機關變更執行地，轉至居住地司法局進行社會調查評估或者執行社區矯正；在交付接收階段，一些地方要求實行首接負責制，由最先接收的司法行政機關先行接收并負責移交給居住地司法行政機關，以避免脫管漏管；還有的按照戶籍地接收以后，一些社區服刑人員無法就業、生活無著，要求回原打工地，由此引發遷居審批。以上種種都會增添新的工作環節，浪費有限的人力物力。

二是加大安全風險。接收期間就執行地反復溝通的時候，執行期限已經開始計算，而實際執行時間后延，社區服刑人員短時期處于監管主體不明確的事實脫管狀態，無法與其他剛入矯的社區服刑人員一樣采取監管措施，容易產生安全隱患。對于那些在戶籍地執行的社區服刑人員而言，他們在經常居住地工作定居多年，迫于壓力回到戶籍地接受社區矯正，思想動態極不穩定，工作生活很不方便，脫離轄區的風險大大增加。

三是增加監管教育難度。有些社區服刑人員戶籍地的社區和親屬對其經歷、思想動態等各方面情況根本不了解，有的已經沒有任何親屬，對其監管教育力度遠遠達不到要求，給執行機關的監管增加了困難。

（二）關于社會調查評估的銜接問題

根據《實施辦法》的規定，人民法院、人民檢察院、公安機關、監獄對擬適用社區矯正的被告人、罪犯，需要調查其對所居住社區影響的，可以委托縣級司法行政機關進行調查評估。受委托的司法行政機關應當根據委托機關的要求，對被告人或者罪犯的居所情況、家庭和社會關系、一貫表現、犯罪行為的后果和影響、居住地村（居）民委員會和被害人意見、擬禁止的事項等進行調查了解，形成評估意見，及時提交委托機關?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規定》（法釋[2012]2號）明確：提請假釋的，應當附有社區矯正機構關于罪犯假釋后對所居住社區影響的調查評估報告。一些省份也制定了適用社區矯正前進行調查評估的規范性文件，細化了調查評估的目的和調查評估事項的內容，統一文書格式等等，一定程度上解決了各部門在調查評估中的銜接問題。但在實際的調查評估工作中依然存在一些問題：

一是委托文書及相關信息不清晰不規范。比如委托調查對象的信息不準確，案情說明不充分，委托調查格式文書不統一，有些地方僅僅提供一份委托調查評估函及起訴書，而有些評估中涉及被害人賠償、諒解等因素，都是對被告人量刑的重要依據，一些法院、看守所不提供這些原始信息，評估工作很難開展。

二是重復委托或單一委托。一些地方的公安機關、檢察機關、審判機關在偵查、起訴、審判階段都要求進行調查評估，造成社區矯正機構對同一人員進行重復調查。而另一些地方則相反，委托主體單一，往往只是由法院啟動、主要集中在審判階段，公安機關、檢察機關在偵查、起訴等階段則沒有啟動調查評估，造成啟動時間滯后、調查時限與審限沖突等問題，調查評估的作用得不到應有發揮。

三是調查評估比例不高。截至2014年6月，全國累計接收社區服刑人員199.4萬人，已經辦理調查評估案件50.1萬件，受托進行調查評估的比率為25%，各地區的受托比率也不平衡。湖北省自2005年至2012年10月，累計接收社區服刑人員40648人，共計辦理審前調查評估案件2494件②http://news.cnhubei.com/xw/zw/201210/t2289921.shtml.，受托進行調查評估的比率只有6%。2004年5月至2013年底，浙江全省累計接收社區服刑人員17.1萬人，辦理調查評估案件3.4萬余起，受托進行調查評估的比率達到20%③http://news.ifeng.com/gundong/detail_2014_01/04/32722186_0.shtml.。河南省截至2015年6月底，累計開展社區矯正調查評估35745起，約占累計接收社區服刑人員總數的30%。目前此情況在一些地方有所改變，湖南等省《實施細則》把調查評估列為硬性要求，所有社區服刑人員在適用社區矯正前都要進行調查評估。

（三）關于交付接收階段的銜接問題

交付接收特指被告人、罪犯經法院、監獄管理機關、公安機關作出有關判決、裁定或決定，由司法行政機關接收并開始實施社區矯正的階段，既包括法律文書的交付接收，又包括社區服刑人員的交付接收。該階段的銜接是實施社區矯正的關鍵環節，也是最容易出現問題的節點，如果銜接不到位，極易造成脫管漏管甚至脫逃。目前交付接收的銜接工作主要存在以下問題：

一是有關告知責任履行不到位。根據《實施辦法》，對于適用社區矯正的罪犯，人民法院、公安機關、監獄應在向其宣判時或者在其離開監所之前，書面告知其到居住地縣級司法行政機關報到的時間期限以及逾期報到的后果。實踐中一些法院既沒有書面告知，也沒有進行準確清晰的口頭告知。有的法院對擬實行社區矯正的犯罪人、被告不進行社區矯正教育，送達的社區矯正文書中沒有社區服刑人員接受社區矯正保證書④如，河南省內黃縣社區服刑人員劉女，因掩飾、隱瞞犯罪所得罪于2015年4月24日被鶴壁市鶴山區人民法院判處有期徒刑六個月，緩刑一年，執行日期為2015年5月8日至2016年5月7日，法院宣判時未讓其簽社區矯正告知書和保證書。后其因患病住院，既未按時報到，也不請假，直到5月22日才到司法局來報到，超過了報到期限，按規定給其警告處分，劉解釋稱法院只告知其到內黃縣司法局報到，未告知報到期限，也未講明社區矯正的有關規定。這樣的案例在入矯環節屢屢出現。。

二是法律文書的交付接收存在問題。包括：文書送達不及時，裁決機關多數沒有按照時限要求及時送達，往往攢夠一批寄送，有的社區服刑人員已經到司法行政機關報到，相關法律文書遲遲不見⑤廣州市花都區人民法院某判決書生效時間是2015年4月4日，送達時間為2015年7月1日；河南省信陽市平橋區人民法院某判決書生效時間是2014年12月25日，送達時間為2015年5月7日；河南省商丘市睢陽區司法局2015年5月收到中牟縣人民法院的執行文書，文書的執行起止時間為2012年至2015年。。文書送達方式不規范，直接送達效果最好但成本高，尤其是外?。ㄊ校┑貐^難以采用；信函送達地址錯誤率較高，導致延長送達時間；由社區服刑人員自帶存在嚴重安全漏洞，如果社區服刑人員超期報到甚至不報到，很難及時掌握情況，脫管、漏管甚至脫逃難以避免。法律文書不齊備，經常出現法律文書不齊全、相關事項記載有誤而需要退回補充更正的情況，特別是缺少起訴書，直接影響到社區服刑人員基本信息及時錄入，耽誤矯正工作開展。

三是社區服刑人員的交付接收存在問題。包括：自行報到脫管可能性較大，一些社區服刑人員對社區矯正認識不清，有的存在僥幸心理，少數人主觀上抗拒監管，導致逾期報到甚至不報到；押送報到推諉扯皮現象不斷，對暫予監外執行罪犯的交付接收，有的監獄急于甩包袱，在條件不很成熟的情況下勉強辦理保外就醫，而縣級司法局不想承擔責任想方設法拒絕接收，有的保外就醫人員病情緊急，出監所后直接送醫，無法按規定押送至居住地縣級司法局交接，造成交接矛盾；派員主動接收存在一定困難，對人民法院決定暫予監外執行，犯罪人在判決前被羈押的，應當通知司法行政機關派員到法院辦理交接手續，但實踐中基于種種原因，還基本是文書交接以后，由社區服刑人員自行到司法行政機關報到。

（四）關于刑罰執行階段的銜接問題

在社區矯正刑罰執行階段，司法行政機關與審判機關、檢察機關、公安機關之間的銜接配合，是維持良好的矯正工作秩序、預防和及時打擊重新犯罪的重要保證。實踐中，這一階段存在的問題主要有以下幾個方面：

一是脫管漏管人員的核實與追查銜接不暢。脫管的主要困難是由誰認定、以何種標準認定及以什么手段組織查找等不明確。在查找工作中，社區矯正機構可采取的方法手段極為缺乏，而公安機關因未發現明確違法犯罪線索而普遍不愿配合查找。

漏管現象實質是銜接問題，絕大多數是因為裁決機關的法律文書沒有送達造成的。從司法行政機關的角度說，沒有發現對明知是社區服刑人員而不把他納入社區矯正、從而引發漏管的事例。對漏管的處理，更需要銜接配合。由于裁決機關、檢察機關和社區矯正機構之間缺乏暢通的信息交流渠道，對漏管底數難以核實清楚，更難以實現對漏管責任的追究。對漏管人員的追查，同樣面臨社區矯正機構缺乏相應手段而公安機關不積極配合的問題。

二是治安管理處罰的提請和決定銜接不暢。對社區服刑人員進行治安管理處罰，取決于兩個方面：其一基于社區矯正機構的提請，其二被公安機關直接予以處罰。截至2015年6月底，全國累計被治安處罰的社區服刑人員3245人，相對于累計接收社區服刑人員2466093人，這一比例數可以忽略不計，絕大多數只是司法行政機關提請后被采取處罰的數據，而公安機關自行處罰的情況，往往由于銜接不力沒有及時告知社區矯正機構，甚至發生社區矯正機構一直在查找“脫管”人員，最后發現被公安機關治安處罰的情形。

三是刑罰執行措施的變更銜接不暢。社區矯正實施中，變更刑罰執行措施主要有兩種情況：其一是社區服刑人員表現突出或有重大立功表現，被裁定減刑。其二是社區服刑人員因重新犯罪、被發現余漏罪或嚴重違反監管規定被提請撤銷緩刑、撤銷假釋、收監執行。存在的問題包括：

——減刑建議不被采納。雖然《刑法》和有關司法解釋規定了社區服刑人員可以減刑，但條件比較嚴格?！秾嵤┺k法》規定了減刑的基本程序，但沒有更為具體的減刑條件和操作程序。而實際執行中，檢察、審判機關傾向于認為適用社區矯正已經體現了對罪犯的寬大處理，對辦理減刑案件積極性不高，適用條件無形中進一步提高，甚至對社區服刑人員的減刑基本上持否定態度，雖然有個別地方提出了減刑建議，但不為裁決機關認可。目前全國社區服刑人員累計減刑才193人。

——撤銷緩刑、撤銷假釋和收監執行中銜接不暢。

其一，一些裁決機關對社區矯正機構提請建議處理不及時甚至不予處理。個別法院對社區矯正機構提出的撤銷緩刑、撤銷假釋、收監執行建議無正當理由長期拖延，沒有按規定的時限作出裁定，有的則干脆不予理睬。河南省濟源市有一起2014年提出的撤銷緩刑建議至今未收到任何回復，導致嚴重違反監管規定的社區服刑人員得不到及時懲處。還有的法院對社區矯正機構的提請建議設置過高門檻，以此為由不予支持。

其二，收監執行程序操作性不強?！秾嵤┺k法》規定撤銷緩刑、撤銷假釋或者對暫予監外執行罪犯收監執行的，由縣級司法行政機關送交監獄或者看守所，公安機關予以協助。但這些社區服刑人員不會老老實實等著社區矯正機構上門羈押并送交監所收監，縣級司法行政機關采取什么措施予以羈押、怎樣送交都沒有具體的規定；公安機關在什么范圍內予以協助、怎樣協助，都規定得過于原則粗放，實際工作中難以操作，極易出現因協調不成導致收監決定無法落實。

其三，收監執行法律文書不明確、不統一。法律文書送達不明確，人民法院作出收監執行決定后，要將《收監執行決定書》送達社區服刑人員居住地縣級司法行政機關，同時抄送居住地同級人民檢察院和公安機關。但具體抄送公安機關哪個部門沒有統一規定，有的是抄送給法制科，有的是抄送給治安大隊，有的直接抄送給派出所。規定送達法律文書的種類前后不統一，社區服刑人員收監執行，需要起訴書、判決書、執行通知書、結案登記表、撤銷緩刑裁定書及補充裁定（體現刑期起止日），原件三份。但社區服刑人員入矯時，社區矯正機構只接收了起訴書、判決書、執行通知書原件一份，一旦決定收監執行，社區矯正機構無法按照收監執行的文書要求準備相關法律文書，導致有關手續無法辦理⑥2015年3月，河南省濟源市兩名社區服刑人員段某、盧某分別被臺前縣人民法院、汝陽縣人民法院裁定撤銷緩刑，但相關法律文書經多方協調，直到6月才準備完善。。

其四，上網追逃無依據。公安機關網上追逃的依據為拘留證和逮捕證，收監決定書沒有納入網上追逃范疇，造成社區服刑人員無法網上追捕⑦如河南省鶴壁市山城區唐某某因詐騙罪被判刑五年，后因生孩子被法院決定暫予監外執行一年。2014年4月8日監外執行期滿，在決定機關收監時，服刑人員唐某某下落不明，經與公安機關協調上網追捕未果，造成服刑人員唐某某至今未能收監。。

（五）關于信息通報的銜接問題

一是有關部門不接受社區服刑人員的情況通報?？h級司法行政機關在接收社區服刑人員后要將報到情況通知原裁決機關及居住地公安機關和檢察機關。一些公安機關以不再負責監管社區服刑人員為由，拒收社區服刑人員基本情況、報到情況等文書。社區服刑人員解矯以后，相關情況通報也會出現相同遭遇。

二是采取限制人身自由措施后不通報信息。因《實施辦法》沒有相關規定，實踐中，公安、檢察機關依法對社區服刑人員采取刑事拘留或逮捕以及采取治安處罰、強制隔離戒毒等強制措施后，普遍沒有及時通知社區矯正機構，社區矯正機構情況不明、盲目追查，導致工作被動⑧河南省鶴壁市山城區社區服刑人員李某于2015年3月22日因涉嫌強奸被公安機關拘留，并于4月3日報請檢察院逮捕，4月28日公安機關才通報社區矯正機構，導致山城區司法局不能及時掌握李某的行蹤，監管工作非常被動。漯河有4名社區服刑人員被刑事拘留，公安機關都沒有告知，都是司法所長通過其日常監管發現未到所里報到，追問其家屬才得知，然后向公安機關索要相關手續，有的還說他們沒有告知義務。。

三是裁定假釋、決定暫予監外執行的社區服刑人員解矯信息不通報。裁定假釋、決定暫予監外執行的社區服刑人員刑期屆滿，由相關監所辦理釋放手續，社區服刑人員本人收到了釋放通知書，但監所往往不告知社區矯正機構。

二、社區矯正銜接問題的原因分析

相對于監禁刑罰的發展歷史，社區矯正從試點至今不過十三年，全面試行只有七年。某種程度上來說，社區矯正工作正處于各種矛盾、問題的高發期、凸顯期，也是各項規章制度的萌芽期、發展期，這是目前社區矯正銜接工作存在問題的客觀原因。只有經過從實踐層面的感性認識到制度層面的理性認識、再經過實踐檢驗逐步修正，相關銜接機制才能建立健全、有效運轉。同時也應當看到，對目前存在的問題進行具體的原因分析，有利于提出切實可行的改進措施。

（一）有關規定不統一，操作性較差

“兩院兩部”《關于在全國全面試行社區矯正工作的意見》主要從工作體制機制方面作出了規定，在銜接制度方面相對原則?！秾嵤┺k法》是目前開展社區矯正工作的基本依據，對司法行政機關與人民法院、人民檢察院、公安機關的主要職責作出了規定，對執法工作中各環節的銜接進行了明確，但比較原則、籠統，在實際操作方面還有欠缺。一些省（區、市）制定了社區矯正銜接規定，在明確銜接程序方面進行了積極探索，一定程度增強了可操作性，但是有關程序、標準不統一，而且限于權限和協調難度，對一些亟待明確的事項也無法突破而作出具體要求。

（二）相關部門對社區矯正工作重視不夠

社區矯正工作銜接不暢，重要原因之一是有關部門認識上還存在差距。實施社區矯正，對于公檢法機關來講，是對既有的工作秩序、工作習慣的打破，難免存在工作銜接中考慮各自部門利益的情況。另外，公檢法在刑事訴訟中任務繁重，社區矯正在其業務范疇內處于邊緣地位，因此，沒有把社區矯正銜接工作放在應有的重要位置，影響了銜接配合的有效性。前面列出的目前存在的各種銜接問題多數是這個原因。比如，實踐中對社區服刑人員違反社區矯正監管規定的情況，往往是社區矯正機構高度重視，而公安機關重視程度不夠、不認為有采用治安管理處罰措施的必要，決定的治安處罰比例過低。有關信息不通報的情況都可以歸入此原因。

（三）社區矯正執法力量和保障水平嚴重不足

縣級司法行政機關是社區矯正工作的執行主體，司法所承擔著日常工作，但是其執法力量和經費保障水平與繁重工作任務不匹配的情況十分尖銳突出⑨以河南省為例，社區服刑人員總數已超過5萬人，全省158個縣（市、區），2426個司法所?？h（市、區）司法局社區矯正專職工作人員485人，平均每縣3人，需要管理322名社區服刑人員；全省司法所社區矯正工作人員2872人，平均每個司法所1.2人，需要管理20名社區服刑人員。在經費保障方面，河南省財政廳與司法廳聯合下發《關于進一步加強社區矯正經費保障工作的實施意見》《關于提高社區矯正工作保障水平的通知》，將社區矯正經費納入全省各級財政預算，按每名社區服刑人員每年最低2000元的標準予以保障，但限于捉襟見肘的地方財政，目前落實情況并不樂觀，遠遠不能滿足工作開展需要。。沒有適當規模的工作隊伍和一定的經費保障，社區矯正工作特別是銜接工作很難到位。比如由于縣級司法行政機關工作人員短缺、查找技術手段落后、經費不足等原因，必須借助公安警力和技術手段，在公安機關的配合下啟動查找、追查，而公安機關往往以司法行政機關是查找的主體單位為由加以推諉，客觀上容易引發扯皮，尤其是對那些脫逃人員的追查，與公安機關的協調難度更大，配合更為困難,成效不佳。

（四）缺乏信息交流機制和相關技術支持

信息順暢高效交流是社區矯正有效銜接的基礎條件。社區矯正的適用范圍包括被判處管制、被宣告緩刑、被裁定假釋、被暫予監外執行四種罪犯，其來源渠道比較復雜，既有來自刑事審判環節，也有來自刑罰執行過程，決定機關包括法院、監獄管理機關和公安機關多個部門。目前公檢法司之間的信息傳遞仍然主要依靠傳統的郵寄方式，各系統建立信息網絡時根據自身需要各搞一套，相互之間沒有聯通，軟件設計也不匹配，統計口徑還不一致。法院不能及時掌握社區服刑人員報到情況，司法行政機關難以實時掌握判決或裁定的社區服刑人員，公安機關的重點人口管理沒有和司法行政機關掌握的社區服刑人員及時對照，檢察機關對于脫管漏管的核實和統計與司法行政機關缺乏及時溝通，等等，客觀上嚴重制約了社區矯正銜接工作的順暢高效。

三、健全社區矯正銜接機制的對策建議

加強社區矯正銜接機制建設可以區別層次、輕重、緩急，通過部門協商、局部建章立制分別加以解決，而帶有全局性根本性的銜接問題，只有在全面深化司法體制改革過程中，通過制定法律法規、強化保障機制逐步解決。

（一）合理劃分職責，明確銜接責任

制定出臺《社區矯正法》，做好社區矯正制度的頂層設計，是解決社區矯正銜接難題的治本之策。從法律層面確定司法行政機關的社區矯正執法主體地位和社區矯正工作人員的執法主體資格；明確規定公、檢、法、司在社區矯正工作中協同配合的職責，以及銜接不到位的法律責任，建立健全相互配合、相互制約的工作機制。

明確人民法院在社區矯正工作中的職責。人民法院依法作出適用社區矯正的判決、裁定或決定。社區矯正適用前，負責核實罪犯居住地，依法委托社區矯正機構進行調查評估；對符合條件的被告人、罪犯，依法作出適用社區矯正的判決、裁定、決定；判決、裁定生效后，做好社區服刑人員法定義務的告知、法律文書的移送、人員的移交和手續的銜接等工作；及時審理社區矯正機構提出的變更刑罰執行的建議，在規定時間內作出裁定、決定。

明確公安機關在社區矯正工作中的職責。公安機關負責核實罪犯居住地，依法委托社區矯正機構進行調查評估；依法準確適用暫予監外執行措施，并在規定的時限內負責將社區服刑人員移送社區矯正機構；開展實行社區矯正前法治教育，告知法定義務，依法開展社區服刑人員及法律文書交接工作；配合司法行政機關對社區服刑人員監管，追捕被決定收監執行的在逃社區服刑人員，協助查找脫離監管的社區服刑人員，羈押被決定收監執行的社區服刑人員并投監執行，依法阻止社區服刑人員出境；對社區服刑人員采取強制措施時，法定時間內通知社區矯正機關；對重新犯罪、應予治安處罰的社區服刑人員依法及時處理。

明確人民檢察院在社區矯正工作中的職責。檢察機關依法加強對社區矯正全過程的法律監督。負責核實罪犯居住地，依法委托社區矯正機構進行調查評估；準確把握檢察監督職責，完善社區矯正法律監督機制，重點加強對社區服刑人員脫管、漏管的檢察，強化對假釋、暫予監外執行罪犯適用社區矯正法定條件、法定程序的監督，加強對監督管理和教育矯正的檢察，負責對重新犯罪的社區服刑人員依法批捕、起訴，強化對社區服刑人員減刑、收監執行的同步監督，確保法律正確實施。定期開展社區矯正執法監督活動，對違反法律規定的，及時提出糾正意見或檢察建議，保障社區矯正依法公平進行。

明確司法行政機關在社區矯正工作中的職責。司法行政機關負責對社區矯正的指導管理、組織實施。擬定社區矯正工作發展規劃、管理制度和相關政策并組織實施，監督檢查社區矯正法律法規和政策執行情況，實施對社區服刑人員的刑罰執行、監督管理、教育矯正和社會適應性幫扶，指導開展社區矯正社會工作和志愿服務?？h級社區矯正機構是社區矯正的執法主體，根據相關機關的委托開展適用社區矯正的調查評估，依法及時辦理接收和解除社區矯正手續，建立規范社區服刑人員執行檔案，組織實施對社區服刑人員的監督管理，開展對社區服刑人員的教育矯正，積極協調對社區服刑人員的社會適應性幫扶。司法所承擔社區矯正日常工作，接受指派開展適用社區矯正調查評估，建立工作檔案，成立矯正小組，協助實施監督管理、教育矯正和社會適應性幫扶，加強與刑滿釋放人員安置幫教工作的銜接。監獄依法準確適用暫予監外執行措施，依法報請人民法院裁定假釋；及時委托社區矯正機構進行調查評估；對社區服刑人員開展實行社區矯正前法治教育，告知法定義務；嚴格執行暫予監外執行罪犯出監和收監程序，對需要收監執行的社區服刑人員及時收監執行；協助開展對假釋和暫予監外執行罪犯的社區矯正工作。

（二）統一執行標準，細化工作流程

完善居住地執行原則。一是按國家有關規定確定居住地執行標準。國務院發布的已于2016年1月1日實施的《居住證暫行條例》規定：“公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照本條例的規定申領居住證?！睋丝梢悦鞔_居住地認定標準：符合國家規定的居住證申領條件的，當地公安機關出具書面證明，或本人持有居住證，即可認定居住地。二是落實居住地核實責任。公安機關、法院、監獄應建立核實居住地的工作程序，嚴格進行調查核實。三是增設社區矯正機構申請復核居住地的程序。對居住地與戶籍地不一致的，戶籍地縣級司法行政機關有權申請原決定機關對居住地進行復核。

嚴格法律文書送達。一是明確送達方式。本轄區采取當面送達或者機要文件交換模式，外地采取掛號信函方式，嚴禁社區服刑人員自帶法律文書。二是統一送達種類。每個環節送達的法律文書種類要先后對照，相互統一，確保后續執行措施的需要，避免產生后面辦理移交手續時才發現前期接收的法律文書不全。三是明確送達的接收單位。四是統一送達的時限。特別是要保持與《刑法》《刑事訴訟法》的一致性，充分考慮到審理時限的限制、地域、路途、交通等多方面因素，使實際送達能在規定的送達時限內實現。

統一脫管漏管的標準。一是明確脫管漏管的定義。脫管是指社區服刑人員未經社區矯正機構批準，擅自脫離所居住的縣、市、區，脫離相關的監督管理達到一定的時限。漏管是指社區服刑人員交付執行脫節，社區矯正機構應當掌握其監督管理檔案而沒有掌握，從未對其實施社區矯正，脫離相關的監督管理。二是統一脫管漏管期限的認定標準。建議以發現脫離監管次日起計算，社區服刑人員存在規避監管的主觀意圖的，應當連續計算脫漏管期限。三是統一認定主體。脫管應由居住地縣級社區矯正機構進行認定；漏管應由居住地縣級檢察機關予以認定，并對造成漏管的部門進行法律責任追究。

細化銜接操作程序。注重對社區矯正程序法律法規規定的研究、起草和制定，對具體環節不能僅做原則性規定，不僅要明確銜接的責任方、各責任方的具體職責，還要明確銜接的方式、手段。比如入矯環節的銜接，重點解決法律文書送達與社區服刑人員接收的非同步性和罪犯報到不及時問題。比如脫管、漏管、脫逃問題，社區矯正機構在日常監管中發現脫漏管情況，應積極組織追查，公安機關進行協助，超過規定時限仍無下落的，及時按規定提出收監執行建議，在收監執行的裁定、決定下達后，立即移交公安機關進行網上通輯追捕；將被決定收監執行而仍在逃的社區服刑人員納入公安機關網上追逃的范疇，由公安機關負責追捕，社區矯正機構協助。比如收監執行的銜接，明確收監執行的主體、手段、具體程序以及公安機關協助收監執行的方式；在收監執行法律文書送達后，由公安機關將應收監罪犯羈押在本地看守所，按照罪犯送監程序統一辦理。

（三）豐富監管手段，減少銜接環節

目前社區矯正機構可以使用的監督管理措施十分有限，懲戒的層次性較差，警告之后就是提請治安處罰、提請撤銷緩刑、假釋，收監執行，沒有過度層級，要么偏輕，要么畸重，且較嚴厲的監管措施只能依賴其他部門決定，客觀上增加了各部門銜接環節，矯正機構直接發揮作用有限。為此，提出如下建議：

引進行政處罰措施。雖然社區矯正是刑罰執行活動，但不可能完全比照監禁刑執行，其社會性是有別于監禁刑的顯著特征，必須充分考慮到開放性社會中監管的差異，既體現以人為本的人道主義精神，一般不宜直接采用收監執行等嚴厲的變更刑罰處罰措施的方法；又要嚴格執行判決裁定決定，保持適當的震懾力，以維持良好的監管秩序。行政處罰包括警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證或者吊銷執照，行政拘留等等，這些處罰種類也可嘗試引入社區矯正，可以在社區矯正中嘗試設立一定的行政處罰情形和種類，賦予社區矯正機構相應的處罰權限，增強社區矯正監管的權威性。

明確強制性監管措施。禁止令的實施以及《刑法修正案（九）》設定的職業禁止，推進了社區矯正強制性監管措施的建立。可以進一步增加暫扣、集中管理、強制帶離、強制治療等強制性措施，對頻繁違反監管規定但又達不到收監執行的社區服刑人員采取強制性監管措施，可以有效預防、阻止其重新違法犯罪；同時，也增加了社區矯正機構的教育監管手段，減少了提請其他部門配合監管的環節。比如，對提請收監執行的明顯有外逃跡象的社區服刑人員，采取暫扣的強制措施，既防止了重新犯罪，也減少了因追逃引起的相關機關之間的銜接。對吸毒、保外就醫的社區服刑人員，由社區矯正機構采取強制治療措施，不但加強了對他們的監督管理，還減少社區矯正機構與監獄、公安機關之間的交涉環節。對嚴重違反監管規定的社區服刑人員，采取集中管理，白天集中到社區矯正機構進行集中教育、心理疏導治療等，晚上回家，適當地限制白天的行動，不僅能起到教育矯正作用，還有一定的震懾作用。對正在實施違反監管規定的社區服刑人員，社區矯正機構可以強制帶離，必要時可以暫扣，能及時有效制止違法行為，沒有必要再提請公安機關采取強制措施，減少銜接環節。

（四）健全信息通報制度，擴大科技手段應用

健全信息通報制度。在跨地區的審判機關和居住地縣級司法行政機關之間建立社區矯正判決、裁定生效前通報制度。對監獄管理機關、公安機關決定暫予監外執行的，在監獄、看守所和居住地縣級司法行政機關之間建立監外執行生效前通報制度和爭議協商處理機制。人民法院、監獄管理機關、公安機關對社區矯正機構提請治安管理處罰、撤銷緩刑、撤銷假釋、收監執行建議應依法及時處理，并通報處理結果。同時，公安機關、檢察機關對社區服刑人員采取限制人身自由的處罰措施時，應當將羈押通知書及時抄送社區矯正機構。

大力推進信息技術在社區矯正銜接中的應用。建設全國統一、上下聯動、各部門互聯互通的社區矯正信息管理平臺，是切實解決社區矯正銜接問題的突出重點和努力方向。裁決機關一旦作出裁決，社區矯正機構就可以從信息平臺掌握新增社區服刑人員的基本情況，做好接收準備；監管過程中，社區矯正機構提請變更刑罰執行措施，相關部門就可以審核監督；社區服刑人員違反法律法規規定，公安機關可以立即納入相關程序處理，直至網上追逃，等等，實現社區矯正工作機構與公檢法部門之間數據資源共享，堵塞脫管、漏管、脫逃的漏洞。

（課題組成員：司法部預防犯罪研究所 高貞、戴艷玲、陳志海、米傳勇、周折，江蘇省司法廳 李萍，河南省司法廳 汪奇志、王征，本報告執筆人：汪奇志、王征）

（責任編輯 張文靜）