嘉興鎮村建設與農業現代化協調發展研究

嘉興調查隊課題組

嘉興鎮村建設與農業現代化協調發展研究

嘉興調查隊課題組

鎮村建設與農業現代化兩者緊密聯系。從本世紀初起，嘉興“城鄉一體化”、統籌城鄉發展早改革、早啟動，鎮村建設走在全省的前列，但在土地、資金、戶籍等配置方面也出現不少難點；與此同時，農業現代化發展步子相對滯后，發展水平處于全省中游。下一步，各級黨委政府需要增強協調發展的理念，通過體制機制創新，加強規劃引領，釋放市場活力，尊重農戶意愿，著力在加強鎮村建設和農業現代化協調發展上下功夫。

鎮村建設農業現代化協調發展

一、發展現狀

為使課題研究更接地氣，課題組選擇了嘉善、平湖、桐鄉的6個各具特色的鎮及所轄12村進行了重點座談調研和深度訪問，同時對12個村120戶農村居民家庭開展了入戶調查，綜合看：近年來，嘉興鎮村建設與農業現代化按各自軌跡取得了發展和進步，鎮村建設與農業現代化間的協調發展也有了一定的基礎。

（一）鎮村建設發展軌跡

1.鎮村建設取得了長足發展。嘉興自2004年起在全國率先啟動“城鄉一體化”戰略，2008年起作為浙江省唯一統籌城鄉發展試點市，較早推進鎮村建設。與2010年相比，2015年嘉興67個涉農鎮（街道）建成區規模增長58.6%。鎮區總戶數和總人口分別增長64.8%和79.9%。

2.新農村居民集聚點建設有了大幅度推進。2011年至2015年，全市農房改造集聚量達到62887戶，占2015年末農村戶籍戶數8.5%，有力提升了嘉興人口的城鎮化率水平。

3.農村基礎設施建設與公共服務有了質的提高。至2015年底，全市67個涉農鎮（街道）所轄783個村，垃圾集中收集村達100%，污水集中處理村占84.7%。自來水入戶率達93.5%，燃氣入戶率達42.3%。幼教、小學、圖書館、醫療衛生機構等公共設施的村級覆蓋率均有不同程度增長。

（二）農業現代化發展軌跡

1.嘉興農業的組織化、規模化程度有很大提高。農戶承包耕地的流轉率由2010年的25.3%上升到2015年的50.9%。全市共有市級以上農業龍頭企業226家，經備案的農民合作社885家，經工商注冊的家庭農場1939家，種養大戶1.89萬個。

2.農業科技滲透到農業生產的全過程。一是設施農業成長很快。2015年全市設施栽培播種面積56萬畝，占流轉耕地的46.2%。二是技術應用深入農業全過程。2015年全市化肥深施、化學除草、病蟲綜合防治、節水灌溉、噴滴灌面積占總播種面積的比重分別達58.1%、91.5%、40.9%、25.7%和3.2%。

3.現代概念對農業改造不斷深入。一是互聯網影響。2015年實現網上農產品交易額5.44億元。二是現代消費影響。全市新建休閑觀光農業區106個，占地6.91萬畝，年末從業人員1.1萬人，實現收入9.25億元。

（三）鎮村建設與農業現代化協調發展有了一定基礎

1.村鎮建設為現代農業的發展提供了要素基礎。2015年以鄉村道路為主體的四級公路通車里程達到3753公里，占公路通車里程凈增數的93.8%，已初步形成較發達的公路網，為農業機械化作業奠定了基礎。

2.農房集聚與新農村建設、農地流轉使農地的集中利用有了基礎。與2003年相比，嘉興農村家庭經營流轉耕地增加了85.96萬畝，為規模經營提供了條件。

3.鎮村建設中的教育提升和科技普及為農業現代化提供了人才與技術支撐。2015年，全市就業人口平均受教育年限為9.30年，比2010年提高0.56年；67個鎮（街道）農牧業技術培訓人數達到4.04萬人，比2010年增長8.5%。

4.農業現代化為村鎮建設提供支撐。一是農產品供應的支撐。嘉興農產品市場供應充足。二是非農勞動力就業的支撐。2015年全市67個涉農鎮（街道）非農就業人口達到248.04萬人，比2010年增加了16.43萬人。三是村容村貌優化，為鎮村建設推進提供了環境支撐。

二、存在的問題與難點

（一）鎮村建設中存在的問題

1.鎮村建設規劃多變，制度成本高。如2012年提出“1+X”居住點規劃，即以鎮級政府所在地為中心，規劃若干個新農村居住點。2016年上半年提出“1640、四百一千”（1個主城區、6個中心城區、40個新市鎮、400個城鄉一體新社區和1000個傳統自然村落）的江南水鄉典范空間框架。思路頻繁變動，易造成浪費。

2.要素配置跟不上現實需求。據調研，一些地方農村居民進城入戶的需求強烈，但因用地政策、建設資金等要素配置跟不上，供需矛盾較為突出。

3.財權與事權不匹配，鎮村財政風險積累。一是鎮村建設資金循環不暢。二是事權下放快，財權滯后。三是要素分配與財政安排脫節。資源配置中非市場因素影響大。

4.集聚區管理問題尚有諸多難點。一是進城入戶與真正落戶有差距。農村新居民與當地城鎮居民不同權。二是由兩地以上農村居民匯聚的小區戶籍管理出現難處。三是集聚區的組織管理模式難界定。

（二）農業現代化發展中存在的問題

1.政策導向多變。以養豬為例，2008年以前鼓勵養殖，2013年起以減量提質為主，2016年以散養戶清零和規模戶管控為主等。產業政策的多變不利農業現代化發展。

2.短板與矛盾共存。如土地產出率低與農保率高的矛盾。糧食目標任務重與糧食效益低矛盾長期存在。嘉興一馬平川的土地資源與土地流轉率僅處全省平均水平（2015年）是不相稱的。

（三）協調發展中存在的問題

1.協調發展的理念還不夠。據了解，嘉興市、縣、鎮三級層面均未有鎮村建設與農業現代化協調發展的實施意見，更不用說規劃。課題組在6個鎮12村座談中，也未有人提及協調發展。這說明協調發展的理念還不夠。

2.兩者尚未有協調機制。從各鎮（街道）看，城建與農業的分管領導不是同一人。條線管理更復雜，農地產權與使用歸國土部門，農業生產歸農經部門，灌溉歸水利部門，農房建設歸城建部門。分頭管理必會影響協調。

3.農業現代化的發展總體滯后于鎮村建設，形成事實上的不協調。2014年嘉興市城鄉統籌發展水平居全省第1位，而2015年度嘉興農業現代化綜合評價列全省第5位。

三、對策與建議

（一）增強協調發展的理念，建立協調發展工作機制。

各級黨委政府要樹立協調發展的理念，合理調整領導分工和部門職能，建立協調發展工作機制。建議先以調整鎮（街道）級的工作機制較合適，進行試點式推進。

（二）強化規劃引領，推進鎮村建設與農業現代化多規合一。

1.強化規劃的協調性。將鎮村建設和農業現代化納入鎮域整體的“多規合一”。強化城鎮、城鄉一體新社區的集聚功能，優化配套設施布局；對鎮區以外的農地區域，重點推進農業現代化。

2.強化規劃剛性與彈性的有機統一。一方面，通過法律形式強化規劃執行的剛性；一方面，在規劃總體原則確定的大框架下，需要為鎮村建設與農業現代化建設功能集成預留空間以提升運作效率。

（三）廣泛引入市場機制，讓市場在協調發展中發揮決定性作用。

1.引入要素市場化機制，引導資源配置的公開、平等與競爭。將原行政分配的耕地保護、糧食生產、污染排放、土地整理、建設用地等指標、財政補助等相關要素市場化，引導政府與經濟主體一起公開參與、平等競爭，提升效率。

2.引入跨區流動機制，引導地區產業定位的細分與重構。在交易對象選擇、要素流動范圍限定和補貼等支持上，要打破鎮域、縣（市、區）范圍限制，鼓勵跨區域流動。

3.引入多元經營機制，引導農業現代化向縱深推進。要在農地利用、產權安排、組織轉型上作提升，尤其是引入民間資本、非農資本入農，用新思維來促進農業現代化的發展。

（四）推進管理體制改革，提升管理在協調發展中的效能。

1.轉變觀念，分離職能，增進服務。要將鎮域經濟的發展功能分離出來，將市場調節、引導的功能還給經濟實體，通過控股企業、控股平臺來經營開發區、經營城鎮，降低鎮級政府的財務風險。

2.理清基層職能邊界，落實事、財合一的服務機制。對現有公共服務職能進行進一步梳理，明確職責，逐級落實。大力推進網上自助，形成“小事不出村，大事不出鎮，網上自助辦，信息無障礙”的服務新格局。資產負債表編制工作的全過程，對方案設計、任務部署、數據采集、錄入審核、數據評估、儲存歸檔等各個環節的工作，實行全過程、全方位的質量管控，確保數據客觀準確，可核查、可追溯、可追責，從而為推進生態文明建設、有效保護和永續利用自然資源提供真實有效的信息基礎、監測預警和決策支持。

（三）加強基礎建設。如果國家今后每年要求開展這項編制工作，建議加強自然資源管理的基層基礎建設。一是適當增加資源管理部門的監測點位數、提高監測頻率，以此提高推算指標的準確度和可靠度。二是進一步充實基層統計人員力量，落實財政專項經費預算，加快相關編制技術的研究攻關，統籌做好相關保障工作財政專項經費。三是充分借助社會中介力量，通過政府統一購買服務的方式，攻克解決自然資源統計中的技術疑難問題。

（責任編輯：施越霞）

3.創新公共服務提供模式，降低服務成本。將適宜外購提供的基礎公共服務外包、分離給第三方，通過市場化公開、平等、競爭、擇優的方式選擇服務主體，按服務規模、質量、評價支付費用。

（五）著力提升創新層級，以改革來破解協調發展中的難題。

1.強化改革對接。對土地利用、要素流動改革等要強化“與上級、與要素流動對象和與權利流出方”等多方對接，爭取固化改革成果。

2.強化改革延續。對前期的各項地區性政策作系列梳理，對適合當前形勢的繼續堅持；對有瑕疵的政策及時加以修正；對不適合的政策、做法予以妥善廢止。

3.強化改革相容。對鎮村建設、農業現代化等具體政策安排要考慮其相容性和漸進性，兼顧政府可承受、農民（企業）可接受、發展可持續等原則，保持“小步快走，持續進步”的節奏，加速推進。

課題負責人：吳紅衛

成員：張全躍、李雁清、管一佳、朱蕾

執筆人：張全躍、李雁清

（責任編輯：牛域寧）