對上海市行政記錄的統計開發與應用研究——基于加拿大的最新進展與經驗借鑒

周群艷

（上海市統計局，上海200003）

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對上海市行政記錄的統計開發與應用研究——基于加拿大的最新進展與經驗借鑒

周群艷

（上海市統計局，上海200003）

摘要:政府綜合統計中更多地開發和應用行政數據，已成為國際上統計改革與發展的方向之一。上海市統計局目前在這方面已開始大膽嘗試，與上海市稅務局的合作邁出了堅實的一步，但與加拿大等國家相比還具有相當大的差距。本文基于加拿大的最新進展與經驗，為上海市統計系統如何開發和利用行政記錄數據從法律框架、制度建設、工作機制和技術開發等多方面提供借鑒。

關鍵詞:綜合統計；行政數據；利用

加拿大統計局對行政數據的開發和應用已有將近100年的歷史，最早可追溯至1921年，當時行政數據已被用于為早期的人口統計建立調查框架、替代部分調查問題以及評估調查數據等，在一定程度上減輕了被調查者的負擔，提高了統計數據的質量。2010年以來，為更廣泛更有效地使用行政數據，加拿大統計局采取了一系列措施，進一步完善了行政數據的使用機制和方法，目前統計局已有35-40%的統計數據來自行政記錄。

一、加拿大統計局行政數據開發與應用的多維考察

（一）面向行政數據開發與應用的統計體制機制

加拿大統計體制是典型的集中型統計體制，全國的統計工作集中在加拿大統計局，加拿大統計局根據需要在各地區設立統計派出機構。根據國家法律規定，各級政府部門必須按照加拿大統計局的要求，向其提供各種詳盡的行政記錄，由統計局進行加工整理；加拿大統計局也應及時向各部門提供它們所需要的各種統計數據。同時，為協調統計局與政府部門之間的關系，以解決統計資料供需之間的矛盾，加拿大還建立了相應的聯絡機制：一是聯邦和省各部門都設有統計聯絡員或聯絡處，負責向加拿大統計局提供行政記錄，和統計局溝通有關統計工作和統計資料方面的事項；二是加拿大統計局和相關部門或組織之間建立多邊統計協商會和雙邊協調委員會，來解決不同層次不同專業統計工作中出現的問題。

2012年，加拿大統計局將原行政數據秘書處與稅收處合并成立行政數據處，為行政數據的開發和應用搭建了一個重要平臺。行政數據處包括數據獲取組、企業數據開發組、個人數據開發組和研發組，共有工作人員48人。總統計師授權行政數據處主任負責對行政數據的獲取、內部訪問和使用進行監管。其中數據獲取組是加拿大統計局行政數據的接入口，負責與行政數據來源方進行聯系、溝通與協調，管理雙邊合作協議，接收、處理和維護行政數據。

（二）開發和應用行政數據的意義及所面臨的挑戰

1.行政數據概念的界定

加拿大統計局將行政數據界定為：其他部門或組織出于自身目的而搜集，并為加拿大統計局根據統計法的規定在微觀或匯總層面所獲取的信息，不包括與加拿大經濟社會無關或可公開獲得的數據或信息。行政數據主要有：加拿大稅務局、衛生部和警察機關等政府部門在日常行政工作中所搜集的數據；大的零售商、不動產協會和銀行等私營組織的數據，加拿大統計局不參與的其他部門或組織所搜集的調查數據等。

2.行政數據在綜合統計中的作用

加拿大統計局在統計工作中已越來越多地應用行政數據，一是使用某一領域的所有行政記錄，將其加總形成特定變量的匯總數；二是選擇性地使用某一領域的行政記錄，將其進行加權匯總后獲得估計值；三是使用行政數據加總數對通過抽樣調查獲得的推算數進行校驗；四是將通過抽樣調查獲得的推算數與行政數據加總數進行比對，修正異常值；五是利用調查變量和行政數據變量之間的關系，模擬推算調查變量的缺失數據。

3.開發和應用行政數據的意義

一是減少被調查者的負擔，部分領域已直接使用行政數據，或用它替代部分調查數據。例如，使用企業納稅申報單中的收入和支出數據替代通過調查獲得的收入和支出，使用個人所得稅的收入數據代替居民住戶調查問卷中的收入。二是填補數據空缺。對于那些回復率低或難以接觸到的被調查者的數據可以用行政數據來代替，如高流動性人群的衛生數據。三是改進統計工作的效率，通過利用行政數據獲取目標群體的特征，同時對數據進行校驗，可以提高統計數據的質量。四是為較小的區域提供估算值，有些部門或研究機構可能需要了解常規調查無法提供的省以下甚至更小區域的情況，行政數據可以滿足他們的需求。五是為目標總體建立調查框架，利用行政數據獲取目標總體的特定特征，可使抽樣調查的調查框架更為有效。

4.開發和應用行政數據所面臨的挑戰

一是指標定義和行政數據之間的差異。例如，制造業調查中需要的是出貨量數據，而行政記錄只提供銷售量數據，這種情況下，或者使用行政數據去模擬和推算出貨量，或者將指標改為銷售量以匹配行政數據。二是數據來源差異帶來的問題。不同的數據來源方提供數據的媒介和方式不同、電子數據庫的格式和紙質信息展示形式都不一樣，將它們整合成統計上可用的同一格式和同一數據庫，會帶來大量的工作量。三是大量的數據處理工作。包括數據質量初步評估、行政數據審核、統計審核、數據推算、提供給其他內部項目使用等。四是要對數據進行驗證，包括要掌握微觀數據的識別方式、分析重要的影響因素以及識別統計異常值等。五是數據匯總和發布過程中的問題，包括數據質量和數據保密問題。

（三）行政數據開發和應用的相關技術和方法

1.選擇行政數據來源的決策方法

數據的一致性和連貫性是綜合統計利用行政數據需要考慮的關鍵問題，因此必須對行政數據的適用性進行評估以對其來源進行選擇，為此加拿大統計局建立了一套標準化的決策方法。事先必須了解行政數據的存在并識別其潛在用途，然后整個過程分為四個步驟，第一步，探索階段，先熟悉數據，與數據提供方溝通并了解元數據信息，然后決定是否對數據進行進一步評估；第二步，前期獲取階段，先訪問一部分數據，對其進行評估，以決定是否需要獲取和使用完整的數據；第三步，數據獲取階段，與數據提供方進行協商并獲取數據，同時做好使用數據的準備工作，包括數據使用方法、程序、體系、測試和實施等。第四步，數據使用階段，使用和評估數據，并對是否重復獲取和使用進行評估。第三步和第四步循環重復進行。

2.行政數據的統計標準化方法

標準化過程包括四個方面：首先是審核，主要指對數據進行基本的核查；然后進行估算，通過估算填補數據空缺，或修正數據錯誤；再次是質量監控，統計局目前正在建立標準的質量指標，對所有項目進行標準化的質量控制；最后是日歷化，即將其轉化為自然月份的數據，該過程只針對部分指標使用。此外，全球標準化工作包括通用代碼集、常見變量、指標定義以及記錄聯動的統一。

3.行政數據共享體系及相關技術架構

加拿大統計局建立了一套數據共享體系，不僅包括從其他部門獲得行政數據、數據處理、在部門內部共享行政數據，還包括與其他部門共享行政數據。從其他部門獲取行政數據，需確保相互之間簽訂數據共享協議，同時滿足基本的帶寬和存儲要求，并協商確定數據傳輸方式（使用電子文件傳輸、加密的FTP、網絡服務或者物理媒介），然后使用非機密非敏感性數據進行測試，最后建立命名規范和加密協議。對從外部進來的數據進行處理，需要完成解密、質量控制、格式轉換等工作，將其存儲在一個內部共享的文件夾，或轉換為關系型數據庫，保證多個內部用戶同時使用的一致性和連貫性。在部門內部共享數據，需要和內部使用者之間對數據庫格式達成一致，要確保掌握支持該行政數據的元數據（包括字段的定義、記錄的布局），建立文件服務器或數據庫服務器等物理存儲基礎設施（對于文件服務器而言，需要建立易管理、易使用和易理解的共享文件夾結構，同時還要考慮存儲量等物理限制），對授權用戶設置讀寫訪問的權限等。向其他部門提供數據，要解決和從外部獲取行政數據一樣的問題，不過此時需要對數據進行加密而不是解密。整個過程的所有環節中都需要考慮安全性，數據交換過程中必須加密。

（四）行政數據在統計專業領域中的應用

行政數據在加拿大統計局得到廣泛應用，比如，加拿大統計局從稅務局獲取的行政數據包括稅務T1表（未成立法人組織的企業數據）、稅務T2表（法人企業數據）、稅務T3表（固定收益信托數據）、稅務T4表（雇主提供的每個員工收入數據）以及GST/HST數據（商品與服務稅/合并銷售稅數據），這些數據在國民經濟核算、收入統計和企業調查一體化中得到大量應用。此外，衛生統計對相關行政數據的使用也較多。

1.行政數據在國民經濟核算中的應用

收入法核算的GDP是由勞動者報酬、營業盈余、混合收入及生產稅凈額四部分構成，其中勞動者報酬使用稅務T4表的數據計算，T4表不僅包括員工的總收入、員工就業的區域和產業分類，還包括養老金和失業保險金等員工福利信息以及每個員工所上繳的稅收數據。營業盈余使用稅務T2表計算，T2表提供了企業收入和支出的信息，每個企業根據區域和行業進行編碼，由于該數據不能完全匹配核算所需的數據，比如在國民賬戶中，固定資產折舊不作為一項支出，研發和軟件支出是投資而不是支出，所以必須對其進行調整。此外，為了獲得準確的分?。ǖ貐^）的營業盈余數據，針對跨省經營的企業，還需利用T3表進行區域調整。混合收入指個體戶的收入，因員工報酬和營業盈余都包含在內，使用T1表的數據進行計算。稅務T1、T2、T3和T4表以及聯邦、省（地區）和地方政府的公共賬戶中記錄了加拿大國家、?。ǖ貐^）和地方三級政府的稅收及補貼情況，可用于更精確地估計生產稅凈額。

支出法核算的GDP是由最終消費、固定資產投資、存貨以及進出口四部分組成。其中居民最終消費的核算是利用銷售稅數據，即商品與服務稅（GST）及合并銷售稅（HST）來估算，非營利性組織的消費支出通過它們提交給稅務部門的包括收入和支出信息的稅務報表來估算；固定資產投資通過政府頒發的建筑許可證的信息來估算；存貨通過稅務T2表提供的期初期末庫存數據估算；貨物的進出口通過海關的行政數據并輔之以調查獲取商品交易價格的數據來估算，服務貿易的數據則由加拿大統計局通過統計調查獲得。

2.行政數據在收入統計中的應用

加拿大收入統計所使用的行政數據主要是來自加拿大稅務局的T1、T4、兒童財稅福利金和通用兒童保育福利金檔案，以及其他如出生、移民和養老金等檔案。其中T1是最主要的個人收入檔案，包括所有納稅申報人的收入情況，覆蓋75%的加拿大人口；其中一些變量會顯示出是否有配偶（伙伴）或孩子，可以用來創建家庭層面的數據。T4是那些作為家庭成員但不一定都有T1記錄的人群的就業收入信息，將T4記錄與加拿大統計局的企業登記記錄關聯起來可以獲得從事行業的分類信息。加拿大統計局收入統計處在綜合T1、T4和兒童福利檔案等記錄的基礎上制作了T1FF（即增加了家庭和T1數據沒有覆蓋的人群的收入信息的家庭檔案）,包括所有納稅人及被撫養人的收入信息，覆蓋了95%的加拿大人口。

加拿大的年度收入統計的詳細數據主要是通過全國收入調查和T1FF檔案獲得。這兩種數據來源各有優缺點，收入調查中因有關于人員關系的問題，所以可以創建所有生活在一起的人的家庭單元，而不只是傳統的父母和孩子的家庭單元，同時還可以獲得勞動力、入學和住房的信息。T1FF可以發布更細分區域如社區的數據，而收入調查受樣本容量的限制，僅限于大都市區域或省級地區的數據；T1FF有較長連續時間序列的一致數據，而收入調查和住戶調查過去幾年在調查方法上有幾次調整；T1FF包括3個加拿大北方地區和印第安原住民保留地的數據，而收入調查則沒有；T1FF包括養老院、監獄、集中營等集體住宅的數據，收入調查也沒有。但T1FF的缺點就是除了人口統計信息和行業信息外，沒有其他可以用來對收入數據進行排序或篩選的非收入變量。加拿大國家統計局收入調查處使用社會保險號、姓名、詳細地址、性別、出生日期、年齡、婚姻狀況、或納稅申報表中配偶的社會保險號等信息，將收入調查和行政記錄相關聯，可以獲得收入的結構性數據。包括個人、基本家庭、經濟家庭和集體戶（所有生活在一起的人）的收入情況，以及分年齡、分性別、分家庭類型、分子女個數的數據，具體的收入指標包括總收入、稅后收入、就業收入及其結構、投資收入及其他類似收入、政府轉移支付及按特定項目劃分的結構數據、稅收抵免等。

T1FF還可以生成40多個全國以及分省和大都市區的個人和家庭收入標準表格，細分區域的半定制表格以及基于600多個具體變量或用戶自定義變量的定制表格。它還被用于建立特定的調查框架、校驗其他收入調查數據等。加拿大收入統計處目前正在探索創建一個加強型的T1數據庫，以將其與其他相關的收入行政檔案如社會保險費、養老金、獎學金等檔案相關聯。

3.行政數據在企業調查一體化中的應用

加拿大統計局目前正在開展企業調查一體化整合項目（簡稱IBSP），計劃到2019年將全局所進行的150項調查全部整合進IBSP，截至2015年10月已納入70項。目前該項目所使用的唯一的行政數據是加拿大稅務局提供的稅務數據，包括T1、T2、T4、GST/HST（商品與服務稅/合并銷售稅）、PD7（工資扣除賬戶）等信息。行政數據在企業調查中的使用主要有六個方面：一是企業名錄庫的更新和抽樣框的維護，利用T1、T2和T4的信息對企業名錄進行增加或刪除，根據T1、T2的信息更新收入的數據，根據PD7更新工資和員工數量。二是輔助分層抽樣，根據T1或T2信息獲得收入、商品與服務稅、所得稅的大體分布。三是數據驗證，利用T1、T2和商品與服務稅信息，將所搜集的數據與其相應的稅收數據記錄進行對比，驗證數據的準確性。四是直接取代調查記錄，使用T1和T2的數據直接替代調查數據，一般而言，單一行業和經營地的企業數據吻合度較高，而多經營地企業吻合度不是很高。五是數據推算，使用T1和T2信息推算總收入和總支出，使用PD7的信息推算員工數量。六是估算，使用稅務數據對總收入進行校驗，以及建模估算。

（五）行政數據開發和應用的法制保障

加拿大《統計法》第13條規定；聯邦統計局總統計師授權及委托相關人員，有權要求各部門、企業、團體、機構和組織提供有關文檔及行政記錄，以滿足統計法規定相關數據的收集、完善及修正需求。相關條款進一步對具體領域行政數據獲取進行了明確規定，如第24條規定，聯邦統計局總統計師或其授權委托的相關人員，有權檢查或獲取有關單位依據所得稅法或特許權稅法第4部分規定，提交給聯邦稅務局的利潤收益、審計報告、財務報表、文件及其他相關記錄。經總理、聯邦稅務局局長審議和總督簽署規定流程后，聯邦稅務局局長應確保聯邦統計局總統計師及其授權委托人能夠獲取企業的利潤收益、審計報告、財務報表、文檔及其他相關記錄。第25條規定，經總理、公共安全和應急準備部部長審議和總督簽署規定流程后，公共安全和應急準備部部長應確保聯邦統計局總統計師能夠獲取加拿大進出口統計及其運輸方式等相關信息。第29條規定，當國家特赦生效后，公共安全與應急準備部部長應確保聯邦統計局局長能獲取相關特赦統計信息。

此外，加拿大《統計法》第32條對拒絕提供行政記錄的相關責任人也做出了處罰的規定：對任何部門、企業或組織拒絕向加拿大統計局總統計師授權的相關人員提供行政記錄的行政數據監管者，將處于不超過1000加元的罰款或者不超過6個月的監禁，或兩者并罰。

其他法律法規也分別列有相關條款，明確允許對加拿大統計局公開信息。如聯邦隱私權法、各省和地區的隱私權法、私有部門的隱私權法、所得稅法、海關進出口法以及青年刑事司法法案等。但加拿大統計局對行政數據的獲取權必須是在遵守國會法案的前提下，且是為了統計和研究的目的。

二、加拿大統計局開發和應用行政數據的經驗總結及對上海的啟示

（一）完備的法制保障是前提

目前就上海乃至國家而言，支持開放行政記錄用于統計應用和數據開發的立法明顯欠缺?，F有的一些關于政府信息公開、信息資源開發利用和大數據發展等的規范性文件，也僅僅只是推動政府和相關機構面上數據的開放，對于行政記錄向統計局的開放則尚未有相關法律法規給予保障?？山梃b加拿大的做法，從國家和地方層面盡快完善《統計法》及相關法律法規，在保證數據安全及數據所有權權益和隱私的前提下，推動各部門行政記錄向統計局的開放和共享，促進全社會信息數據的整合、開發和利用。

（二）健全的體制機制是關鍵

為了協調加拿大統計局與政府部門之間的關系，以解決行政數據和統計資料獲取之間的矛盾，加拿大建立了國家統計協商委員會、統計理事會、統計專業咨詢委員會及部門之間的雙邊協調委員會等機制。對于行政記錄的獲取，在相關法律法規的保障下，加拿大統計局與稅務、衛生和教育等部門均簽訂了數據共享與合作協議，詳細列明數據共享的內容、頻率、數據提供方式以及相關的安全條款來約束各自的職責和權利、義務。為提高行政數據開發和利用的效率，加拿大統計局還專門成立了行政數據處，并配備48名工作人員，使之成為專業的行政數據管理中心，負責全面的行政數據管理工作。

目前就上海而言，統計部門想要及時獲取其他部門的行政記錄仍然困難重重，舉步維艱，數據的取得更多的是靠部門間的合作關系或部門領導之間的交情在維系，導致數據獲取的渠道非常不穩定，往往由于部門領導或負責同志工作崗位發生變化，就會導致相關數據無法取得，需要再進行長期溝通才能恢復，不可避免的給統計工作帶來了影響。上海市統計局可借鑒加拿大的做法，一是推動建立統計理事會和專業協商委員會等機構，形成長效機制；二是和相關部門通過簽訂數據共享協議，建立合作伙伴關系，使部門間的信息共享正規化、常態化。三是統計局內部逐步探索建立專門部門，統一負責全局行政數據的獲取、處理、共享和維護等全面的協調與管理工作。

（三）標準化技術方法是支撐

加拿大統計局建立了一套選擇和獲取行政數據的標準流程和方法，以及行政數據的統計標準化方法，開發了行政數據獲取、存儲、加工、分析、應用、發布和共享為一體的綜合數據庫系統。這些標準化的流程、方法和應用系統為加拿大統計局提供了開發和應用行政數據的統一規范，確保了內部共享和使用行政數據的一致性和連貫性。

而我們目前對部門行政記錄的使用沒有相關的技術支撐，還處于較初級的階段，只限于部門上交紙質或電子版的數據，相關處室將收集來的部門行政記錄資料裝訂存檔或保存在個人電腦中，在需要的時候打開電腦或查找檔案，缺乏統一規范的管理，而且相關資料的使用局限于和資料有關的科室，沒有發揮資料的最大效用。建議市統計局建立一個統一的數據交換和共享平臺，統一行政數據獲取流程和處理方法，將所有行政數據以大型數據庫的形式進行保存和維護，并根據需求給全局各處室分配讀寫訪問權限，或甚至部分數據可以對外部開放，使行政數據得到最廣泛或最有效的使用。此外，也應從技術上加強數據交換和共享過程中的安全性保障。

（四）良好的統計信譽是基礎

加拿大統計局在全國享有良好的聲譽，深受各行政部門和社會公眾的信任，其獲取行政數據尊重公眾意愿的做法可見一斑。加拿大統計局雖然有權獲得加拿大其他政府部門的行政記錄，但為了和被調查對象保持良好的關系以及處理隱私問題，加拿大統計局選擇在直接通過行政數據檔案來訪問調查對象的收入信息時要提前告知他們并征得他們的同意。對于拒絕的那一小部分人群（拒絕率已從10%降至1%左右），統計局不會訪問他們的相關行政記錄，而會根據其他相關信息對這部分人的收入水平進行測算。良好的統計信譽是加拿大統計局和各行政部門建立合作伙伴關系的基礎。

（責任編輯：曹家樂）