借鑒石獅市經驗推進晉江市金井鎮“鎮改市”的思考

林秋玲

(中共泉州市委黨校，福建　泉州　362000)

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借鑒石獅市經驗推進晉江市金井鎮“鎮改市”的思考

林秋玲

(中共泉州市委黨校，福建泉州362000)

摘要：我國經濟強鎮的管理權限低，發展受到越來越多的制度制約。新型城鎮化試點推進“鎮改市”，有望破除這一瓶頸，但仍需在實踐中探索成功經驗。通過分析石獅市“鎮改市”的成功經驗，提出晉江市金井鎮應借鑒石獅經驗，從增強人氣聚集、選擇合適模式、爭取獲得上級政府支持等方面積極探索小城市改革試點的對策思考。

關鍵詞：鎮改市；強鎮擴權；城鎮化；金井鎮

第六次人口普查資料顯示，目前我國常住人口10萬以上的建制鎮約150個，其中常住人口在10萬～20萬的建制鎮有140多個，常住人口在20萬～50萬人的建制鎮約有10個，個別鎮的人口甚至超過了60萬。針對這批成長越來越快、甚至總體規模已經超過所在地縣城的大鎮，該以什么途徑合理地加以轉化，使之成為推進新型城鎮化進程的重要力量，是非常值得探討的問題。國家發改委、住建部等11個部門聯合印發的《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》提出，將選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作。而“鎮改市”就是把人口、經濟、財政、稅收以及基礎設施建設等相關指標達到一定規模和標準的鎮改設為市。“鎮改市”的實施一方面可以推進城鎮化進程，實現就近就地城鎮化；另一方面能放開原先制度上對于鎮的約束，促進強鎮的全面發展。

福建省委、省政府下發的《福建省關于促進中小城市和城鎮改革發展的若干意見》中明確提出劃定15個中心鎮開展小城市試點。由于不同鎮的經濟、人口規模不同，產業結構各異，地理位置相差較大，因此，還應從自身條件出發，選擇合適的“鎮改市”路徑，構建新型城鎮化模式。但我國“鎮改市”的實際經驗尚且不足，改革開放以來，全國由鎮升格為縣級市的只有2個，一個是福建石獅市，另一個是廣西東興市。本文擬對作為福建省15個開展小城市試點的中心鎮之一的晉江市金井鎮與已在1988年實現“鎮改市”的石獅作比較研究，并借鑒石獅經驗探索推進金井鎮培育“鎮改市”新模式。這對沿海發達地區的其他中心鎮推進“鎮改市”具有一定的借鑒意義。

1　理論與綜述

“鎮改市”提出的背景是沿海很多強鎮在發展階段遇到了制度瓶頸，因而想通過獲得更多權利來釋放制度上的約束條件，實現從鎮到市的轉變和產業的更高層次調整。中科院方創琳教授[1]指出，“鎮改市”是在國家推進新型城鎮化的大背景下提出的，未來要把小城鎮或者建制鎮作為突破口，實現農業人口就近、就地市民化。“鎮改市”后，農民進入市的成本相對較低，而鎮在生產力發展水平、空間地域方面更接近農村，容易就近吸納轉移農民就業和居住，在帶動農村經濟社會發展方面比大城市有著更多的優勢。因此，從新型城鎮化角度看，大鎮在行政級別升級后，其功能定位和產業定位也會隨之改變，基礎設施的建設標準會向城市看齊，土地、財政政策也有更高的自主權，綜合而言就是鎮將有更大的發展空間。

由于“鎮改市”的經驗在我國相對缺乏，因此，國內針對此方向的文獻研究較少，一些學者也只停留在理論分析上，但這些文獻依然提供了一些改革的思路。例如，黃忠懷等[2-3]認為在我國現行制度框架下，超級大鎮設市還面臨若干障礙，包括設市模式與行政歸屬問題、設市標準的調整、審批問題等，消除這些障礙才能推行大鎮改市；還指出若從行政區劃角度來進行“大鎮設市”改革，將大鎮提升至一個適合的級別以適應超大型鄉鎮經濟社會的發展，是解決制約超級大鎮進一步發展的有效途徑，但其并未給出合適的級別標準。崔慧姝[4]從鄉鎮政府職能轉變的視角，提出在改革的具體操作方向上，農業型鄉鎮應以“派出與合并”為主，工商業型鄉鎮則應積極探索“撤鎮改市”。傅蔚岡[5]指出無論是強鎮擴權或者撤鎮設市都只是一種頭痛醫頭的臨時辦法，而沒有改變制約中國城市發展的頑疾。中國真正問題在于城市發展依賴于行政權力，所以關鍵是要在制度層面上改變行政制約權。同時進一步指出要讓市場在城市發展中起到主要作用。

目前“鎮改市”的定位不明，實質上是由于對“鎮改市”模式存在著爭論。不同模式下涉及的各方面權力和利益是“鎮改市”推進過程中的最大阻礙。縱觀最近20年來中國的“鎮改市”模式，沈雪瀲等[6]認為可以分為四類：一是溫州型“鎮級市”，即不調整行政級別，只將部分縣(市)的經濟權力下放，實現擴權強鎮；二是巢湖型“副縣級鎮”，安徽巢湖市決定將桐場、柘皋、黃麓、槐林四鎮升格為副縣級，通過提高鎮的行政級別來獲得財權和事權，推進農村城市化建設；三是杭州型“鎮改辦”，即把離縣城比較近的鄉鎮一級政府變成縣(市)的街道辦事處，成為縣(市)的派出機構；四是東莞與中山兩市適時選擇若干面積偏小、地理相鄰的鎮，探索“鎮改區(區下不設街道)”的模式。總體來看，這四類“鎮改市”都是把管理重心下移，增強基層政府的財政能力，核心要義是用城市的標準來建設和管理城鎮。當然除了上述四種模式之外，實踐中還有兩種。一是單獨設市，也稱切塊設市，即將原先的鎮從所屬縣中分離出來，單獨升級為縣級市，或者將原先不屬于它的周邊鄉鎮也劃過來共同設立為市。這種“鎮改市”的模式能使鎮獲得更大的自主權利和更廣闊的發展空間，促進中小城市的發展，推動城鎮化進程，此模式的成功案例如石獅市。二是縣轄的鎮級市，即將有條件的大鎮在其所在縣下設市。這個市仍是鄉鎮級別，屬于鄉鎮政區，可以說這個模式是對強鎮發展模式的重新定位，而非全部替換到市的層面。因此，這個“市”有虛擬的性質。很多學者也比較認可這個模式。從理論上看，“縣轄的鎮級市”模式可以避免縣城和大鎮之間的利益分割關系，通過在財政、土地上的適當放權，不僅可以讓大鎮更有利的發展，也能帶動鎮周圍的經濟發展，從而從整體上提高該縣的競爭力。此外，該模式也可以避免行政區劃的重新劃分，有利于縣的穩定。

2　晉江市金井鎮的“鎮改市”現狀

2.1金井鎮概況

金井鎮位于閩東南晉江沿海，南接廈門，北靠泉州，距金門島僅10.37 km，陸地面積56.7 km2，全鎮常住人口10.1萬人，下轄2個社區、20個村委會、60個自然村和2個居委會，旅居海外的僑胞和港、澳、臺同胞10多萬人，是福建省著名的僑鄉。金井鎮工商業較為發達，已形成涉及紡織服裝、新能源、港口物流、商業商貿、旅游文化等的產業體系，同時，教育、醫療、養老等社會服務配套也較好。2010年2月，福建省政府出臺了《關于開展小城鎮綜合改革建設試點的實施意見》，金井鎮被列為全省小城鎮建設改革試點，成為海西建設的中心城鎮，同時也是泉州市3個試點鎮之一、晉江市唯一省級試點鎮。2014年11月，福建省委、省政府下發的《福建省關于促進中小城市和城鎮改革發展的若干意見》中劃定的15個開展小城市試點的中心鎮，金井鎮便是試點的中心鎮。金井鎮自2010年2月被福建省委、省政府確定為小城鎮綜合改革建設試點以來，充分利用各級政府給予的優惠政策，進一步拓展發展空間，城市建設進一步優化，鎮區中心建成區面積增長一倍，基礎設施不斷完善，經濟社會保持平穩發展。2015年，金井鎮全年完成規模以上工業總產值181.38億元，完成固定資產投資34.62億元，限額以上批發零售額50億元，財政收入達7.21億元。此外，54個小城鎮建設項目完工(部分完工)10個，在建32個，完成投資22.09億元。

2.2金井鎮實行“鎮改市”面臨的障礙

《福建省關于促進中小城市和城鎮改革發展的若干意見》中指出“第一批15個中心鎮開展‘小城市’培育試點，條件具備的可以設立‘鎮級小城市’”。作為試點之一的金井鎮雖然近年來在小城鎮建設方面進行了積極探索，但要升級為小城市還有一定難度。

2.2.1人口聚集能力不足人口是城市的基礎，其與工商業發展是相互促進的關系。與當時石獅鎮在升級為市前的26萬鎮區人口相比，金井鎮的人氣卻略顯不足。2015年，金井鎮戶籍人口數為5.7萬人，流動人口4.4萬人。小城鎮試點多年來，常住人口和流動人口數量基本不變。根據金井鎮總體規劃，至2015年鎮區人口將達到7萬人，但目前還未能達到。在城鎮化進程中，金井鎮人氣聚集不足，說明了金井鎮的發展尚有不足，經濟、產業和人口仍未達到規模，對周邊地區的影響力還非常有限。而影響、制約金井鎮人口集聚和人氣不足的原因主要有：一是金井鎮地處晉江市的南部，離中心城區相對較遠，因而較少企業原意入駐金井；二是金井鎮本身的產業結構不合理，其產業主要以傳統紡織服裝業為主，第三產業發展較為緩慢。

2.2.2城鎮化進程慢由于地處對臺特殊區位及其歷史因素的影響，金井鎮多年來未能進行大幅度開發，發展緩慢，城鎮化率與其他地區相比較低，城鎮化基礎較為薄弱。此外，由于小城鎮試點以來，恰逢各級政府開展城市大規模建設，忽略了對金井這一小城鎮的投入，投入不足嚴重影響了金井鎮的發展速度，導致城鎮化速度不夠快，小城鎮的試點效應也未能有效發揮。

2.2.3鎮村的公共服務差別較大小城鎮試點以來，金井鎮投入的基礎設施建設力度比較大，但農村地區由于基礎條件差，其發展遠遠落后于城鎮，交通、醫院、供水、燃氣、電力、通訊等配套資源和設施也尚不能全面惠及農村。

3　石獅市的“鎮改市”經驗分析

3.1石獅市概況

石獅市位于福建省東南沿海，原是晉江市所轄的鎮。20世紀90年代以前，隨著經濟的快速發展，石獅鎮原有的政權職能、機構設置、人員配備及各種基礎設施都難以適應經濟發展，進而產生了“經濟發展而行政管理跟不上”的矛盾。這個矛盾重點表現為鎮黨政機關干部編制過少、行政管理和治安管理跟不上、財政收入與晉江市對石獅的財政投入不匹配、基礎投資欠缺等問題。1987年12月17日，經國務院批準，析晉江縣石獅、蚶江、永寧3個鎮和祥芝鄉，置石獅市，由泉州市代管，為省轄縣級市。石獅在“鎮改市”后，在行政管理體制、經濟體制上都進行了相應的改革，取得了深刻變化，這就非常有利于石獅產業的“走出去”，市綜合實力得到了顯著提高。截至2015年底，全市戶籍人口數為31.7萬，外來人口保持在40萬左右，現轄7個鎮2個街道辦事處、102個村25個社區。2015年全市實現地區生產總值676.5億元，公共財政總收入(不含基金)59.3億元，當年的經濟綜合實力位居全國中小城市百強第17位。

3.2石獅“鎮改市”的經驗分析

3.2.1工商業發達與人口聚集為石獅“鎮改市”奠定基礎升級前的石獅鎮是全國重點僑鄉之一，面積為48.6 km2，其中鎮區面積1.8 km2；全鎮共有18000戶85780人，其中鎮區26000人。1983年以來，該鎮先后開辟了農產品市場和小商品市場各3個，個體商販的攤、店達3400多家。每天都有來自各地的數以萬計的客商云集石獅，產品更是暢銷至全國各個省市，僅全國各地常駐石獅的各種采購站、辦事處就有45個，是聞名全國的服裝和“洋貨”集散地[7]。1986年全鎮外貿出口收購總值達1325萬元，收取“三來一補”(來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿易)工繳費121萬美元。全鎮形成了以服裝為主體，家用電器、工藝美術、電子玩具、塑料制品、鞋帽等門類較為齊全的商品生產體系，胸罩內衣、羽絨制品、工藝蠟燭、電子玩具和通草畫等名優產品遠銷歐美、港澳等30多個國家和地區。不僅如此，石獅一批企業還積極發展橫向聯系。據統計，1986年石獅有各類企業之間聯營的有94家，與省內外各地聯營的有30多家，聯辦公司6家，省內外在石獅辦公司30多家，企業的發展能力和經濟活力較強。這都為石獅鎮的升級提供了基礎。

3.2.2各級政府支持與重視促進了石獅“鎮改市”的轉型石獅鎮設市獲得了省、市、縣三級政府的支持。在設立前，省、市、縣就聯合組成了調查組，深入調查，征求有關鄉鎮和各方面的意見，并經反復討論后確定將石獅、永寧、蚶江鎮和祥芝鄉等四個鄉鎮從晉江縣劃出來，單獨建立石獅市(縣級)的模式。這種模式一方面擴大了石獅鎮的經濟體量，當時合并后人口總數達23.67萬人，工農業總產值達2.44億元，并有七所中學，3900多名學生；另一方面賦予了石獅相當于省轄市一級的經濟管理權限，大大增強石獅發展的自主性與靈活性。體制束縛被削除后，石獅的生產力得到了進一步解放，經濟社會獲得了高速發展。

3.2.3鄉鎮間密切的經濟往來促使石獅成為區域經濟增長極石獅合并的四個鄉鎮，歷史上幾次行政區劃變更，曾屬石獅管轄，地理位置與石獅毗鄰、形成東南沿海一整塊，水陸交通相連，經濟往來較為密切，且祥芝、永寧、蚶江均有天然港口，利于對外通航。此外，石獅在晉江東南一帶已成小區域經濟中心。建市后，進一步發揮石獅對周圍農村“凝聚”、“輻射”作用，有利于運用市場機制，發展石獅地區“貿工農”型的經濟格局，建設“農穩、工富、商活”全面發展的新型城市。

4　借鑒石獅經驗，促進金井鎮“鎮改市”發展的建議

2015年8月，福建省政府下發的《福建省人民政府辦公廳關于開展小城市培育試點的指導意見》指出：要建立小城市培育試點工作年度考核機制，實行動態管理和淘汰機制，對連續兩次考核不合格的試點鎮，經省政府研究同意后取消其試點資格。這對試點鎮來說既是動力也是壓力。雖然石獅與金井在各方面條件存在較大的差異，但石獅的成功經驗，對此次作為小城市試點鎮的金井有一定的啟示與借鑒作用。

4.1聚集人氣，完善條件

城市的發展應有一定的人口數量與之相匹配。因為有了人流，才有物流、商流和資金流，才能促進地區經濟的可持續發展。對于人氣不足的金井鎮來說，聚集人氣是目前最為重要的任務。

4.1.1重視園區建設，培育傳統產業新增長點重視裝備制造業基地金井園的招商力度，力促一批大項目、好項目落地建設。加快入駐項目建設，力促銘鋒二期、港益二期、幻彩服裝和駿鵬服裝建成投產，興凱機械、天慶鋼鐵、索密克和宏雅數控開工建設。培育傳統產業的新增長點，規劃33.33 hm2中小企業創業園，吸引本地具有發展潛力的成長型紡織服裝企業入駐金井。

4.1.2重視有優勢條件的新興產業的發展，增強人口集聚效應應重視優勢新興產業的發展，如港口物流、海洋新興產業、濱海旅游業、金融服務產業等。尤其在港口物流方面，金井鎮擁有著天然海港和10砘級碼頭的優勢。應加快圍頭港區二期堆場建設，培育新航線新路線，提高和擴大集裝箱堆載能力和進出量。同時，加快圍頭物流園區建設，引進物流企業入駐，并提供500人左右的就業崗位。

4.1.3加快福州大學晉江校區的建設福州大學晉江校區選址在金井鎮，為此，金井應全力推進福州大學晉江校區的建設，培育科技孵化企業，打造先進科技成果轉化中心，同時設立大學生創業基金，對大學生創業項目中科技含量較高并具有廣闊市場前景的應用性項目給予大力支持，培育新的增長點。

4.1.4加強對臺合作由于金井鎮與臺灣金門距離很近，應加快推進兩金旅游協作區及兩岸農業合作交流平臺的建設，爭取設立對臺經貿先行區，進一步加強對臺經貿交流合作，深化晉臺產業對接，承接臺灣的產業轉移，實現優勢互補、互動發展。

4.2立足實際，確立“鎮改市”模式

無論是目前正處于“鎮改市”的試點大潮中還是已逐漸形成了規模的經濟大鎮，選擇適合自己的發展模式尤為重要。從前文分析可知，不論從城鎮化水平還是人口集聚的角度看，目前金井鎮還達不到“市級”的條件。《福建省人民政府辦公廳關于開展小城市培育試點的指導意見》指出，開展小城市培育試點的鎮，可適時推動區劃調整，鼓勵試點鎮進行撤并、整合周邊鄉鎮和開發區，在管理體制機制等方面進行積極探索，拓展試點鎮發展空間，增強集聚輻射能力，提升集約發展水平。因此，在總模式的選擇上，金井鎮可借鑒石獅經驗，可以考慮與地理上接近、產業結構相似的英林鎮共同設立“縣轄市”，形成類似于石獅的“半島市”。當然，由于英林鎮的經濟總量、發展水平與石獅有較大的差距，因此，設立的只能是“縣轄的鎮級市”而不是“省轄市”。從經濟發展角度看，兩個鎮合并設市有利于兩鎮連動發展，優勢互補；有利于提高影響力，獲得更好的發展機會；有利于促進兩鎮所在地公共服務水平的提升；有利于獲得更多的管理權限，提高行政效率。

4.3爭取獲得上級政府的支持

金井鎮應積極探索并爭取上級政府賦予一些的強鎮擴權的政策支持，如更多的工作人員配額、更高的土地開發權、調整財政收入比例或者建立一個與指標掛鉤的模式，通過放權使經濟發展、空間區劃和行政管理三者相匹配等，從而打破阻礙小城鎮發展的條條框框，解決金井在發展過程中所面臨的土地、戶籍、財稅、投融資、行政管理等方面的制約。此外，還應加大民生保障力度，加快教育資源整合，梳理醫療衛生發展規劃，推進“三位一體”的養老服務體系建設，縮小鎮與村在公共服務上的差距。

參考文獻：

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[6] 沈雪瀲，郭躍. 新型城鎮化背景下的我國“鎮級市”改革研究[J]. 經濟學家，2013(8)：71-78.

[7] 晉江縣人民政府. 關于晉江縣石獅鎮升級為縣級市建制的報告[R]. 1987-07-11.

收稿日期：2015-09-24

作者簡介：林秋玲(1975-)，女，副教授，研究方向：區域經濟. E-mail：13599298283@139.com

doi:10.16006/j.cnki.twnt.2016.03.010

中圖分類號：F299.21

文獻標志碼：A

文章編號：1637-5617(2016)03-0052-05

Thinking on the Promotion of Cities Upgraded from Towns of Jinjing in Jinjiang City by Borrowing Ideas from Shishi

LIN Qiu-ling

(PartySchoolofC.P.CQuanzhouMunicipalCommittee,Quanzhou,Fujian362000,China)

Abstract:The administration privileges of the strong towns of economy are low, and their developments have been restricted by more and more institutions in our country. The pilot projects of cities upgraded from towns which are advanced by the new urbanization are expected to break this bottleneck, but it is still necessary to explore the successful experience in practice. By analyzing the successful experience of Shishi City, the countermeasures are put forward in this paper, namely, the Jinjing Town of Jinjiang City should learn from the experience of Shishi City to actively explore the experimentations in small urban reform from such aspects as enhancing the popularity gathering, selecting the appropriate models and obtaining the superior governments’ support, etc.

Key words:cities upgraded from towns; power expansion of strong town; urbanization; Jinjing Town