著力化解城市化進程中的人地矛盾

潘毅剛 張偉明 于蕾

著力化解城市化進程中的人地矛盾

潘毅剛 張偉明 于蕾

（一）

浙江是城市化進程推進較快的省份，總體走在全國前列。2015年浙江省常住人口城市化率達65.8%，成為全國8個城市化率高于60%的省份之一。

但是，也必須看到，總體水平的領(lǐng)先，并不意味著城市化質(zhì)量的領(lǐng)先。從城市化發(fā)展階段看，浙江城市化處于快速發(fā)展階段的后期，即將進入成熟階段。在這一階段，從人的城市化推進來看，浙江省人口城市化的“兩個背離”現(xiàn)象值得關(guān)注。

背離一：常住人口城市化率與戶籍人口城市化率背離。當(dāng)前浙江65.8%的常住人口城市化率，雖高于全國平均水平近10個百分點（全國平均為56.10%）。但是，戶籍人口城市化率較低，按最新口徑也僅為51.2%，與常住人口城市化率差距較大。戶籍與常住地不統(tǒng)一的城市化，意味著同一個城市中不同戶籍的人口享受的服務(wù)和保障的差異，人的城市化在這個意思上講尚處在“半拉子”階段，還未真正破題。

背離二：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城現(xiàn)實與真實意愿的背離。根據(jù)統(tǒng)計，浙江85%以上的就業(yè)人口早已從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生產(chǎn)生活都在城鎮(zhèn)。但根據(jù)近年來的一項對浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的抽樣調(diào)查，這些進城工作生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，卻并未或者說還不能將城鎮(zhèn)作為他們最后的歸宿。2013年浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院進行的一次調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，僅有35.2%的被調(diào)查農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意永久遷居城市，37.4%表示不愿意把戶口遷到城市，有27.3%的人表示無所謂。不愿遷戶口主要原因是對農(nóng)村權(quán)益得不到保障的擔(dān)心，26.3%怕戶口遷出農(nóng)村后失去既有權(quán)益、23.3%認為城市住房不好解決，還有11.0%認為戶口不遷也可以享受城市的各種公共服務(wù)和福利，所以沒有必要把戶口遷到城市。

這“兩個背離”現(xiàn)象，對于浙江而言，有其客觀原因。那就是，農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的人口中有相當(dāng)部分是省外流入人口。根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，在浙江居住半年以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有2399萬人，其中省外流入為1135萬人，占47.3%。但是必須看到，即使剔除這部分人口的影響，在浙江本省人口中“兩個背離”現(xiàn)象也是存在的。這說明，其中必然存在著深刻的制度性原因。

人已進了城，卻不以城市為最終歸宿。究其原因，無非三個：一是進城是暫時性的，本就沒意愿永久居住；二是想進城，但農(nóng)村有其不可割舍的東西；三是進了城，沒法落戶生存，只能返鄉(xiāng)。

（二）

從調(diào)查來看，真正沒意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，多是年紀(jì)較大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這部分人“重土難遷、葉落歸根”的鄉(xiāng)土情結(jié)較重。新一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多的是第二和第三個原因，前一個是“不敢進城”，后一個是“進不了城”。不想進城的意愿與用腳投票常住城里的現(xiàn)實，反映出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口內(nèi)心的“糾結(jié)”，而“不敢進城”和“進不了城”的背后，隱藏的是對人和地之間現(xiàn)實制度約束的無奈，體現(xiàn)的是“地進人難進、人進地難離、要地不要人”的人地尖銳沖突。

城市要要素、卻不要負擔(dān)，“要地不要人”的問題較為突出。過去的二三十年中，不少地區(qū)城市化更多地體現(xiàn)為土地的城市化，城市框架不斷拉伸，規(guī)模不斷擴大，吸納人口的能力卻沒有相應(yīng)提高。雖然浙江有既聚人又聚業(yè)還建城的“小縣大城”經(jīng)驗，但各地也依然存在“地進城、人難融”，城市包圍農(nóng)村“城中村”等現(xiàn)象，這很大程度可歸因于城市化過程中更多考慮了土地因素，而忽略了“化人”的因素。

農(nóng)民有資產(chǎn)，但卻是死資產(chǎn)，“人地難分離”的問題較為突出。農(nóng)房、宅基地、林地、山地以及承包地等都是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，然而受制于產(chǎn)權(quán)不完整、不清晰，農(nóng)村財產(chǎn)處置的市場化機制缺失，既不能變現(xiàn)帶到就業(yè)的城鎮(zhèn)，又不能輕易改變身份，人和地的依附關(guān)系無法解除。這使得廣大農(nóng)民在進城與留村之間出現(xiàn)“兩難”選擇，阻礙城市化過程自發(fā)推進。

戶籍設(shè)門檻，財力有困難，“內(nèi)外有區(qū)別”的問題較為突出。從我國人口管理的歷史來看，戶籍制度很大程度是因城市就業(yè)和服務(wù)保障的財力難以保障而產(chǎn)生的。對浙江而言，本省人口城市化對于財力保障總體是有能力統(tǒng)籌的。但由于浙江一半以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是省外流入，這也導(dǎo)致各地對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的態(tài)度不同。其中，子女義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)、社會保障和住房保障以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的財力負擔(dān)加大，社會責(zé)任也很大，經(jīng)濟效益卻相對不大。據(jù)測算，浙江各地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的成本，大概因城市規(guī)模和發(fā)達程度不同，為人均9-13萬元/年不等。這就使得不少地區(qū)，因為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入水平低，市民化給當(dāng)?shù)貛淼氖找孢h低于支出，導(dǎo)致政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動力不足，特別是面對省外流入人口時，顧慮較多。

（三）

上述問題的存在，表面上看是導(dǎo)向問題、意愿問題、財力問題，但實質(zhì)上都可以歸因于人與地的制度性矛盾問題。從經(jīng)濟角度看，盤活閑置土地這一農(nóng)民最大資產(chǎn)，既能提高農(nóng)民資本實力，帶來現(xiàn)金流和收入流，又能通過人口的集中和土地使用效率提高，為城市和農(nóng)村發(fā)展提供更多的要素支撐。從可持續(xù)發(fā)展角度來看，人與地的和諧，本質(zhì)上就是人與自然的和諧，進一步松綁城市化過程中人與地的相互依附關(guān)系，有利于實現(xiàn)人口集中生產(chǎn)生活，生態(tài)環(huán)境休養(yǎng)保護，減少人類活動足跡對生態(tài)的破環(huán)，為美麗城鄉(xiāng)提供制度保障。

因此，解放思想、改革創(chuàng)新、打開“人地死結(jié)”是當(dāng)前推進浙江城市化發(fā)展階段的關(guān)鍵一環(huán)，亟需系統(tǒng)性制度設(shè)計。我們認為，總的思路可概括為三句話：解除依附、回歸本源、順應(yīng)規(guī)律。

——解除依附，就是要解除人地之間的制度性依附，讓人口和用地匹配起來，而不是捆綁起來，讓人回歸自然的人，作為人的人，可實現(xiàn)自主自由遷徙。

——回歸本源，就是要讓土地回歸生產(chǎn)要素的本源、人類家園的本源，讓作為資產(chǎn)的死地變?yōu)槭袌錾狭鲃拥幕畹兀屪鳛榧覉@閑置無人的地?zé)òl(fā)生機變?yōu)槌青l(xiāng)共同的家園，要素的歸要素，市場的歸市場，實現(xiàn)人地和諧。

——順應(yīng)規(guī)律，就是要尊重經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律、自然規(guī)律和城市規(guī)律，加快構(gòu)建人地和諧有利于城市化健康持續(xù)發(fā)展制度。把改革創(chuàng)新作為解除人地依附、山河重整的“金鑰匙”，一攬子改革實現(xiàn)聯(lián)動，共建美好家園，共創(chuàng)美好生活。

（四）

應(yīng)該看到，解決人與地的尖銳沖突，是需要一攬子的重大制度創(chuàng)新，但要害之處在于三個方面的制度設(shè)計。

加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。借鑒省內(nèi)和國內(nèi)各地的先進經(jīng)驗，建議進一步加快以土地為承載物的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，推動“三化并舉”，變農(nóng)村土地“死資源”為“活資產(chǎn)”。其一，使用權(quán)股份化。深化“三權(quán)到人（戶），權(quán)跟人（戶）走”改革，全面完成對農(nóng)村土地的確權(quán)頒證，對于農(nóng)民集體性建設(shè)用地、承包地、林地、宅基地等集體性資產(chǎn)進行股改，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股的實現(xiàn)途徑。其二，交易市場化。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，探索進城落戶農(nóng)民宅基地在試點地區(qū)探索縣域甚至更大范圍的大范圍、遠距離自愿置換、有償退出或轉(zhuǎn)讓。三是城鄉(xiāng)土地要素一體化。在前二者改革基礎(chǔ)上，加快清理不適宜的法律法規(guī)，完善相關(guān)法律體系和操作細則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，農(nóng)村土地實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價，建設(shè)用地指標(biāo)在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)市場化配置。

加快戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。以人群有序、領(lǐng)域有序、空間有序、時間有序為原則，加快戶籍制度改革，全面解除戶口以及相對應(yīng)的服務(wù)保障與城鄉(xiāng)土地的依附關(guān)系。在全面落實積分制的基礎(chǔ)上，實施浙江居民證制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍管理的統(tǒng)一。按照“先存量、后增量、就業(yè)優(yōu)先、服務(wù)差別”的逐步過渡原則，全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開大中城市落戶限制，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。加快統(tǒng)籌財力資源，創(chuàng)新統(tǒng)籌方式，逐步建立覆蓋全體城鄉(xiāng)，普惠可及、差異縮小、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。對于發(fā)達地區(qū)，在基本公共服務(wù)體系覆蓋基礎(chǔ)上，可以探索建立與居民貢獻程度相匹配的社會服務(wù)和福利供應(yīng)方式，實現(xiàn)基本公共服務(wù)追求公平，增量服務(wù)講究效率的有差別的公共服務(wù)體系。

加快財政金融體制機制改革。針對城市要地不要人的問題，合理成本分擔(dān)機制，健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，探索按照實有人口數(shù)進行中央和省級財政的分配、轉(zhuǎn)移和保障，實現(xiàn)財力保障的“費隨人轉(zhuǎn)”。按照“三權(quán)分置”的改革要求，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押物評估體系，全面開展農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款，充分賦予其擔(dān)保權(quán)能，有效拓寬農(nóng)村財產(chǎn)變現(xiàn)途徑。推進多元的城鎮(zhèn)化投融資體制改革，探索鼓勵各類投資主體共同參與市政公用事業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、政策性住房建設(shè)的實施辦法，對于有穩(wěn)定收益的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)鼓勵社會資本參與。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院