著力化解城市化進程中的人地矛盾

潘毅剛 張偉明 于蕾

著力化解城市化進程中的人地矛盾

潘毅剛 張偉明 于蕾

（一）

浙江是城市化進程推進較快的省份，總體走在全國前列。2015年浙江省常住人口城市化率達65.8%，成為全國8個城市化率高于60%的省份之一。

但是，也必須看到，總體水平的領先，并不意味著城市化質量的領先。從城市化發展階段看，浙江城市化處于快速發展階段的后期，即將進入成熟階段。在這一階段，從人的城市化推進來看，浙江省人口城市化的“兩個背離”現象值得關注。

背離一：常住人口城市化率與戶籍人口城市化率背離。當前浙江65.8%的常住人口城市化率，雖高于全國平均水平近10個百分點（全國平均為56.10%）。但是，戶籍人口城市化率較低，按最新口徑也僅為51.2%，與常住人口城市化率差距較大。戶籍與常住地不統一的城市化，意味著同一個城市中不同戶籍的人口享受的服務和保障的差異，人的城市化在這個意思上講尚處在“半拉子”階段，還未真正破題。

背離二：農業轉移人口進城現實與真實意愿的背離。根據統計，浙江85%以上的就業人口早已從事非農產業，大量農業轉移人口生產生活都在城鎮。但根據近年來的一項對浙江農業轉移人口的抽樣調查，這些進城工作生活的農業轉移人口，卻并未或者說還不能將城鎮作為他們最后的歸宿。2013年浙江省發展規劃研究院進行的一次調查研究發現，僅有35.2%的被調查農業轉移人口愿意永久遷居城市，37.4%表示不愿意把戶口遷到城市，有27.3%的人表示無所謂。不愿遷戶口主要原因是對農村權益得不到保障的擔心，26.3%怕戶口遷出農村后失去既有權益、23.3%認為城市住房不好解決，還有11.0%認為戶口不遷也可以享受城市的各種公共服務和福利，所以沒有必要把戶口遷到城市。

這“兩個背離”現象，對于浙江而言，有其客觀原因。那就是，農村向城市轉移的人口中有相當部分是省外流入人口。根據“六普”數據，在浙江居住半年以上的農業轉移人口有2399萬人，其中省外流入為1135萬人，占47.3%。但是必須看到，即使剔除這部分人口的影響，在浙江本省人口中“兩個背離”現象也是存在的。這說明，其中必然存在著深刻的制度性原因。

人已進了城，卻不以城市為最終歸宿。究其原因，無非三個：一是進城是暫時性的，本就沒意愿永久居住；二是想進城，但農村有其不可割舍的東西；三是進了城，沒法落戶生存，只能返鄉。

（二）

從調查來看，真正沒意愿的農業轉移人口，多是年紀較大的農業轉移人口，這部分人“重土難遷、葉落歸根”的鄉土情結較重。新一代農業轉移人口更多的是第二和第三個原因，前一個是“不敢進城”，后一個是“進不了城”。不想進城的意愿與用腳投票常住城里的現實，反映出了農業轉移人口內心的“糾結”，而“不敢進城”和“進不了城”的背后，隱藏的是對人和地之間現實制度約束的無奈，體現的是“地進人難進、人進地難離、要地不要人”的人地尖銳沖突。

城市要要素、卻不要負擔，“要地不要人”的問題較為突出。過去的二三十年中，不少地區城市化更多地體現為土地的城市化，城市框架不斷拉伸，規模不斷擴大，吸納人口的能力卻沒有相應提高。雖然浙江有既聚人又聚業還建城的“小縣大城”經驗，但各地也依然存在“地進城、人難融”，城市包圍農村“城中村”等現象，這很大程度可歸因于城市化過程中更多考慮了土地因素，而忽略了“化人”的因素。

農民有資產，但卻是死資產，“人地難分離”的問題較為突出。農房、宅基地、林地、山地以及承包地等都是農民最重要的資產，然而受制于產權不完整、不清晰，農村財產處置的市場化機制缺失，既不能變現帶到就業的城鎮，又不能輕易改變身份，人和地的依附關系無法解除。這使得廣大農民在進城與留村之間出現“兩難”選擇，阻礙城市化過程自發推進。

戶籍設門檻，財力有困難，“內外有區別”的問題較為突出。從我國人口管理的歷史來看，戶籍制度很大程度是因城市就業和服務保障的財力難以保障而產生的。對浙江而言，本省人口城市化對于財力保障總體是有能力統籌的。但由于浙江一半以上的農業轉移人口是省外流入，這也導致各地對于農業轉移人口的態度不同。其中，子女義務教育、公共衛生、就業培訓、社會保障和住房保障以及城市基礎設施建設等方面的財力負擔加大，社會責任也很大，經濟效益卻相對不大。據測算，浙江各地吸納農業轉移人口的成本，大概因城市規模和發達程度不同，為人均9-13萬元/年不等。這就使得不少地區，因為農業轉移人口收入水平低，市民化給當地帶來的收益遠低于支出，導致政府推進農業轉移人口市民化的動力不足，特別是面對省外流入人口時，顧慮較多。

（三）

上述問題的存在，表面上看是導向問題、意愿問題、財力問題，但實質上都可以歸因于人與地的制度性矛盾問題。從經濟角度看，盤活閑置土地這一農民最大資產，既能提高農民資本實力，帶來現金流和收入流，又能通過人口的集中和土地使用效率提高，為城市和農村發展提供更多的要素支撐。從可持續發展角度來看，人與地的和諧，本質上就是人與自然的和諧，進一步松綁城市化過程中人與地的相互依附關系，有利于實現人口集中生產生活，生態環境休養保護，減少人類活動足跡對生態的破環，為美麗城鄉提供制度保障。

因此，解放思想、改革創新、打開“人地死結”是當前推進浙江城市化發展階段的關鍵一環，亟需系統性制度設計。我們認為，總的思路可概括為三句話：解除依附、回歸本源、順應規律。

——解除依附，就是要解除人地之間的制度性依附，讓人口和用地匹配起來，而不是捆綁起來，讓人回歸自然的人，作為人的人，可實現自主自由遷徙。

——回歸本源，就是要讓土地回歸生產要素的本源、人類家園的本源，讓作為資產的死地變為市場上流動的活地，讓作為家園閑置無人的地煥發生機變為城鄉共同的家園，要素的歸要素，市場的歸市場，實現人地和諧。

——順應規律，就是要尊重經濟規律、社會規律、自然規律和城市規律，加快構建人地和諧有利于城市化健康持續發展制度。把改革創新作為解除人地依附、山河重整的“金鑰匙”，一攬子改革實現聯動，共建美好家園，共創美好生活。

（四）

應該看到，解決人與地的尖銳沖突，是需要一攬子的重大制度創新，但要害之處在于三個方面的制度設計。

加快農村產權制度改革。借鑒省內和國內各地的先進經驗，建議進一步加快以土地為承載物的農村產權改革，推動“三化并舉”，變農村土地“死資源”為“活資產”。其一，使用權股份化。深化“三權到人（戶），權跟人（戶）走”改革，全面完成對農村土地的確權頒證，對于農民集體性建設用地、承包地、林地、宅基地等集體性資產進行股改，探索集體經營性建設用地出讓、租賃、入股的實現途徑。其二，交易市場化。建立農村產權交易平臺，完善農村產權交易市場，探索進城落戶農民宅基地在試點地區探索縣域甚至更大范圍的大范圍、遠距離自愿置換、有償退出或轉讓。三是城鄉土地要素一體化。在前二者改革基礎上，加快清理不適宜的法律法規，完善相關法律體系和操作細則，建立城鄉統一的建設用地市場，農村土地實現與國有土地同等入市、同權同價，建設用地指標在城鄉范圍內市場化配置。

加快戶籍制度改革和基本公共服務均等化。以人群有序、領域有序、空間有序、時間有序為原則，加快戶籍制度改革，全面解除戶口以及相對應的服務保障與城鄉土地的依附關系。在全面落實積分制的基礎上，實施浙江居民證制度，實現城鄉戶籍管理的統一。按照“先存量、后增量、就業優先、服務差別”的逐步過渡原則，全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開大中城市落戶限制，合理引導農業轉移人口進城落戶，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。加快統籌財力資源，創新統籌方式，逐步建立覆蓋全體城鄉，普惠可及、差異縮小、可持續的基本公共服務體系。對于發達地區，在基本公共服務體系覆蓋基礎上，可以探索建立與居民貢獻程度相匹配的社會服務和福利供應方式，實現基本公共服務追求公平，增量服務講究效率的有差別的公共服務體系。

加快財政金融體制機制改革。針對城市要地不要人的問題，合理成本分擔機制，健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，探索按照實有人口數進行中央和省級財政的分配、轉移和保障，實現財力保障的“費隨人轉”。按照“三權分置”的改革要求，建立農村產權抵押物評估體系，全面開展農村“三權”抵押貸款，充分賦予其擔保權能，有效拓寬農村財產變現途徑。推進多元的城鎮化投融資體制改革，探索鼓勵各類投資主體共同參與市政公用事業建設、基礎設施、政策性住房建設的實施辦法，對于有穩定收益的市政基礎設施項目建設鼓勵社會資本參與。

作者單位：浙江省發展規劃研究院