落實有策行動有力扎實推進全國碳市場建設

張昕

落實有策行動有力扎實推進全國碳市場建設

張昕

2016年是落實全國碳排放權交易市場建設重點任務的攻堅之年，啟動全國碳市場已經進入倒計時階段。應在思想上、組織上和行動上積極做好準備，統籌規劃、科學實施、扎實推進全國碳市場建設

建立碳排放權交易制度具有重要意義。碳排放權交易不僅是我國運用市場經濟手段實現溫室氣體控排目標的重要抓手，還是推進經濟發展低碳轉型、破解資源環境與經濟發展矛盾的重要途徑，并有助于新常態下形成倒逼機制助力企業實現“三去一降一補”。

建立碳排放權交易制度受到黨中央、國務院高度重視，是黨中央、國務院的重要戰略部署，是深化經濟體制改革和生態文明體制改革的重點任務。“十三五”規劃綱要要求建立全國統一的碳排放權交易市場。

今年是落實全國碳排放權交易市場（以下簡稱“全國碳市場”）建設重點任務的攻堅之年，啟動全國碳市場已經進入倒計時階段。各省區市除了積極配合國家碳交易主管部門按時、保質完成全國碳市場建設任務外，還應在思想上、組織上和行動上積極做好準備，統籌規劃、科學實施、扎實推進全國碳市場建設。

樹立大局意識

碳交易試點經驗表明，提高對碳排放權交易機制的認識、重視碳交易工作是順利開展碳市場建設的根本保障。例如，深圳市主要領導直接負責碳交易試點工作，并建立專門機構指導和監管碳市場建設，有力地推動了深圳碳市場建設，保證了重點排放單位高履約率，確保碳交易機制控排成效顯著。各省區市、各部門的領導，特別是主要領導要樹立建立碳排放權交易制度的大局意識，以高度的政治使命感和責任感重視全國碳市場建設工作，充分認識建設任務的艱巨性、緊迫性，從思想上為順利推進全國碳市場建設提供保障。還應加強對碳交易政策的宣傳，增強重點排放單位與公眾的低碳意識，為建設碳市場創造良好的輿論環境。

建立工作機制

各省區市應建立健全全國碳市場建設管理工作機制，為順利開展全國碳市場建設在人力、財力、智力方面提供強有力的制度保障。首先，各省區市應加強組織領導，設立由主要領導牽頭負責的全國碳市場建設管理機構。另外，各省區市應統籌規劃地方建設全國碳市場工作，做好地方建設全國碳市場工作中長期部署。同時，各省區市還應建立國家地方聯動、各部門統籌協調、責任分工明確、財政專項支持、專家支撐有力、政府企業互動、倒排建設任務、督導建設進展的管理工作機制。

完善政策體系

北京市在建設試點碳市場進程中，構建了相對完善的碳交易政策法規體系，包括出臺了開展碳排放總量控制下碳交易的人大法規、碳排放權交易管理辦法和17項關于碳交易市場制度要素建設的規章與技術規范等，確保了北京碳市場建設順利進行、重點排放單位履約率逐年提高；不但實現了二氧化碳總量減排，還實現了二氧化硫、氮氧化物、PM10和PM2.5協同減排。

《碳排放權交易管理條例》（以下簡稱《條例》）不僅規定了建設和管理全國碳市場的基本原則，還賦予省級碳交易主管部門在碳市場覆蓋范圍設定、排放配額分配與管理、排放核查與管理、履約管理等方面具有從嚴管理的權利。省級碳交易主管部門應在總結、借鑒試點碳交易經驗的基礎上，結合地方經濟發展與溫室氣體控排的實際需求，在《條例》原則框架下，按照地方從緊的原則，進一步理清全國碳市場建設路徑，加強地方碳預算管理，因地制宜細化全國碳市場建設政策和技術規范，進一步完善碳交易政策法規體系。例如，制定適于地方的有償分配配額比例及其分配方式，確定合理的配額分配調控系數和減排系數以及預留配額的比例，制定保障完成核查任務、督促企業履約的激勵措施和懲罰措施等。依靠完善的政策法規體系，實現從中央到地方對全國碳市場建設的精細化管理，確保碳減排和經濟發展雙贏。

規范核查管理

目前，尚未出臺全國碳市場排放核查法規，違法成本低，技術規范也不健全，排放核查工作不可避免地出現了一些問題。現階段必須從政策法規體系建設、管理機制建設和能力建設等方面入手，嚴格規范排放核查管理。

碳交易主管部門應深入總結試點經驗，加快出臺排放核查規范。碳交易試點經驗表明，建立高效的碳市場排放核查機制首先必須建章立制。碳交易試點地區在優化核查流程、建立核查機構內部審核制度、建立核查評估機制、開展核查能力建設等方面積累了許多重要經驗。碳交易主管部門應在深入歸納總結試點碳交易排放核查工作經驗的基礎上，梳理出核查管理與技術的難點和重點，加快制定與出臺針對性強、操作性強的全國碳市場核查管理辦法與技術規范，實現對排放核查、核查機構、核查員的長效化、規范化、標準化管理，滿足全國碳市場建設需求。同時，各省區市應以國家建設企業溫室氣體排放數據直報系統為契機，按照國家技術規范要求，進一步加強地方溫室氣體排放數據監測與報告體系建設，構建省、市、縣（區）三級溫室氣體排放數據報告與管理信息化平臺，提升市縣碳排放管理能力，逐步建立地方溫室氣體排放數據庫。

碳交易主管部門應進一步強化排放核查管理。核查質量是碳排放權交易市場機制生命力的保障。必須分別從主管部門和核查機構入手實現對核查工作的全流程、標準化管理，以維護核查行業秩序，確保核查質量。碳交易主管部門應針對核查工作所處的不同階段如準備階段、實施階段和報告階段的特點實施分階段管理，并完善管理內容，包括設定嚴格的核查機構準入門檻，制定標準化的核查流程，成立獨立的專家委員會開展核查質量評估，加強重點企業排放核查報告的復查，建立核查信息披露機制，加強對核查機構的監督，加大對核查機構違法違規的處罰力度（如將核查違規處罰與核查排放量市值掛鉤），建立核查工作檔案管理機制等。就核查機構而言，首先核查機構應高度自律，其次要從制度上保證核查質量，如建立內部審核制度，實施核查工作質量內部規范化管理；加強核查團隊建設，根據核查行業的特殊性和復雜性在核查團隊中配備行業專家；建立內部培訓制度，提升核查員專業素質和能力等。

另外，碳交易主管部門還要積極創新核查管理機制。例如，可以借鑒上市公司“會計審核”管理制度，并通過會計事務所開展重點排放單位排放核查工作。經過數十年的實踐考驗，目前已經形成了一套相對完善、科學合理、可操作性強的會計審核管理制度，參照會計審核管理制度管理排放核查，依托會計事務所開展排放核查，不僅彌補了現有核查法規不足的缺憾，還可將財務審計和排放核查相結合，加強了對重點排放單位的約束力；并可實現碳排放（碳資產）管理咨詢機構與碳排放核查機構脫鉤，防止核查機構既做裁判員又做運動員，從制度上避免潛在的利益沖突。

創新使用碳信用

碳市場必須具有一定的交易活躍度，必須通過透明、公平、公正的交易形成合理的碳價格，否則不能達到通過碳交易實現低成本減排的目的。深圳碳市場率先向個人和境外投資者開放，率先推出交易所配額托管制度，發行首只碳債券，設立首個碳基金，并聯手銀行推出配額質押貸款和綠色結構性存款業務。相似地，湖北碳市場探索推出多種基于排放配額和CCER的碳金融產品，例如，碳基金、排放配額質押貸款、基于CCER的碳眾籌和遠期交易產品等。這些碳金融產品一定程度上增加了碳市場的流動性，同時碳市場良好的流動性反過來又推動了碳金融產品的開發，幫助重點排放單位盤活了碳資產，為重點排放單位的減排和低碳發展提供融資渠道。因此，創新使用碳信用（如排放配額、CCER等）、發揮碳信用的投融資作用是活躍碳交易、形成合理碳價格、盤活碳資產的重要推手，有助于實現碳市場減排目標，并能發揮碳金融經濟杠桿作用，引導資金更好地向低碳經濟領域傾斜。

創新使用碳信用，發展碳金融必須加強碳資產管理。省級碳交易主管部門和重點排放單位應認識到排放配額是碳資產的一種形式，應充分重視排放配額管理，按照資產管理的要求和特點對排放配額進行管理，并將碳資產管理與經濟發展戰略相結合。省級碳交易主管部門應在政策和產業發展等方面為碳資產管理發展創造條件，積極培育碳資產管理與碳交易服務產業。重點排放單位應建立市場導向的內部碳資產管理制度，按照統籌協調、多種經營、精細化管理的原則管理碳資產。

碳交易平臺是創新使用碳信用，發展碳金融的重要工具。目前，我國已經建立了8個碳交易平臺，在未來的全國碳市場中不可能每一個省區市都成立自己的交易平臺，這樣會使得本來就相對較少的交易量更加分散，既不利于碳價格發現，還將加劇交易平臺間的競爭，也不利于國家碳交易主管部門對交易平臺的管理和監督。各省區市應積極參與現有交易平臺建設，做強、做大交易平臺，實現“一地開戶、全國通行”。全國碳交易平臺應通過便捷的交易系統、全流程的服務模式、市場化的運作手段，規范化的收費標準，幫助碳交易雙方實現利益最大化。同時，各省區市可以現有交易平臺為依托，探索靈活多樣的交易方式，開發具有良好市場預期的碳交易產品和碳金融產品，使交易平臺能更好地為地方創新使用碳信用、發展碳金融服務。另外，各省區市還應注重拓展碳信用市場，嘗試將碳信用交易與扶貧、低碳技術推廣、增加森林碳匯、碳中和、適應氣候變化等國家重大戰略相結合，既拓展碳信用的市場需求，又為低碳發展和生態文明建設提供資金和技術。

創新使用碳信用、發展碳金融在某種程度上增加了碳市場發生危機的風險，因此，必須加強碳市場風險預警與防控。省級碳交易主管部門和重點排放單位應建立碳市場風險評估和預警機制，針對制度風險、市場風險、技術風險、媒體風險等不同風險類型進行有效的風險管理，制定相應的應急預案。例如，建立聯省預警機制、設立用于碳市場調控的政府碳基金、專項資金和配額儲備、建立大宗碳信用交易擔保機制等。另外，還應充分發揮碳資產管理機構和交易平臺在管控碳市場風險方面的作用。

加強成效評估

試點碳市場在機制體制創新方面做了大量工作，并在溫室氣體減排方面取得了初步成效。碳交易主管部門應在試點碳交易的基礎上，加快研發全國碳市場減排成效、減排潛力、減排成本以及碳交易對宏觀經濟影響的評估方法，特別是碳市場核心制度要素如排放配額總量設定、配額分配等對地區與行業經濟發展影響的評估，以提高全國碳市場政策目標和手段的科學性、合理性和可行性，減少全國碳市場機制設計和運行管理中的不確定性。

落實資金保障

按照全國碳排放權交易市場建設工作部署電視電話會議要求，多數省區市積極想辦法落實專項資金保障全國碳市場建設。但是，仍有一些省區市尚未落實全國碳市場建設資金，特別是排放核查經費沒有到位。尤其在全國碳市場建設初期，需要投入大量財力構建技術支撐體系、管理體系、評估體系、開展排放核查工作以及加強能力建設。在排放核查能力較弱的情況下，仍需要地方政府為開展排放核查工作提供強有力的資金支持，不但有助于提高重點排放單位接受核查的積極性、增強重點排放單位對碳市場建設的信心，還是確保排放核查質量的重要保障。

持續能力建設

碳交易主管部門應組織對各利益相關方持續開展能力建設，結合全國碳市場建設工作需要和相關人員的能力進行分級、分行業領域培訓，多種培訓形式如上崗培訓、定期培訓、技術輪訓相結合，特別是應注重發揮碳交易試點地區和全國碳市場能力建設中心的帶動示范作用，規范培訓教材，培養師資力量，建立長效的培訓機制，加強能力建設考核評估，切實提升能力建設水平與成效。

總之，建立全國碳排放權交易機制仍然面臨政策法規體系建設、技術支撐體系建設、資金支持與能力建設等艱巨的挑戰，需要各級碳交易主管部門、核查機構和重點排放單位共同高度參與，需要各相關方踐行碳排放預算管理、碳信用創新使用和加強碳交易事后評估的理念，解放思想、堅持不懈、積極探索，建立適合我國國情的全國碳排放權交易市場機制。

作者為國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心碳市場管理部副主任、研究員