創新推行要素生態化配置改革
——泰順縣要素生態化配置綜合改革評估報告

吳輝江 包長遠 林松跑

創新推行要素生態化配置改革
——泰順縣要素生態化配置綜合改革評估報告

吳輝江 包長遠 林松跑

為探索出一條縣域綠色發展、轉型發展新路，確立生態在經濟社會發展中的剛性地位，建立資源要素分配與生態環境改善相掛鉤的機制體制，泰順縣啟動了要素生態化配置綜合改革。要素生態化配置綜合改革是泰順縣在省市范圍內首創性特色改革項目，是山區創新實踐“五位一體”發展布局，推動生態文明發展的突破性改革舉措。推行該項改革，將有效建立起一套系統完整的生態化考核指標體系，促進縣域經濟社會全面生態化轉型發展，為省市乃至全國同類地區提供經驗借鑒和樣本示范。其基本思路是：創新推行“一優先五捆綁”的要素生態化配置改革，即堅持生態優先，實行資金、項目、土地、人才、政策五要素捆綁，由縣財政統籌安排1億元，對全縣10個鄉鎮實施生態經濟體系、生態安全體系、生態家園體系、生態管理體系等四個方面28項生態化指標考核，促使要素配置與生態效益全面掛鉤，引導各資源要素整體向生態功能傾斜，全面促進資源配置優化、集約高效，推動全縣經濟社會生態化轉型發展。

主要做法

建立以環境改善為核心的生態考核指標體系。在全省率先建立鄉鎮生態考核指標體系，指標設置突出生態在考核中的核心地位，遵循可獲取、可度量、可操作、可比較等原則設置考核指標，考核內容包括注重經濟轉型的生態經濟層面9項、注重生態環境保護的生態安全層面10項、注重空間布局優化的生態家園層面6項、注重社會和諧發展的生態管理層面3項，共4項一級指標、11項二級指標、28項三級指標。按照各項指標對生態建設的貢獻率不同，通過極值線形模式確定指標權重。

完善以生態貢獻為標尺的生態考核評價辦法。要素生態化配置綜合改革共涉及考核評價指標4個方面28項，重點突出各指標本年度與上一年度的比較情況。同時，為保證考核的科學性和合理性，根據各鄉鎮的生態環境、經濟社會發展的不同基礎，在每一項指標考核中賦予鄉鎮不同的考核難度系數。考核以百分制進行賦分，考核得分=生態經濟得分（35%）+生態安全得分（30%）+生態家園得分（25%）+生態管理得分（10%）。

強化以資源要素為動力的生態考核結果運用。按照生態化考核結果的不同檔次，實行資金、項目、土地、人才和政策等資源要素的差異化分配。資金方面，縣財政統籌安排1億元,專項用于縣級要素生態化改革財政補助獎勵。項目方面，對優勝鄉鎮將優先安排政府投資項目、三年特扶項目、民生項目、產業項目，并列入年度政府投資預算草案，積極向上申報爭取資金支持。土地方面，每年安排100畝用地指標作為要素生態化改革用地獎勵指標，且允許獎勵指標進行有償統籌使用。人才方面，對優勝鄉鎮將優先安排省市下派的掛職干部及大學生村官，允許行政人員和事業人員實際在編率比全縣鄉鎮平均水平高5個百分點。干部激勵政策方面，對考核第一檔次鄉鎮授予“綠色發展優秀獎”，連續兩年考核結果均為優秀的給予集體嘉獎，連續三年考核結果均為優秀的給予集體記功。

主要成效

為“三大國家級試點”改革提供了有效抓手。2014年以來，泰順縣先后承接國家主體功能區建設試點、全國生態文明建設試點、國家生態保護與建設示范區建設試點“三大國家級改革試點”，特別是國家主體功能區試點，其基本思路是調整完善區域政策和績效評價，建立國家公園體制，優化空間開發結構，推動區域轉型發展。在此思路基礎上，泰順縣提出打造“廊橋國家公園”的目標定位，積極探索符合國家主體功能區戰略的體制機制、空間布局、發展模式和轉型路徑。要素生態化配置改革，就是統攬三大國家級改革試點和推進“廊橋國家公園”建設的具體抓手，力求在主體功能區試點建設中先行先試、創出品牌、抓出成效，將山區生態文明建設制度化、系統化、常態化，從而為省市乃至全國同類地區提供試點經驗和典型示范。

確立了生態在山區轉型發展中的剛性地位。生態文明時代，自然資本必然會替代人造資本成為最稀缺資本，生態環境將成為生產力中最活躍要素。對于泰順縣這種擔負特殊生態功能的山區縣而言，探索發展與保護“雙贏”的綠色發展道路，從一開始就是改革的題中要義。去年全省取消26個欠發達縣GDP考核之后，泰順縣因勢利導，推行要素生態化配置改革，除空氣外其他28項生態要素指標全部進行量化考核，就是通過制度化創新，確立生態在經濟社會發展中的優先地位，在保護好山區特色生態稟賦的前提基礎上，形成生產生活生態融合、人口資源環境和諧、保護發展富民共贏的良好局面。

構建形成了資源要素競爭性分配機制。要素生態化配置徹底摒棄了以往“天女散花”式、“攤大餅”式的要素分配方式，在二次分配環節引入競爭機制，把資金等要素用在刀刃上，切實調動了鄉鎮的積極性，有利于公平與效率的有機統一，實現資源要素向更加重視生態建設和生態環境更優的區域轉移，提高財政資金等的使用效益，使有限的要素資源更好地滿足綠色發展需要，進而實現全縣轉型發展的目的。

全面形成生態文明建設導向和氛圍。“廊橋國家公園”建設目標，絕非政府一己之力所能推進，需要在全社會形成共建共享的強大合力。要素生態化配置改革在土地、資金等基本要素優先分配的基礎上，將干部、人才激勵列為重要內容，設立“綠色發展優秀獎”，集體嘉獎，集體記功，優先安排掛職干部及大學生村官，提升優秀鄉鎮實際在編率等舉措，是把基層干部成長與縣域轉型發展綁定起來，通過政策引導來激發基層人才干事活力和工作信心，為一批勇于開拓、善于創新的“綠色人才”提供良好土壤，形成優秀鄉鎮“名利雙收”激勵導向和良好干事創業氛圍。

需要深化完善的問題

生態化考核評價體系有待優化完善。要素生態化配置綜合改革評價指標體系設置主要是依據國家和省市生態文明建設評價體系，并結合泰順經濟社會發展的實際需要，綜合考慮省對縣考核目標任務的基礎上建立起來的，主要從生態經濟和生態環境保護兩個層次設計和考核。經過對指標體系的分析對比來看，一級指標和二級指標還存在指標過于龐雜、指標選取不夠全面等問題。同時，指標選取的平衡性方面還待加強，比如森林安全就涉及5項指標，占總指標數的17.9%。部分指標選取過少，出現只是對某些方面有所側重、對其余方面就會關注不夠的情況，也就不能全面反映各鄉鎮生態環境改善的真實變化水平，比如指標體系中未充分引入群眾滿意的概念，整個考核指標體系中涉及群眾評價的指標僅有1項。此外，要素生態化配置綜合改革納入鄉鎮考核法，而納入考核指標體系的“五水共治”“三改一拆”等指標，同樣作為與要素生態化配置綜合改革并列的項目對鄉鎮進行考核，存在重復考核問題。

差別化要素分配力度有待加大。在已經出臺的泰順縣要素生態化配置綜合改革實施方案中，除安排1億元的分配資金之外，其余項目、土地、人才、政策等四要素對改革的總體貢獻不大，影響力不夠。為此，要進一步通過爭取國家、省市的要素資源，提高要素生態化配置綜合改革的整體含金量和影響力，從而有效調動工作積極性和主動性，促進全縣生態環境的進一步改善和經濟社會的進一步發展。

符合改革的長效化機制有待加快建立。目前，要素生態化配置綜合改革仍處于摸索階段，在實施方案的修訂完善、指標體系的調整補充、政策措施的兌現落實、改革成效的評價評估等方面的機制還未全面形成，從而影響了改革的總體進度，嚴重制約了改革的成效。

基本判斷和建議

基本判斷。總體來看，泰順縣要素生態化配置綜合改革始終貫穿經濟社會生態化發展這“一條主線”，通過建立生態化考核評價體系和差別化的要素配置機制，獎優懲劣，為優化生態環境和產業轉型提供了動力、騰出了空間。充分發揮考核和分配“兩個作用”，把生態化考核作為“有形的手”，把要素分配作為“無形的手”，“雙手”合力形成要素配置與生態化考核相掛鉤的機制。改革方案總體規范完善，實施步驟科學嚴謹，成效較為顯著，社會認可度較高，在社會上引起了廣泛關注，在生態型山區發展中具有較強的典型示范效應，其主要做法和經驗可復制、可推廣。

下步建議。一是修改完善改革總體方案。為切實增強改革的針對性，提高資源要素集約節約利用水平，重點圍繞資金、項目、土地、人才、政策五大要素，建立五大分配機制。考核指標評價體系是要素生態化配置綜合改革的基礎，要將生態化發展的理念融入考核評價體系，在評價方法上注重可操作性和有效性，淡化生態環境質量現狀，注重生態環境質量變化，進一步修改完善考核評價體系確保考核能充分體現生態環境的改善程度。二是申請作為省級改革試點推廣。要素生態化配置綜合改革不僅是生態文明體制改革的基層探索，還是實現資源要素最優配置的主要路徑，更是生態保護倒逼經濟發展的重要抓手，改革的經驗是可復制、可推廣的。為此，要在完善實施方案、落實配套政策的基礎上，爭取列入省級改革試點，在全省生態型發展縣中推廣泰順經驗，并在資金、項目、土地、人才、政策等五要素方面爭取省級層面支持。三是探索第三方評估機制。從深化生態文明體制機制改革出發，探索引入第三方機構進行要素生態化配置綜合改革成效評價和總體環境質量改善評價，著力形成第三方評估的長效化機制，確保改革取得實質性成效。

作者單位：泰順縣發展和改革局